美俄军事能源军民融合做法及对我的启示

童蕴河



美俄军事能源军民融合做法及对我的启示

童蕴河

内容提要：美俄在军事能源领域加强军民深度融合，完备了与国家能源战略相契合的军事能源战略和法规政策体系，建立了纵横开放的军事能源组织管理体系，成功实践了公开招标、合同保障等军事能源保障方式。美俄高度融合且富有成效的组织体制、法规制度、运行机制，对我国军事能源建设具有借鉴参考意义。

关键词：军事能源 军民融合 做法启示 美国 俄罗斯

作者：童蕴河，军事科学院军队建设研究部研究员，上校

军事能源作为军队赖以生存和发展的重要物质基础，走军民融合式发展道路，是美俄两国军队建设的共同做法。我国军事能源建设借鉴美俄国家成功经验和做法，对加强中国特色军事能源建设具有现实意义。

一、美俄军事能源军民融合主要做法

长期以来，美俄两国十分重视军事能源军民融合建设，其中又以美国军事能源军民融合建设最为成功。美军后勤保障基本思路是：在确定总需求大框架下，将军队保障中的非军事部分剥离，如军事能源、通用物资等尽量利用社会资源进行保障，并坚持以军队需求为主导。美军实行高度社会化能源保障，以公开招标和合同采购为主要形式，从地方大量采购所需燃料、煤和电等能源产品，以及能源储存、运输等相关服务。2012年，美军主管能源采购、销售和供给的国防后勤局能源局各个部门执行各类合同总计7455份，总金额达150.8亿美元，为世界各地美军提供了及时、充足、全面的能源保障，美军部队通过军民融合也享受到了经济、高效、优质的能源产品和服务。俄国军事能源保障绝大多数来自地方性采购，以国防部为总订货人组织实施高度计划性集中采购，合同签订虽不如美军普遍而频繁，但其军事能源储备军民融合性更强，并高度融入国家能源储备体系，军队也充分利用国家、地方等各类储备设施储存军事能源。如俄军战略油料储备一般存放在国家后方永久性大型基地油库、国防部直属油库和各军兵种的基地、油库内，而美国国防后勤局能源局的油库还有属私人所有的一种类型。

（一）制定了军地协调统一的能源战略，建立了完善的军民融合法规制度

美国是世界上制定军事能源战略最早最系统的国家，其历次军事能源制定工作和多个文件都是国家能源形势和政策的反映与产物。提高能源独立性是美国国家能源战略的核心，由美国总统尼克松最早提出目标和承诺，至今已被升至前所未有的高度。美国的军事能源战略1贯彻美国国家能源战略意图，制定了“以更少的燃料支撑更多的战斗、以更少的风险开发更多的替代能源、以更低的成本产生更大的能力”三大发展目标，并按照近、中、远期分阶段提出各阶段任务、措施和重点等，衔接军地配套战略，目标指向性和现实操作性都很强，保证了从国会到国防部再到各军种的能源战略理念、目标和举措一脉相承，形成了完备的战略规划体系。

美军军民融合法规制度十分完善，主要包括国家的法律法规和军队的法规条例。国家性法规有《联邦采购法》《军工生产法》《政府合同法》等；军队性法规有国防部的《国防采购条例》《国防合同管理手册》及各军种制定的采购条例等。两类法规共同规范了美军和地方机构、企业的采购行为，为美军能源领域军民融合提供了法律准则。

（二）建立了有利于军民融合式能源保障的组织体制

为更好地统一管理采购军事能源物资和保障服务，美俄均建立了战略层级的军事能源管理机构，如美国防部下属的国防后勤局能源局、俄国防部下属的资源保障署等。美军能源管理机构较为综合集中，能源局负责全军通用油料、航天推进剂、导弹燃料、化学品、电能、煤和天然气等统一采购，并根据部队申请与美国本土和海外民间供货商签订合同，与各军种协调安排能源补充和前送；能源局还承担开发利用替代燃料和可再生能源，管理油料库存等其他职责。截止2012年，美国防后勤局能源局2已形成机构设置科学、业务覆盖全面的总部级综合能源管理机构，并突出能源采购和用户服务保障职能。能源采购由供应署负责，主要跟供应商签订合同，购买能源产品和相关服务；用户服务由客户署负责，为国防部、军队及联邦机构提供能源产品和服务业务。

俄国军队在“新面貌”改革前的几十年里，其总后勤部导弹燃料与油料总局一直作为总部级油料勤务机关，执行军用油料的统筹订货，在涉及军用油料的保障方面，代表国防部与俄罗斯能源部、工业部、铁道部等国家部门定期协商、密切协调，共同完成相关工作。“新面貌”改革后，俄国防部资源保障署是最高能源勤务机关，作为总订货人负责全军油料供应，也统领武装力量与其他强力部门在军事能源保障方面的协调行动。

（三）向社会公开招标采购能源产品及能源装备器材

世界能源市场较为成熟的能源商品和服务交易，为军事能源供应的经济和高效提供了可靠保证。为防止采购中的贪污、舞弊现象，美俄均通过公开招标的方式完成能源产品及装备器材采购。

美国军队在军事能源采购中，由工作人员先收集包括各军方用户驻址、存储条件、运输方式及各种用户特殊需求等部队情况，据此编制采购需求目录并予以公布，在接到反馈信息后组织公开招标，合同管理者着手审核厂商报价、举行谈判并签订定购合同。俄国军队也大致如此。这种军民融合式采购能够保证军队以最低廉的价格获得最优质的产品和服务，不但能减少军费开支，而且在部队驻地招标采购还可以减少运费。据美国防后勤局能源局的报告显示，2003～2008年，美军军事用油供应商多达百余家，其中壳牌、Valero公司、埃克森美孚和BP公司占其油品供应量的前四位。这4家公司在美国经营着近30家炼油厂，原油日加工能力为600万桶，在这5年的美军军油供应量中占到30%以上，最高时达到41.7%。大型石油公司凭借稳定的生产、可靠的供应和便捷的物流等综合实力，成为军方与其合作的重要依托。

（四）借助地方研发力量与产品资源实现军事能源的研发与应用

石油资源不可再生，几次石油危机促使世界各国越发重视新能源开发利用，地方研究机构和企业纷纷投身新能源技术和产品研发，成为军事新能源研究、应用的最好助推。美俄两国在利用地方机构（资源）进行军事能源研发方面采取的主要方式：一是直接应用地方研究机构或公司成熟先进的能源技术或产品。如俄国军事能源管理机构在获悉某个机构有能源新技术可满足军事需要时，会主动联系并洽谈商定相关事宜，直接购买其所有权或进行技术转让成为军用技术。二是地方研究力量专门为军事能源研发服务。如美国西南研究院，属独立且非营利性质的应用技术研发机构，为政府机构、军队等提供优质科研开发、工程和试验技术咨询服务，并在发动机、核动力、燃料和润滑油等涉及能源领域为美军做研究工作。美国有很多类似研究力量从事军事能源论证、研发和试验工作。三是通过能源科研项目招标直接利用地方研究力量为军队服务。如美国防部高级研究计划局，俄国防部国立第25油料与油料装备研究所等，其既开展研究，还提出研究项目或研究方向，选择合适的地方研究单位和企业公司，专门从事军事能源论证研发试验。

（五）雇佣社会力量完成能源的储存、运输、维修等相关服务

直接采用地方优质的储存、运输、维修等与军事能源相关的服务项目，是美俄两国军队的通用做法，其中美国的军事能源服务采购工作尤为显著。

美国国防后勤局能源局与承包商签订合同，由承包商负责油料的接收、储存和运输任务。油料储备合同中固定了燃料价格，有效期为3～5年，合同的签订与内容符合劳务合同法。美国国防后勤局能源局使用国防部周转基金来支付合同款。2013年美军建成的白沙导弹靶场太阳能光伏电池阵列所采用的太阳能光伏电池装备，都是采用能源服务协议由第三方（西门子技术公司）拥有并负责运转和维护，为美军提供电力。在战场散装油料供应中，有部队专人负责协调油料供应商和运输公司，向各国防燃料供应点3供应油料。截至2012年，美军国防燃料供应点共603个，其中包括北约和外国燃料保障点18个、商业管线37个、海上油驳62个，剩下486个国防燃料供应点可按照运营方式分为政府所有、政府运营（GOGO）的国防燃料供应点，政府所有、承包商运营（GOCO）的国防燃料供应点，承包商所有、承包商运营（COCO）的国防燃料供应点三类。美军通过积极推行部分能源设施的服务商承包程序，将能源设施承包给地方企业或个人，从而通过直接采购承包商能源服务实现能源保障，相比自行运营能源设施，降低了美军对能源设施管理、维护和人员的成本，节省了经费开支。

二、美俄军事能源军民融合发展趋势

（一）进一步增加能源产品和服务的地方采购份额

随着民用资源、力量在美俄军事能源保障中发挥的作用越来越大，其逐渐成为国家能源保障中的重要组成部分。以美国为首的北约国家在对外频繁用兵的过程中，对民用保障力量的作用体会最为深刻。在境外，直接采购当地或附近的能源产品和保障服务，是最为经济、有效的军事能源保障方式。因此，美俄仍在进一步加大对地方能源产品和服务的采购。仅2012年，美国国防后勤局能源局在能源保障方面新签订了16份油料检测合同，这些合同在本土和全球52个地点为美军提供油料检测服务。今后，美俄还将继续加大对民用能源产品服务采购，以便充分提高军事能源保障的效能。

（二）进一步拓展军事新能源领域军地合作范围

为保证军事能源安全，今后美俄将更加注重军事新能源的研究、应用工作，在此过程中，将继续充分利用地方资源，拓展军地新能源合作领域。目前，军事新能源领域的军地联合研发主要集中在生物燃料、太阳能转化、节能降耗等领域。其还计划利用风能、地热能等可再生能源，并在这些领域与地方进行广泛合作。

（三）进一步推动能源新技术在军事领域的率先应用

随着近年来将发展可再生能源作为军事能源政策的一个中心目标，美俄无论从战略层面还是从战术层面都大力推进可再生能源的开发利用，不断探索新能源在军事领域的应用。在此过程中，美俄充分发挥军队和地方能源新技术的整体优势，既保证军队在能源新技术应用方面的主导地位，又发挥社会科技先进和工业基础雄厚的优势，促使新能源技术迅速在军事领域得到应用，从而加速了军事新能源的发展。目前，美国已将生物燃料、燃料电池、太阳能发电、综合电力系统、微电网等技术应用在军事能源保障中，其中部分技术应用甚至领先于地方。

（四）进一步推进军事能源设施的服务商承包模式

随着美俄在军事能源产品和服务采购上不断取得成功，其越来越重视扩大军事能源军民融合的范围。近年来，美军在经费削减但能源需求未降情况下，为减少能源保障开支，专门推行能源公共设施服务商承包项目，将公共能源设施承包给服务商运营，美军采购其服务，这种方式既未降低能源保障能力，又减少了美军运转能源设施的高额花费。目前，美军正稳步推进国防能源保障点服务商承包进程，国防后勤局能源局的能源公共设施服务处负责此项工作。

三、美俄军事能源军民融合建设对我的启示

当前，国际战略格局深刻调整和新一轮军事变革迅猛发展，特别是世界能源形势日趋严峻，对我国军事能源发展提出了严峻挑战。从美俄成熟做法中获取启示，对贯彻党中央关于军民深度融合发展战略部署，切实加强我国新形势下军事能源建设，具有重要意义。

（一）制定国家能源发展战略框架下的军事能源战略，完善军民融合政策制度

军事能源是国家能源的组成部分，军事能源的计划、采购、分配、使用等从属于国家能源管理范畴。美俄在军事能源建设中，非常重视制定军事能源战略，并统筹军事能源发展规划和顶层设计，统筹制定军事能源法规制度，其协调统一的能源战略和相对完备的能源规章，确保了军地间能源建设同向发展、能源技术和能源产品共享共用。目前，我国军事能源建设松散发展问题突出，根子在于还没有统一明确的军事能源战略和军地共循的军事能源规章，这是制约我国军事能源建设发展的重要障碍。这一问题必须在军队“十三五”时期得以解决。要充分借鉴美俄经验，强化顶层设计，无缝对接军事能源与国家能源发展，促进能源管理由分散走向集中、由单一走向综合、由孤立走向融合。比如，将多元化军事能源需求整体纳入国家能源发展规划、将军事能源供给纳入国家能源生产和消费战略、全面系统规范和补充完善军事能源法规条令等，确保军事能源建设发展更加科学和更富活力，军事能源保障更加有法可依有章可循。

（二）建立高度统一的军事能源管理机构和军地能源联席机制

在国家顶层统筹下建立军地能源联席机制，如美军成立国防部管理作战能源事务的国防作战能源委员会、国防部部长助理办公室，以及早期成立的统管石油、煤炭、电力和新型能源的国防后勤局能源局，对保证决策权威、运行顺畅、集中高效地推进能源战略落实和组织实施各军种能源保障至关重要。我国应借鉴外国经验成立相似军事能源管理机构，完善军地能源联席机制，统一负责国家军事能源的建设管理和供应保障，制定军事能源的发展战略和政策法规，推动军地能源的融合发展等。

（三）建设军民联合能源战略储备，调整优化新型能源储备规模结构

军事能源影响军队建设，军事能源储供决定战争进程和结局。美俄都建有多层次军事能源储备体系，以确保增加未来战争制胜筹码。军事能源储备是军民统筹建设的重要内容，任何国家军队的能源储备都必须建立在国民经济允许的基础上，特别要与国家能源生产能力相一致。在能源储备模式上，各国军队都坚持与国家储备无缝连接。如俄罗斯国家战略油料储备和军队战略油料储备之间共融共通，国家能源战略储备的布局和规模充分兼顾了其国防和军队的建设需要。同时，俄军不断加强新型能源储备，结合国家能源建设发展规划，建设完善天然气、氢燃料、导弹燃料、火箭推进剂等多种能源储备设施。我国军事能源战略储备尚处于调整充实阶段，规模结构失衡、可持续性差等问题较为突出。应借鉴美俄等国经验加快军民融合能源战略储备建设，依据国际能源格局变化、我国能源进口战略通道安全形势及我国我军能源总体需求，建设国家、军队、市场相互补充的军事能源储备格局。特别是加大太阳能电池、燃料电池等新能源保障装备储备比重，对技术成熟、生产潜力大但环境成本较高的新型能源进行技术储备。

（四）加强军地科研合作，推动能源新技术率先在军事领域应用

美俄发挥军事需求对能源发展的牵引作用，借助地方科研机构和企业独立或联合开展能源技术、装备研究，积极推动军事能源技术创新应用，确保了军事能源在短短十几年间得以迅猛发展。一是作战需求引导能源技术，不断推动技术创新。美俄国家瞄准世界能源技术前沿，吸纳民用新能源技术4在军事能源领域率先尝试和不断完善，形成了军民融合开放的军事能源技术创新体系。二是建立科学高效的研究成果转化机制。如美军通过设立在各军种的能源工作组、海军陆战队的新技术应用试验远征前方作战基地等，加速最新能源研究成果向部队应用的转化，保证了新能源从预研到应用的快捷通畅。我国“十二五”以来，军事能源关键核心技术已经成为发展的重要突破口和增长点。应在坚持现行做法基础上，加强能源技术的军民深度融合，结合国家能源创新战略确立军事能源重点技术创新领域，结合国家重大科技专项研究推进军事能源重大科技项目，优先安排新能源技术在军事领域先行先试；建立军事能源科研培训力量，完善能源军地联合开发、成果转化和信息共享机制，形成军地力量统筹、技术联研、设施共建、信息互通的融合式发展格局。

（五）加强军事能源的招标采购，提升社会化服务质量

利用合同商实施招标采购服务是美俄军事能源军民融合保障的主要形式。在能源产品和服务的采购方面，美军通过招标合同采购的油料、煤电等能源产品覆盖了各军种、联盟和多国部队。在海外作战中，美军更是把直接采购当地或附近的能源产品和保障服务作为最经济、最有效的军事能源保障手段。俄军“新面貌”改革后也在不断加大军用油料等产品的合同采购份额，军事能源服务社会化程度越来越高，如利用地方公司为军事装备加油、将部分军用油料储备存放在地方石油公司的干线管道内、在向军区和集团军固定基地仓库运送物资时使用地方运输公司车辆等方式进行油料保障等。美俄充分利用地方力量和资源加强军事能源建设，使能源供应更加经济便利。我军在军事能源产品和服务的采购与社会化保障上与外国军队相比，比例、份额均还很小，在新形势下应逐步扩大合同制范围，建立开放的能源采购和使用格局，如规范承接企（事）业单位遴选机制、明确地方企业准入条件、扩大市场选型范围、招收地方人员参与军队能源保障的相关环节等。

注释：

1.美国国防部于2011年正式颁布《作战能源战略》。

2.其下设4个署、6个管理办公室、4个区域办事处以及5个相关业务部门。4个署中设置供应署和客户署各2个，分别面向能源供应人员和能源用户开展业务。

3.包括油库、加油站、输油管线等固定燃料储存、输送、分发和加注设施。

4.如生物合成燃料技术、高效燃料电池技术、太阳能转化储存技术、机电混合技术等。

参考文献：

［1］Defense Logistics Agency Energy. Fiscal Year 2013 Fact Book［R］. 2013.

［2］Department of Defense. Operational Energy Strategy: Implementation Plan［R］. 2012.

［3］Southwest Research Institute. Annual Report 2013［R］. 2013.

［4］李选民，周山丹，欧丽. 美军油料保障现状研究［M］. 北京：蓝天出版社. 2013.

（责任编辑：邱蜀林）

中图分类号：E25

文献标识码：A

文章编号：ISSN1002-4484（2016）01-0026-05