两岸公营企业治理的比较

◎任建宇 黄龙



两岸公营企业治理的比较

◎任建宇 黄龙

海峡两岸自1949年分治以来，各自走上了不同的发展道路，而与之相适应，海峡两岸的公营企业也呈现出不同的发展模式，有着不同的治理模式与治理结构，但同时，两岸也有着相似的文化背景，也都有过相似的发展历程，通过比较分析两岸公营企业的治理，无论对于大陆的国企改革，还是对于台湾当前的公营企业的发展，均可以互相借鉴，吸取各自的经验和教训，进而走出各自的发展道路，为海峡两岸和全球的企业治理贡献出新的智慧。

两岸体制对于两岸公营企业治理的影响

两岸自1949年以来的分治，其背后有着不同的政治理念与国家不同政治前途的对决，但是无论是中国共产党，还是退居到台湾，在台湾长期执政的中国国民党，其长期奉行的仍然是“党国不分”“党政一体”的党国体制，两岸政治体制在台湾民主化之前有着高度的一致性，而依附于党国体制上的两岸公营企业也不可避免地受到两党政治制度的影响，其企业管理有着相似性。伴随着台湾的民主化进程，台湾也逐步开启了公营企业的民营化进程，中国国民党的党产也随着党国体制的瓦解，也开启了处理其党产的进程，台湾广义上的公营企业（包括中国国民党的党产）于八十年代中后期开启了其民营化的进程，而大陆差不多在同期开启了其国有企业改革的进程，国有企业内部制度也随着进行改革。下面以八十年代中期为节点来分析两岸政治制度对于两岸公营企业的影响。

两岸党团组织在公营企业中的角色与作用

大陆党组织在国有企业管理中的作用。“内部人控制”是国企公司制改革中所普遍面临的一个难题。其主原因有所有者缺位、信息不对称、制衡机制弱化等。而对于“内部人控制问题”，其最主要的解决办法是加强监督、确保权力制衡[1]，而在国企内部，最主要的监事机构—监事会，独立性缺失，其发挥的作用明显不够，其他的第三方机构，例如工会、债权人，也由于与企业管理层有所距离，信息不对称，无法有效地发挥监督作用，这就造成国企内部的监督作用实质上是由国企内部的党组织所主导，进而对经理层进行牵制，实质性地解决“内部人控制”问题，这也是中国特色社会主义的一大优势。在大陆国企内部日渐成熟的“双向进入、交叉任职”的管理模式可以积极发挥党组织的监督作用，大陆党组织的垂直管理，进而有其超脱于国企的相对独立性，可以有效地降低国企内部的代理人成本，这是大陆国企的一个成功模式。

政治领导是大陆党组织在国企中的核心作用。中国共产党党组织在国企中发挥政治优势，在长期的国企改革摸索中，形成了“双向进入、交叉任职”的模式，在组织上保证了既发挥了董事会的决策核心作用，同时也保证了党组织作为企业政治核心的话语权。在决策责任上，中国共产党党组织在国企中确保的是承担责任，实现企业治理中权责对等。在国企日常运行中，董事会、监事会、经理层、党组织形成一套体系，既党组织负责总体领导（包括思想、组织、纪律、员工福利），我们在2013年6月中央下发的指导意见中，党组织参与重大决策，这些决策包括干部的选拔考核，二是经营方针和重大改革问题，三是落实党和国家的方针政策，此外包括群众重大利益的措施。可以看出中国共产党最终是要确保党组织发挥的是总揽全局的政治核心作用，党组织、董事会、监事会和经理层各负其责，实现良性运转。

纪律监督是中国共产党党组织发挥的重要作用。国企作为全民所有制企业，其产权理论上归属于全民所有，但是在企业内部治理中，所有人缺失虚化，内部人控制问题逐渐产生，在这一情况下，中共作为执政党，而且其理论上也是要求其代表全民利益，所以在国企内部设立党组织，其本质上市代表全民对于国企的监督，保证国企发展的方向。国有企业在运转中，利益输送、以权谋私、国有资产流失现象也层出不穷，这就说明国有企业外部监督的缺乏，加强国企党组织也就是其应用之义。

国民党组织在台湾公营企业中的角色

公营企业是台湾经济体系中一股重要的经济力量。台湾公营企业形成与发展的历史背景较为特殊。一是1945年国民党“政府”接收日本投降时的敌产或企业，经整顿、复建或扩充而来的公营企事业。二是1949年前后国民党官僚资本从大陆迁入台湾后，经合并或改组而成的公营企事业。三是民间不易或不愿兴办、而由“政府”投资兴办的公营企业。四是具有独占性或涉及经济安全的公营企业。五是台湾当局根据经济建设发展需要陆续成立的一批公营企业。另一部分，比较特殊的是虽然在台湾官方上是划分为“民营”，但是在戒严前台湾党国体制下，中国国民党党营企业实质上也属于“公营”。台湾公营企业的党组织源于1949年之后国民政府迁台之后的国民党整党运动，蒋介石在来台之后就开始深刻反省失去大陆的原因，其中之一就认为国民党在地方基层的基础不牢固，由此将国民党党组织开始深入到台湾的各个角落，包括企业、学校、政府单位，都有设立党部和党小组，改造后的国民党有三万个基层组织[2]。国民党在公营企业基层是通过生产事业党部来掌管大型公营事业与大型私人企业，在基层企业上，则有企业上的生产事业党部来代表国民党对公营企业进行监督。在国民党党营企业方面，在这方面则更为严格，在改造运动初期，蒋介石为了排除宋子文、孔祥熙实力，先将蒋介石认为“不适”的董事免除，代之以“对事业有兴趣，富有责任心，并能实际负责”的党员担任，同时，对企业的会计稽核人员进行重新遴选，所有稽核人员均由中央委派，并定期调换，对企业人事经理也建立了相应的考核制度。在公营企业工会方面，国民党产职业党部透过提名和动员方式，支持党员当选理监事[3]。杨度1988年研究显示，认为台湾工会体制各层级的理监事选举，皆是上级生产事业党部提出名单，投票只是党部指导、监督下的形式手段，可以说，国民党已经全面控制了工会系统。

人事安排是国民党介入公营企业管理的核心。国民党在台湾初期通过对董事会人员的调整,将国民党党员安插至董事会,进而透过国民党对党营企业会计稽查人员的直接任命,同时也透过对公营企业工会的人员安排,确保国民党能够掌握工会,并进而通过工会影响公司人事布局,可见,对于公营企业,其主要是通过人事安排,来实现其对公营企业的管理。但是与中共国有企业的党组织直接进入企业决策程序不同，国民党对于公营企业的管理主要是介入公营企业董事会监事会以及工会的人事任命。国民党在国有企业的党组织更主要是通过对基层党员的控制，逐步巩固对于基层的组织基础，同时通过对公营企业的组织战去完成国民党各个层级的选举。

中共作为列宁式政党，组织严密完整，同时其意识形态强调公有制经济，重视国企的政治意义，这使其更为重视对于国企的政治领导，并进而去进行经济上的领导，这和其三湾改编，将军队建在连上的观念一脉相承。而蒋介石来台后将国民党改造为准列宁式的政党，但是其意识形态上仍然尊崇三民主义，特别是来台后更加强调民生主义，对于财团有其警惕性，这就使其对于公营企业既有某种程度的掌控，但同时也给予其一定程度上的自主权。

两岸文化对于两岸公营企业治理的影响

与两岸体制的硬性制度的影响相比较，两岸文化对于企业治理更是潜移默化的影响，两岸同属儒家文化圈，都深受中华文化的影响，这使其对于公营企业的治理理念与结构有某种程度的契合性，在地位上，两岸均将公营企业作为两岸经济发展的基础，而且在某种程度上公营企业促进了两岸经济的成功发展，对于两岸经济起飞也起了关键性的作用。儒家文化在两岸现代化发展道路上，其主要遗产，其一就是，历史悠久的文官制度，其二就是均贫富的观念。在文官制度方面，两岸的有效政府作用在公营企业方面发挥得较为明显，两岸政府通过介入企业，将纪律、规则意识也带入企业中去，在企业中建立了一种效率较高的行政体系，虽然后期有官僚主义的弊病，但是在发展过程中，确实对两岸公营企业的发展起到奠基的作用。另外即就是均贫富观念，大陆政府所奉行的社会主义观念自不待言，强调公平的社会分配，台湾的国民党政府称台湾的发展模式为“民生主义”，台湾的财经部门主管例如李国鼎、尹仲容均对台湾经济模式做过阐释，其归结起来都有几个要点，其一就是强调自由经济，其二就是强调社会分配，可以看出强调社会分派即均贫富观念在两岸公营企业发展中有着高度的认同度。无论是大陆的强调社会主义，还是台湾所宣扬的民生主义，均强调公营企业的发展目的，这也是公营企业的发展理念，这在公营企业中埋下的民主的种子，在公营企业发展后期则会很自然地发展到强调劳工利益，这是公营企业发展过程中水到渠成的结果，为后期劳工团体的兴盛提供一个平台，将有助于公营企业在治理中从威权治理模式转向民主治理模式，从短期上来讲，可能会伤害公营企业的利益，但是，对于公营企业的长期发展而言，重视劳工利益，维护劳工权益是其走向成熟企业的必由之路，也是两岸公营企业所拥有的重要资本。

（作者单位：吉林大学）