南通市民办养老机构发展现状与对策

汤 艳 丁德军

（1.南通科技职业学院人文科学系，江苏 南通 226007；2.南通职业大学国际合作教育学院，江苏 南通 226007）

南通市是全国最早进入老龄化城市行列的地区之一，先于全国17年，全省4年进入人口老龄化社会，是中国人口老龄化最快的地区之一。根据世界卫生组织规定，65岁及以上人口数占总人口比例的7%以上就为老龄化社会（或地区）。早在1982年，南通市65岁及以上人口占比就达到7.21%，步入了老龄化社会。截止2014年底，全市60岁以上户籍老年人占总人口比例已达26.1%；预计到2020年，全市60岁以上老年人占比将达到30%左右。

目前，南通市政府围绕构建“9073”养老服务格局，积极推动南通市社会养老服务机构的建设。从总体看，虽然这几年政府及民间在养老方面投资较大，但是供给不足的矛盾还是尤为突出。社会对养老机构需求与日俱增。

1 南通市民办养老机构发展现状

1.1 南通市民办养老机构的数量及规模

南通市区现状共有养老机构61家，其中公办养老机构28家，民办养老机构33家，总建筑面积218549平方米，床位总数7861张，每百名老人拥有床位数约1.6张，入住人数3661人，占南通市区老年人的0.75%，入住率50.42%。目前南通市总体养老服务设施供给总量不足，每百名老人拥有床位数与无锡、苏州等苏南城市相比差距较大。社会养老观念陈旧，养老服务设施比较落后。

1.2 硬件设施及设备

南通市各大民办养老基础设施较为齐全。每个养老院营业面积不等，大部分养老院分为单人间、双人间及三人间或是四人间以上，房间面积在10-15平方米左右。南通市几乎所有的养老院房间里都设有单独的卫生间及淋浴设备等。南通有些民办养老院条件设施非常齐全，空调、彩电、微波炉、洗衣机等都齐备，另外有些养老院还有各项娱乐设施，有电脑机房等。

1.3 人员设置

南通市民办养老院工作人员一般根据养老院的大小，配置的管理人员及护工的数量质量不等。经营状况较好的养老院一般一位护工护理3-4位老人，经营状况较差的养老院护工护理5-7人。在南通较为高档的民办养老院如长青乐龄等配有专业的医生与护士，可以给老人进行专业的治疗及心理疏导等服务。但是也有部分民办养老院由于资金有限，投资规模较小，所请护工多为当地或外地农民或是下岗职工等，年龄参差不齐。有些规模较小的民办养老院护工年龄已超过65周岁，本身这些护工也属于老人群体。

1.4 服务种类与费用概况

根据对南通7家典型民办养老院的调研发现，南通养老服务大致分为三种类型，分别是“全托”（即日常生活全部照料）、“半托”（即白天暂住在养老院）和“临终关怀服务”。几乎所有的民办养老院“全托”占95%，而“办托”和“临终关怀服务”只占5%左右。当然在南通所有民办养老院中有1家养老院50%都接受了“临终关怀服务”的老人，。收费标准各个养老院完全迥异。由于是民办养老院，南通市区收费标准从950-2800不等。

南通市在支持社会力量举办养老机构。加大扶持力度，落实相关政策，在政府出台的通政发〔2015〕27号市政府关于进一步推进社会养老服务体系建设加快养老服务业发展的实施意见中明确提出“通过公建民营、民办公助、政府补贴、购买服务等多种途径，鼓励社会资本参与养老服务。鼓励社会力量举办规模化、连锁化的养老机构，推动形成一批具有较强竞争力的知名品牌养老机构。”鼓励符合条件的医院、学校、商业设施及其他可利用的社会资源进行整合和改造，用于养老服务。鼓励境外资本开设养老服务组织和机构。到2020年，社会力量举办或经营的养老机构床位数占比达到70%以上。放开定价机制，除公立养老机构提供的基本服务按照政府规定的价格政策执行外，其他养老服务实行经营者自主定价。营利性民办养老机构，具备企业登记条件的，可依法向工商行政管理部门办理企业登记手续。

2 南通市民办养老机构发展存在的困境

2.1 由于用地难，大部分以租借方式发展民办养老院

近5年南通市民办养老机构发展较快，但是目前南通市养老服务业与苏南比较，南通市在发展民办养老院方面的投资及规模等还存在较大差距。谈到南通市民办养老院存在的突出问题，首先是政府的优惠性措施幅度较小。无论是在用地的自由度及用地资金等方面的补助，比起苏南，目前南通市政府没有提出任何响应的降低及优惠政策，这使得热心投资民办养老机构的老板不敢大幅度的投资或扩建现有的养老院。据本次课题调研组对南通7家养老院的调研发现，南通市大部分民办养老机构都是通过租赁社区的空房、普通民宅或是其他宾馆等设施，通常这样一种租赁的方式由于成本较高，很多的民办养老院投资人很少愿意将租用的地方添置各类先进的设备，甚至于花较多资金进行装修。

2.2 护工及管理人才稀缺

首先，目前在南通各民办养老院聘请的护工及管理人员普遍年龄较大，文化水平低。据此次调研发现，南通市民办养老院的护工年龄基本平均年龄在52周岁。管理人员年龄在55周岁。由于养老院护理工这项工作内容的繁琐及辛苦性，所以任何一家民办养老院在招聘护工时，都发现难度大。随着人工费的上涨，目前包括外来护工人员愿意从事护工职业的务工者也越来越少。大部分民办养老院只有通过老乡推荐老乡的方式，稍稳定护工人群。其二，大部分护工的来源基本是外来务工人员，这些护工人员大部分未接受过专业培训。有部分养老院投资人较有长远眼光，让护工接受南通市体臣卫校的短期培训，但由于培训时间短，内容安排少，未能深层次改变护工的服务意识也未能很好提高服务的专业化。其三，管理人员不够专业。目前南通市民办养老院的管理人员都是半路出家的管理者，由于很多管理者过去未从事过该行业，大部分管理人员都是边摸索边管理。在管理中由于要考虑成本等问题，所以在发现很多突出问题时，很多管理者表示心有余而力不足，无法管理或是疏于管理，大部分都是得过且过。

2.3 运营风险高

养老事业是项良心事业，对于目前南通市民办养老机构的投资者来说，大部分刚开始涉足养老机构承办的投资者，都是处于能盈利的想法开始的。可是当真正步入民办养老院行业，每一位投资者都感受到经营民办养老机构的艰难。比如某家民办养老院曾发生一起有关老人受伤是否应该给予赔偿的纠纷案。该老人在进入该养老院时身体硬朗，能自由行走等。但进入养老院没多久因摔跤导致中风，所以该老人家属认为是养老机构未尽到应尽的责任导致老人生病。因而向该养老院要求索赔。向民办养老院的运营中这种类似的案例不计其数。根据调研数据显示在南通被送进民办养老院的老人中有40%的老人是因为儿女不孝，家中无人照看老人的起居，老人不得不进养老院。面对这样的儿女，仅仅将父母送进去，平时很少关怀自己的父母，发现老人生病后认为养老机构应该付全责。所以可以讲民办养老院在运营上风险高。

3 促进南通市民办养老机构发展的建议

3.1 政府要采取更多的鼓励政策

从现行颁布的政策来看，南通市在鼓励养老事业发展方面已出台《关于进一步推进社会养老服务体系建设加快养老服务业发展的实施意见》。在该项实施意见中虽然提出了一些优惠的政策，但是大部分优惠政策对民办养老院的倾斜度较小。政府投资较多的还是体现在公办养老院如阳光公寓等。而面对南通目前快速的老龄化的问题，仅仅依靠扶持公办养老机构是无法缓解南通现有的老龄化问题。

3.2 大力引进外资等民办养老机构，吸收外部资金投资南通本地养老产业

养老产业是一项投资较大的产业，仅靠政府投资等无法解决资金的问题。但是如果仔细观察一下苏南、上海及大连等地的养老产业不难发现，这些城市中发展较好的民办养老院大部分来自外资投资。这给我们一个提示，就是国外养老事业发展较好的国家，这些国家的投资者已经开始关注中国养老事业市场。作为老龄化程度较高的南通，我们应该努力宣传我们这做城市，让更多愿意投资我国养老事业的投资家将目光转向我市。

3.3 学习国外，多发展非营利民办养老院

无论是日本或英国、美国，每一个发达国家在迎接老龄化问题时，考虑的都是“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的观念。全社会调动一切可以调动的力量去发展老年事业。如日本为鼓励引导民营资本投资养老服务产业，2000年开始实施“介护保险制度”，引进民间力量创新养老服务方式，促进养老服务供给量的增加，提高社会养老服务质量。在具体政策方面，日本政府出台了“促进创业咨询指导支援项目”及“促进创业资金支援项目”等一系列奖励措施，为准备投资养老服务业的的中小企业提供咨询、指导等多种服务，呼唤社会各界关心老人，多多投资赞助及捐赠老人服务事业。中国的大企业投资家也应有这样的胸怀，多多扶持这个民生事业。当然作为政府层面要对非营利组织的注册条件、管理机制及相关法律法规进行完善，消除非营利组织发展的制度性障碍。

养老事业的发展关系到每个家庭的幸福，也关系到社会的安定与发展。民办养老院的改革与发展作为民生中的重点问题，南通市政府各个部门应该多多考虑，多多通力合作，重视养老事业，多给予民办养老机构优惠政策，缓解南通市养老服务业发展难的问题。

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