对编制国防和军队建设发展规划的几点思考

袁 伟　杜浩宁　苏红磊



对编制国防和军队建设发展规划的几点思考

袁 伟杜浩宁苏红磊

内容提要：改革完善国防和军队建设发展规划编制工作，应贯彻落实总体国家安全观，依据联合作战能力调整项目分类形式，运用现代思维理念和方法工具，健全专业评估组织体系和评估环节，提高编制规划工作的科学性、可行性和刚性约束力。

关键词：国防建设 军队建设 编制 发展规划 思考

作者：袁伟，军事科学院军队建设研究部研究员，少校；杜浩宁，军事交通学院学员旅学员；苏红磊，61516部队工程师，中校

国防和军队建设发展规划作为未来一段时期国防和军队全面建设的顶层设计和基本遵循，对于实现国家安全和发展战略，贯彻新形势下军事战略方针，提高国家战略资源使用效益，具有重要的支撑和保障作用。当前，在现有步骤流程和技术条件的基础上，可考虑从以下四个方面对规划编制工作进行改进和优化。

一、以总体安全为主线，确保需求生成与规划编制的紧密衔接

贯彻落实总体国家安全观，应以国家安全和发展战略、国防战略、军事战略方针等驱动国防和军队建设发展规划编制，按照“国家战略目标和安全威胁——国防和军事战略（国防战略和军事战略方针）——军队使命任务——作战能力差距——规划建设项目”的内在逻辑，健全和完善规划编制工作流程、环节和步骤。

一是组织国家安全形势战略评估。可由中央国家安全委员会牵头，联合政府经济、科技、外交、公安、安全等相关职能部委和军委机关部门，对未来一段时期我国安全和发展所面临的现实威胁和潜在风险，进行全面、系统、客观的预测和评估，分析提出我国未来安全威胁的重点方向、基本形势和主要潜在对手等，为调整和修订国家安全战略、国防战略和军事战略方针提供重要依据和参照。该评估作为确定国家总体安全需求和作战需求的基础性工作，是国防和军队建设发展规划编制的逻辑起点。

二是发布《国防和军队建设规划编制指南》。根据国家安全战略、军事战略方针及国防和军队现代化“三步走”战略构想，参考国家经济、科技、外交等发展趋势预测，对照我军未来可能担负的使命任务，从提升基于信息系统体系作战能力的角度，研究提出未来10～20年国防和军队建设发展的目标、方向、重点，以及实现这些内容的政策、策略和经费约束等，拟制《国防和军队建设规划编制指南（草案）》。在广泛征求意见的基础上，形成正式文本下发各军委机关、战区和军兵种，并抄送国务院相关部委，用以指导全军规划计划的拟制和修订。该指南作为军队各部门、各单位编制规划和提报需求的指导性文件，增加了“自上而下”的系统设计和需求对表环节，有效衔接需求生成与规划编制，能够更加直白、清晰地提供满足国家总体安全需求和未来作战需要的战略指导，有利于凝聚共识、保障重点、提高效率、降低风险。

二、以联合能力为需求，促进规划项目与作战要素的协调一致

贯彻作战需求牵引理念，运用系统集成方法，调整优化建设项目分类形式，实现计划项目滚动管理，力求将总体规划与专项规划、计划和建设项目有机统合起来，形成全面系统、相互支撑、紧密衔接的规划计划体系。

一是调整优化建设项目分类形式。结合国防和军队深化改革和我军规划编制方法创新发展，可按照“先要素后部门，先任务后单位，先基本后补充”的总体思路，探索构建能够更加直接对应体系作战能力需要的规划计划体系。具体来讲，可参考我军基于信息系统体系作战能力的3个层次能力构成（信息基础支撑能力、要素能力、任务能力），以第二层次的8种要素能力（情报侦察能力、指挥控制能力、火力打击能力、立体机动能力、信息攻防能力、全维防护能力、综合保障能力、“三战”能力）为基本建设项目类型，以第三层次的9种任务能力（如联合火力打击能力、联合封锁作战能力、联合岛屿进攻能力、联合边境防卫作战能力、联合保交作战能力、联合防空作战能力等）为补充建设项目类型，汇总军委机关各业务领域、战区和军兵种上报的需求计划。凡属于同一类型的要素能力建设项目或任务能力建设项目，不论属于哪个战区、军兵种或业务领域，均列入同一类别进行分析比较和综合平衡，决定其优先顺序、取舍或合并，减少目前按照建制部门或大单位安排计划建设项目造成的重复浪费。此外，对于8种要素能力和9种任务能力之外的计划建设项目采取总量控制，确须纳入相关规划的，必须经过更为严格的论证审查，按照建制分类形式予以特殊安排。需要补充的是，作为一整套全新的建设项目分类形式，尽管在启用初期会遭到抵触或导致紊乱，但从长远发展来看，这种严格遵循体系作战能力构成的项目分类形式，可以更加直观地反映各级、各类规划计划对于作战需求的满足程度，也便于之后资源配置环节的有机对接、集中统一，是贯彻“以需求牵引规划、规划主导资源配置”，推动规划计划预算一体化的重要基础和必然趋势。

二是滚动管理和动态调整计划建设项目。在目前国防和军队建设发展规划“三年一中评、五年一更新”的基础上，调整改变在规划编制年一年时间内集中、批量、突击式上报、对接、筛选和确定计划建设项目的传统“订书机式”规划编制模式，逐步实现计划建设项目管理的常态化、规范化和弹性化。具体讲，对于在总量上占大多数的要素能力计划建设项目和任务能力计划建设项目，按照习近平主席提出的“对体系的贡献率”，将满足作战需求、提高体系作战能力的评估值作为核心指标，综合衡量紧迫程度、现实基础、投入规模、建设周期、费效比等其他指标，组织拟入围计划建设项目的优先排序。在规划周期内，根据计划建设项目的先后顺序，按照1～2年一个批次的节奏，统筹安排，分批论证，分期立项。要充分审核评估计划建设项目的科学性、可能性和可行性，切实做到成熟一项、批准一项，展开一项。此外，在计划建设项目的滚动管理过程中，还应密切关注国际国内政治、军事、经济和科技等领域最新动向，紧盯主要潜在对手和作战需求的发展变化，及时调整规划重点。对于特别紧要急迫、影响全局、关系长远的重大关键性计划建设项目，应开辟规划编制“绿色通道”，做到超前筹划、优先安排、尽早立项、同步推进。

三、以现代方法为手段，实现定性分析与定量测算的有机结合

贯彻基于能力思维理念，以现有体系作战要素能力和任务能力为起点，以预期能力为目标愿景，运用现代战略规划工具和模型，采取远景聚焦方法，分析确定发展路径、时间节点和关键指标，有效提高规划计划的科学性、可靠性。

一是筹建国防和军队建设发展基础数据库。进一步深化国防和军队战略规划基础理论研究，提出具有我国我军特色、满足未来联合作战需求的作战能力体系，采取分层推导、逐级细化、筛选优化的方法步骤，明确构成体系作战能力的基本要素和关键指标。依托相关职能部门或专业研究机构，结合我军作战能力评估和战区、军兵种部队各类、各级演训活动，采取资料梳理、问卷调查、专家座谈、模拟仿真、实验论证等方法和手段，统计、审核、分析、筛选和整理相关数据，构建和完善国防和军队建设发展基础数据库。这项工作作为规划编制工作的基础性工程，是推动我军规划编制工作由目前定性分析为主，向未来定性与定量相结合方式转变的技术保障和紧迫需要。

二是运用现代战略规划工具和模型。在目前以定性分析为主的基础上，根据规划编制不同阶段、不同环节的特点和内容，改造和运用成熟的现代战略规划方法和工具，提高规划编制决策的科学性和可靠性。具体来说，在外部威胁判断、军事需求分析和作战能力评估阶段，探索运用情景分析法、角色模拟法、趋势外推法、净评估方法等科学方法论，利用雷达图示法、条块对比法、比例图谱法等表现手段，对未来我军使命任务和目前我军体系作战能力进行直观性、总体性描述。在规划文本拟制阶段，借鉴政府、企业和发达国家军队运用路线图的方法和理论，总结吸收我军制定信息化建设发展路线图的做法和经验，按照需求牵引、技术推动、体系建设、突出重点的要求，运用工程化建设、项目化管理、图表化描述的思路，研究绘制国防和军队建设发展中远期路线图、专项规划实施路线图和重点建设项目路线图，为规划编制工作提供更加直观、高效的工具和手段。在计划建设项目审查筛选和评估排序阶段，探索运用线性和非线性规划、网格图法、对策论方法、层次分析法、系统综合集成方法等定量分析方法，研究提出建设项目的时间节点、关键因子和核心指标集等，为规划计划提供科学、有效、可靠的约束框架和执行依据。

四、以专业评估保质量，推动审查评估与规划编制的深度融合

健全以项目建设主管部门为主体、专业部门和专家机构参与的审查评估组织体系，将专业评估作为一个完整的规划编制的起始环节、最终环节和下一迭代循环的独立环节，贯穿于规划编制工作的全过程，提高规划编制工作的权威性和刚性约束力。

一是健全规划审查评估组织体系。在军委机关和战区、军兵种，健全完善专职或兼职的规划审查评估机构（如规划计划审查委员会）。前者负责全军级规划、计划、项目审查，以及重大建设项目的阶段审查；后者负责本战区、军兵种的规划、计划、项目审查，以及本单位主责建设项目的阶段审查。同时，结合国家和军队智库组织建设，进一步健全和完善涵盖军队各业务领域、各行业系统、各级别层次的专家咨询评估机构，形成具有我军特色的规划咨询与评审组织体系，将规划编制审查评估建立在职能部门和专家团体的群体智慧之上。

二是设立多方参与、多点把控的联合审查点。在现行的需求提报、内容对接、项目评审和对表完善等规划编制的各主要阶段和关键节点，研究设置由需求提报部门、资源配置部门、监督审查部门、评估论证部门或第三方机构共同参与的联合审查节点。将满足国家总体安全需求、体系作战能力建设需求作为红线和准则，贯穿于规划编制的各阶段、各环节和各层次，制定科学可行的评估标准、程序和方法，建立标准化的评估模型和数据库，确保规划编制目标在实施过程中不走形、不变样。

三是探索增加反向论证环节。在规划编制过程中，将反向论证作为计划建设项目立项审查评估，特别是重点建设项目评估的必需环节。反向论证就是对计划建设项目进行不可行性论证或验伪性论证，即对计划项目的不合理性、不确定性、不可行性进行专门验证，寻找潜在的、隐藏的问题和风险点。具体讲，可依托项目建设上级主管部门或委托第三方专业机构，组成反向论证工作组，在对项目建设可行性论证报告进行客观、深入分析的基础上，通过实地走访、专家咨询、查阅资料、实验模拟等方法和手段，对计划建设项目的基础条件、技术瓶颈、功能限制、制约因素等进行调查取证，经对相关数据分析、测算后得出反向论证论据，同时指明计划建设项目存在的各种现实问题和潜在风险，为规划编制决策提供科学依据。

参考文献：

［1］任连生．基于信息系统的体系作战能力概论．北京：军事科学出版社．2009．

［2］刘继贤．军事管理学．北京：军事科学出版社．2009．

（责任编辑：邱蜀林）

中图分类号：E25

文献标识码：A

文章编号：ISSN1002-4484（2016）04-0029-03