变革与互补：瑞典法律援助和法律费用保险考查

变革与互补：瑞典法律援助和法律费用保险考查*

文华良

(四川外国语大学 社会科学部，重庆400031)

[摘要]瑞典法律援助惠及人群普遍，覆盖领域广泛,公民享有较好的平等司法权。但是，政府负担太重，管理组织复杂和费用昂贵。基于此，近期瑞典政府对法律服务政策进行了改革，缩小了法律援助的范围，申请援助前强制要求法律咨询，引进“合作式对话”解决大部分的家庭纠纷。这次改革转换了法律援助与法律费用保险之间的关系，影响了它们对平等司法的作用。我国法律费用救助制度处在发展和完善中，因此有必要借鉴瑞典法律服务政策的改革经验，以促进我国公民享有平等司法权。

[关键词]瑞典；法律援助改革；法律费用保险；互补

DOI[]10.16396/j.cnki.sxgxskxb.2015.08.017

[中图分类号]D93[文献标识码]A

[收稿日期]2015-03-27

[作者简介]龚荣(1979-)，女，湖北武汉人，武汉大学物理学院党政办副主任，硕士。研究方向：人事管理。

瑞典近期进行了广泛的法律援助和家庭法律改革。他们改变了公民应对法律问题的方式，尤其是法律援助的改变特别巨大。以前大多数瑞典家庭的和其他方面的法律问题能依靠公共资金投资的法律援助来获得服务，现在已经不再是这种情况了。曾经非常慷慨的法律援助方案,现在变得仅仅是针对那些“值得帮助的穷人”；对大多数家庭法律案件的援助也已经被排除，同时增加了对受援助对象的费用收取政策，曾经创立的公共法律办事处(Public Law Offices)也被撤销。然而，一系列的相关改革并不意味着现在的法律援助方案是一个灾难。首先，现在大多数瑞典人遭遇法律问题时，他们将利用他们的法律费用保险，而不是法律援助的权利。其次，大多数家庭法律争议将通过地方社会福利办公室的“合作式对话”处理，而不是法庭。因此，瑞典公民将依赖规模较小的法律援助方案以及法律费用保险和地方政府对法律问题的协助等方式，联合解决法律服务问题。

一、瑞典法律援助和法律费用保险

(一)瑞典法律援助

瑞典为穷人提供法律援助大概可追溯到18世纪。1919年政府为法律援助处提供资金，这些法律援助机构是由地方政府自主决定而建立的。在20世纪60年代末主要有16个法律援助处存在，另外还存在着执行县级管理部门职责的一些援助处，这些机构实施与瑞典律师协会签订的协议，他们提供某些形式的法律援助。它们一直持续到20世纪70年代末。瑞典的第一个综合性法律援助法律是1972年的《法律援助法》，这个法律的颁布是基于这样的一个根本原则：一个人获得法律服务和协助的权利不应受到经济能力的影响。

在20世纪80年代，法律援助的批准权扩展到法院和其他机构。在1991年，一系列的法律援助机构也建立起来。整体管理是由松兹瓦尔(Sundsvall)的法律援助局执行，该局同时负责管理法律援助上诉委员会的工作。根据1972年《法律援助法》，有五个法律援助的类型，有关民事法律问题的援助有三种，它们分别被称为“法律咨询”“一般法律援助”和“公共律师服务”。法律援助可以由私人执业律师提供，也可以由政府公共法律办公室付薪水的工作人员提供。当时有26个公共法律办公室，共雇用102名律师和75名其他工作人员。

(二)瑞典法律费用保险

与瑞典国家支持的法律援助制度相比，法律费用保险是私人投资来解决各种私人法律问题的保险。1971年，佛克萨姆保险公司(the Folksam Insurance Company)成为了在瑞典第一家引进法律保护保险的保险公司，这种保险是作为汽车和私房屋主保险的一部分内容而存在。

最初，佛克萨姆保险公司提供的法律费用保险，被包含在一个被称为“消费者财产保险标准组合”的保险中，被作为其中一部分内容存在。法律费用保险包括被保险人败诉时支付对方当事人的法律费用。自那时起，法律费用保险在瑞典就变得非常流行，大多数的瑞典人都受益于这种保险。

在瑞典，大约85%的家庭有法律保护保险，而这种保险附加于他们的房屋或汽车保险上。在1983年，有大约七百三十万份生效保险中包含了法律费用保险。对于消费者来说，这种保险或是作为一个保险组合的一部分，或是附属于某些其他类型的保险。

标准的法律费用保险对每个案件提供了约1万欧元左右的保险赔付限额，包含60欧元的免赔额以及要求在免赔额与保险限额之间费用的10%作为共同支付部分。一般来说，律师可由投保人选择。在某些案件中，被保险人没有自己的律师，保险公司会提供一份与公司合作的律师名单供被保险人选择。由佛克萨姆支付的律师费是基于每小时计费的惯常标准，一般是每个小时约50欧元到120欧元。

二、瑞典1997年法律援助制度改革

(一)法律援助制度改革的背景

1973年以前的瑞典法律援助制度受到了较多的批评，认为这个制度不是很公平。其中的一个主要方面是认为那些收入较高的人根本没有资格获得法律援助。1973年的法律援助改革改变了这种情况，但只排出了富有的人不能享受法律援助，对大多数瑞典人来说，他们都享有法律援助的权利。当时的美国和澳大利亚，法律援助只针对应得到帮助的穷人。在20世纪90年代早期，90%的瑞典人都有资格获得某些政府的法律援助，只有富人和中等收入者低费用的案件被排除在外。而且，1973年的法律援助改革使法院和裁判所管辖的大多数类型的法律案件都被包含在援助范围之内。当时政府强调法律援助的公共属性，政府保障平等司法的实现。政府雇用律师实施法律援助，或者建立公共法律办公室(Public Law Offices, PLO)，由该机构中拿薪水的律师实施所有类型的法律援助工作。

政府也要求公共法律办公室仿效私营律师事务所并与其在业务上展开竞争。一方面希望公共法律办公室能对私营律师事务所的收费起到有效的制约；另一方面，希望公共法律办公室从法律援助(受援助者分摊部分费用)和私营律师业务中获得充足的收入，不仅能解决他们的费用问题，还能产生利润。公共法律办公室实际上成为了政府所有的私营性的法律事务所。这种情况最终导致公共法律办公室在1998年被关闭，主要是因为它与私人性质的律师事务所没有区别，它也就没有存在的意义了。另外，改革前的法律援助管理机构是复杂、僵化而又费用昂贵。

对于没有法律援助的瑞典人，如果他们遭遇法律案件时，大多数人并不需要去法律服务市场购买法律服务，而是由法律费用保险提供法律服务或费用补偿。自20世纪60年代以来，法律费用保险被自动包含在家庭财产保险中，而不需单独购买。瑞典政府也明确规定，人们应该利用这两个制度，如果有资格，人们应该首先使用法律援助，如果再有必要才利用他们的法律费用保险。

20世纪90年代早期，瑞典较为一致的意见认为，对法律援助方案有必要进行修改。因此，1993年，政府任命了一个法律援助委员会(后文简称“委员会”)对这个方案进行讨论和修订。

委员会认为，最重要的是减少法律援助的支出，减少政府的财政支出。在1993年和1994年法律援助的开支是8.7亿瑞典克朗(约1.02亿欧元)。委员会建议的改革目的是每年节省2亿瑞典克朗(约2.34千万欧元)，并且主要涉及限制家庭法律事务的援助。委员会认定原法律援助方案过于复杂，法律援助的管理也要进行大的修订。

因此，这个改革的基本目标是确保法律援助继续存在，同时又将其限制在只对那些无法通过任何其他方式获得法律协助的公民进行援助。这个改革与以前的援助方案和大多数其他社会福利保险形成鲜明对比，未来的法律援助只帮助那些“值得帮助的穷人”。依据委员会的要求，这个目的是希望实现“节约费用、简化环节和提升效率”。主要的改革措施体现在《法律援助法》中，这个法律于1997年12月1日生效。下面就概括一下这个法律发生的主要变革。

(二)法律援助和法律费用保险的关系转换

法律援助和法律费用保险之间新的关系是这次改革的主要特点，即最重要的是法律费用保险应该首先被使用。对大多数瑞典人和大多数法律问题，这个新法有效地转变了法律援助和法律费用保险之间的关系，之前却正好相反。大多数人现在首先必须申请法律费用保险并且仅仅当他们的权利用尽以后，他们才能够申请法律援助。因此，以前法律援助仅仅只排除富有的人，而现在它只针对那些“值得帮助的穷人”。大多数瑞典人现在已被排除在外，除非他们是贫穷的，并且因此而买不起包含法律费用保险的家庭保险。对那些了解瑞典传统慷慨福利政策的人们来说，这个重要的变化确实是一件令人惊讶的事。

法律援助与法律费用保险之间关系的转换产生了一系列的结果，并且这些结果并不都是积极的。一方面，法律费用保险要取代许多瑞典人在法律援助改革中失去的福利；另一方面，这个改革也导致了许多令人不安的结果。特别是，这种保险并不像法律援助那样广泛。例如，典型的法律费用保险排除了无争议的离婚诉讼和许多其他普通的案件。这个改革也有着区别于以前法律援助方案的经济方面的后果。法律费用保险通常包含对每个案件费用20%的免赔额，并且常常对在12月期间内支付给被保险人的数额有一个最高的限额。法律费用保险和法律援助之间关系的转换节约了政府的资金，同时法律费用保险对费用的限额和经济上的后果也可能阻碍瑞典公民对律师和法庭的利用。这些结果很快就会被显示出来。

(三)法律援助前强制要求接受法律咨询

这次改革的主要内容之一，是申请法律援助的人必须被强制要求先申请法律咨询，除非他们有一个非常合理的理由不这么做。初看起来这是合理的，甚至是明智的，在寻求法庭帮助之前要求人们咨询律师。是否为诉讼支出费用、推迟诉讼或者在法庭中冒险诉讼，在做出这些决定前，律师经常能够帮助我们分析和确定一个案件的价值。这个改革似乎很合理，实际上，咨询费用的数额却成为了寻求咨询的一个经济障碍。没有法律咨询方面的建议，当事人往往只得寻求法院判决，相应地减少了让案件在法庭外解决的可能性，对促进 “平等司法”不利。法律咨询费用有两个特征。第一，咨询费用昂贵，达到每小时1024瑞典克朗(约120欧元)。第二，想获得免费的咨询现在是非常困难。1997年12月之前，低收入人在某些情况下可以获得免费的或者至少是低费用的法律咨询。但是，那样的日子已一去不复返了。现在低收入人在一般情况下要至少支付一半的费用或者全部费用。

(四)停止对大多数家庭法律案件的法律援助

政府废止了对大多数家庭法律案件的援助，这个废止是与委员会的建议相一致。因此，政府最近也引进了一些相应的家庭法律改革措施以填补由此造成的空白。家庭法律改革重点是与其他许多法律援助改革有着显著不同。例如，家庭法律方面的改革不是打算减少政府的开支。相比于法律咨询的改革，家庭法律方面的改革是为了阻止诉讼，确保大多数关于孩子的家庭纠纷转移到法庭之外并且通过“合作式对话”方式解决。

瑞典家庭法律改革最重要的特征是建立了一个新的纠纷解决机制。瑞典法律确立了一个被称之为“合作式对话”的机制来协助当事人解决他们的家庭法律纠纷，特别是关于监护和探视子女的问题。在孩子的父母分居之时或者之后，他们对孩子的监护和探视问题发生争议时，利用这种机制解决纠纷。这种“合作式对话”是由父母双方有组织的协商构成，其目的是帮助当事人双方达成协议并且通常需要征询孩子(们)的意见*1998年10月1日，瑞典法典公布了法规SFS1998:319，对此变革内容作出了规定。。

如果双方当事人达成了一个协议，社会福利机构依据相关的家庭法律规定对这个协议进行评估。然后，法庭也可以登记这个协议。如果对话不成功，双方没有达成协议，那么他们也可以向法庭提起诉讼。引进这个对话机制的原因是认为法庭并不一定是处理家庭法律冲突的最好方法。换言之，这个机制的引进是为了促进替代式纠纷解决方式的发展。但是这个改革的目标是为家庭法律案件引进更简单、便宜和合理的纠纷解决机制，“合作式对话”是不收费的。

三、法律援助制度改革的影响

1997年系列复合性改革，影响了法律服务政策的众多相关领域。首先，新的法律援助法强化了法律援助资格管理规则，大多数瑞典人不再有资格因民事和家庭诉讼案件享有援助。另外，法律援助一般被限制在仅为“值得帮助的穷人”服务的范围，而以前的援助方案能包括大多数人。法律咨询服务也经过了修订。此外，法律咨询服务被征收更高的费用，也不再有减少或豁免费用的法律服务*在改革之后不久，瑞典政府受到了瑞典律师协会的批评和谴责。随后几年，《法律援助法》进行了相应的修订。比如，对孩子的监护问题或其他诉讼提供免费的法律援助；在某些诉讼中，低收入人群可以获得收费减半的法律咨询服务；对低收入人群来说，当事人承受诉讼代理费用的范围也减少了。。

实际上，为大多数人的家庭法律纠纷的法律援助也被废止了，取而代之的是“合作式对话”，作为解决这种纠纷的替代性纠纷解决程序。与法律援助相比，“合作式对话”向所有瑞典人免费提供，不需要财产的审核。此外，法律援助也不再受理最简单和没有争议的离婚申请。

(一)影响法律援助和法律费用保险的费用以及案件数量

由于相关政策的变化，大多数瑞典人，对大部分民事和家庭法律纠纷被要求使用他们的法律费用保险而不是法律援助。如上所述，大多瑞典人拥有作为他们家庭保险一部分的法律费用保险。

重新整合的法律服务政策造成了什么影响呢？瑞典政府任命了评估委员会在2001年发布了最终报告，这个报告对1997年改革的评价普遍是积极的。比如，政府实现了削减公共法律援助开支的目标，如表1所示，开支减少了差不多50%——从1994/1995年的3970万欧元减少到2000年的2070万欧元——这正是由于法律援助案件数量的大幅减少所致。

表1　1997年改革对案件费用与案件数量的影响

当公共部门支出的费用降低时，私营保险产业支出的费用相应增加了。然而，保险产业费用支出的增长量远少于公共资金支出的减少量。从1994/1995年到2000年，保险公司的法律费用申请的支出增长了将近70%。然而，这都意味着保险公司支出费用中的私人部分的增加数量并不是与公共资金支出的减少数量相同或相近。如下所述，这表明了一些案件现在要么是被其他替代诉讼投资方式进行了投资，要么是瑞典公民在向法院起诉前就放弃了许多案件中的权利主张。

法律服务费用从公共部门转向私人领域重新分配，自然地反应在受法律援助的诉讼案件大量减少。减少的案件从1994/1995年的大约6万件到2000年的1.42万件。减少最多的是家庭法律案件，因为1997年的改革废除了对大多数家庭案件的援助。正如上面提及的，在某种程度上，法律援助被其他一些机制所代替，比如合作对话机制和对没有争议的离婚采取“协商式”离婚申请。法律援助案件数量的下降，导致法律费用保险补偿案件数量的增加。由法律费用保险提供资金支持的案件，从1997年的10,775件增长到2000年的14,000件。

(二)影响公民寻求法律服务的途径

改革前由公共法律援助提供的帮助与1997年之后实施的法律费用保险提供的帮助相比较表明，改革减少了许多重要的法律服务方式。具体的法律协助情况如表2所示[10]。

表2　瑞典在1997年改革之前和之后法律援助和法律诉讼费用保险

正如表2所示，1997年的一整套改革重点是要减少公共开支，但也要确保瑞典人对特有类型的诉讼案件可获得法律服务费用的援助。依据法律援助计划而享有援助资格的人被显著地减少，但是继续为那些在诉讼上有复杂法律争议的人提供协助。法律费用保险也继续服务于同样的目的。法律援助中的法律咨询服务收费较高，法律诉讼费用保险也不提供咨询服务。这就意味着，除非人们要主动起诉，否则当他们遭遇一般发生的非诉讼法律问题，就不得不依赖他们自己的聪明才智。家庭法是政府通过建立合作对话机制，确保对非诉讼问题提供协助途径的唯一领域。

法律援助中的法律咨询费用颇高，法律费用保险也不提供咨询服务，这使人们寻求法律咨询的积极性受到打击。这种改革似乎是阻碍或者是让人们远离律师从而减少法律制度的使用。表2显示得很清楚，改革后的援助不如改革前的法律援助计划全面。针对家庭法律争议的合作对话机制，也强化了人们不去使用律师和法庭的念头。法律援助和法律费用保险改革却不同程度地阻碍了人们去寻求律师和法庭的帮助[11]。

四、瑞典法律服务政策改革的启示

在我国,法律服务专业化、职业化程度的迅速提升,民事审判的程序保障和私权保护诸功能得到重视,诉讼过程中所需各项耗费也越来越大,以至长期困扰西方法治发达国家的诉讼费用过于昂贵的问题也正日益成为阻碍我国相关主体对民事诉讼机制加以充分、有效利用的一个难题。为了妥善解决这一问题,保障经济上确实有困难的冲突主体，能够充分享有并在实践层面上平等、有效地利用诉讼机制的基本权利,我国的司法行政部门以及人民法院已分别开展了法律援助与司法救助工作[12]。由于中国的法律援助需求与政府的实际供给之间存在巨大的缺口,政府迫切需要鼓励与引导各种社会组织和市场主体从事为弱势群体提供法律援助的活动。目前在我国,政府仅仅停留在鼓励民间组织从事法律援助的工作，可是还缺乏实质上的支持措施。因此，从理论上探讨和借鉴外国的法律服务机制，为我国未来建构一个完善的法律费用救助制度有着非常重要的意义。

第一，瑞典在政府和社会之间实施了一些更广泛的法律服务政策，以满足公民对法律服务的需要。法律服务政策可以包含一种法律援助和法律费用保险的政策联合。法律援助以公共资金为基础，并在一定程度上与法律费用保险相依存。

这两项政策的结合意味着，不以低收入为条件，所有人都享有法律服务途径的理想比单独依靠政府或者私营市场更有效率，政府行政化或市场私有化的唯一方式对平等司法保障的效果都非常有限。单独依赖政府资金支持进行法律援助，将给政府财政带来巨大压力，也很难实现平等司法权的理想。但是，以本文前面讨论的两种社会类型来看，法律费用保险因为许多原因，仅仅靠它自己，也并不能接近实现这种理想。换言之，在某些方面，法律费用保险和法律援助是同一硬币的两面。在实际运用中，两者完全不同并且对促进实现平等司法也有不同的结果。其原因有两个：一是法律费用保险根据其定义它被限定在它提供的保护范围内。二是最需要法律费用保险的是低收入居民，但同时他们也是最不可能购买这种保险的人群。这一结论还需要在许多有此种保险的国家及其司法行政管理机构进行实践并进一步分析。

第二，虽然公共资金为基础的法律援助和私人投资的法律费用保险结合能很好地应对市场调节的失败，但它绝不是永久的万能之策，不能完全解决此种方案在促进平等享有法律服务实现中可能出现的问题。或许是必然的，许多政府接受包括法律费用保险的一系列法律服务政策。但这不能解决问题，相反它可能出现关于法律费用保险和法律援助之间相互关系如何定位的新问题。正如瑞典经验所证实，倘若在特定的经济政治条件下，政府决定将公共资金的法律援助的责任转移给法律费用保险，政府并没有因此感到疑虑或不安，但对普通民众却有较大的影响。

第三，瑞典法律费用保险最明显的弱点之一，就是缺乏法律咨询服务和对未成年人的援助。研究表明，许多人很少上法庭。因此，他们对法律咨询的需求常常不是为了要解决复杂的诉讼案件。相反，大多数人常常最需要的帮助，都是关于日常生活中一般发生的非诉讼性法律问题。法律费用保险和法律援助在将来的发展中，不仅要考虑帮助人们诉讼的重要性，也要考虑帮助他们的非诉讼法律问题的解决。不考虑这两点，不论是法律费用保险还是法律援助问题，都不能很好地促进公民法律服务的平等享有。

第四，对于我们国家来说，还没有将法律费用保险作为法律服务政策的一部分，瑞典的法律服务政策改革为我们提供了一个重要的经验。如果以公共资金为基础的法律援助与私营的法律费用保险在一定程度上相互依存，那么法律援助的管理者就应该足够明智并且起核心作用地去规划和决定这两种制度的关系。他们也应该足够明智地去维系这两个制度与政府的紧密联系，并且政府应该监管这两种制度相互关系以及它们的发展。在适当削减公共资金支持的情况下，确保法律服务的平等享有。

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Change and Complementation:on Swedish Legal Aid

and Legal Expenses Insurance

Wen Hualiang

(DepartmentofSocialSciences,SichuanInternationalStudiesUniversity,Chongqing400031,China)

Abstract[]Most Swedes benefit from legal aid which covers a wide range of areas. Legal aid ensures something close to equal justice for all. Sweden recently introduced wide-ranging legal service policy reforms which narrowed the scope of legal aid and required Mandatory legal advice before legal aid is granted. The legislation established what are referred to as "co-operation talks" to assist parties to resolve family law disputes. The reforms reversed the relationship between legal aid and legal expenses insurance and led to a variety of consequences for equal justice. Our legal aid system is in the process of development and improvement, so it is necessary to learn from the Swedish experience of legal service reforms in order to enable our citizens enjoy equal justice.

[Key words]Sweden;legal aid reform;legal expenses insurance;complementation