“赋权”社区 本土情景下“三社联动”建设路径思考

文_北京市协作者社会工作发展中心 李涛

举办社区社会组织与社会工作者项目对接展示大会

“三社联动”、“三社一体”、“三社互动”，甚至“四社联动”正在成为当前各地试图突破传统社区建设瓶颈的创新热点。

什么是“三社联动”？“三社”究竟是哪“三社”？放到一个宏观的地区层面，“三社联动”格局的建设路径是什么？具体到微观的社区层面，“三社联动”机制如何落地，其所产生的成效应该如何聚焦到社区民生，被广大居民所认可？对于这些关键问题，各地做了多种形式的探索和研究，但尚未有公认的定论和范式。

2013年7月，北京协作者受北京市民政局委托，在朝阳区农委支持下，以位于朝阳区城乡结合部的东风地区为试点，启动“三社联动”试点工作。之后又将试点工作进行复制推广到东城区东四街道为代表的中心城区。结合近两年来的实践，我们对“三社联动”机制建设有几点思考体会。

为什么要开展“三社联动”

当今社区已经进入包括人口在内的各类社区要素高速流动、分化的阶段，民生需求的多层次多样性的趋势愈加明显。传统的行政化、救济式的服务已经难以满足社区居民多元化、个性化、发展性的服务需求。我们认为，社区治理创新，核心的问题是发展社会工作，培育社会组织，开放社区服务。这些年来，尽管社区、社会工作和社会组织建设环境已经发生了巨大的变化，但也面临着三者缺乏联动，资源难以整合，专业化、精细化、规模化程度不高等一系列问题，由此构成影响提升社区整体服务水平的瓶颈。而这些瓶颈单靠社区、社会组织或者社会工作专业人才队伍的任何单一的力量都难以根本解决。

“三社联动”的思路正是针对以上问题产生的，因此，“三社联动”的有效性体现在能否在地区和社区两个层面构建起社区、社会组织和社会工作专业人才队伍组团发展的新型合作伙伴关系，有效配置社区资源，激励社区治理创新，提高社区服务的效率和质量，满足社区居民的服务需求。

培育成立东风地区社会组织联合会

“三社联动”建设建基于一个基本假设，即：相信社区、社会组织和社会工作专业人才队伍都有独特的功能和价值，并能够优势互补形成合力，共同投身社区建设事业。因此，“三社联动”机制建设在理念上强调社区各建设主体的独特性和整合性，激发社会组织、社区部门和社会工作专业人才队伍的参与意愿和活力；在形式上，明确三方角色定位，通过联动制度建设和项目资源组团化配置方式，促使三方形成服务合力，以多元的服务手法和参与形式满足社区居民多元化的需求；在方法上，将组织培育、专业服务与能力建设有机结合，注重提升社会组织、社会工作专业人才队伍和社区部门的专业服务理念和联动能力，建立社区部门、社会工作专业人才队伍和社会组织良好的协商共治关系。最终形成以社区为资源配置平台，以社会组织为组织载体，以社会工作专业人才队伍为专业支撑的地区和社区层面的系统治理，实现优化配置三方资源，培育社会组织，发展社会工作，促进社区参与的目标。

谁是“三社联动”的主体

目前，“三社联动”各地试点形式多样，从“三社”主体的不同界定的角度可以概括为两大类，一类是以外部的专业社会工作机构作为“社会工作者”和“社会组织”的代表，进入“社区”开展服务的形式，在这里，社会组织和社会工作者是外来的专业服务提供者的角色，社区是被服务者的角色。这一类建设形式，其优点是见效快，服务专业性强，但弱点是社区内在动力被压抑，趋于依赖性，而外来的社会工作机构出于对争取政府购买服务资源的需求，会强调自身的不可替代性，“三社联动”很难转化为社区内在的可持续机制。

而另一类，则是以北京协作者在东风地区开展的“三社联动”试点模式（以下简称“东风试点”），在该模式中，社会组织是指社区内生的社区社会组织，社会工作者是指社区工作者队伍中持证的社会工作者，社区是指以居民自治组织为代表的社区部门，起到整合资源，自我发展自我服务的角色。从可持续发展的角度，我更倾向于第二类建设模式。但第二类建设模式最大的挑战是如何将“三社”力量整合起来，这仅靠社区的自觉是不够的，因为在多年的行政主导建设模式下，社区的参与动力需要被激活。

那么，在第二类建设模式中，谁来扮演激活者的角色呢？是否就完全依靠政府强势主导呢？是否就不需要专业社会工作机构的参与呢？对此，在东风试点工作中，北京市协作者社会工作发展中心采取了将外部专业支持与本土的既有资源有机结合的建设策略。即外来的专业社会工作机构在地区层面与地区政府合作，从赋权增能的专业使命出发，作为支持性的角色出现，其专业功能在于着力培育社区内生的社区社会组织，发展社区自身的专业社会工作者，提升社区部门自我整合资源的能力；专业社会工作机构在“三社联动”的建设过程中，伴随着社区内在力量的发育，不断调整自身的角色定位，从前期的推动者和建设者的主体角色，逐步转变为协助者和支持者的辅助角色，此消彼长，最终使“三社联动”成为社区的内在机制。

从行政架构上来看，相对于地区，社区是个非常弱势的系统，难以形成制度化设计，因此，“三社联动”的推进，必须从地区和社区两个层面入手。首先，在地区层面建立“三社联动”的组织架构和制度设计，其核心是在地区层面培育社区社会组织联合会，培育社会工作者联合会，与由街道/乡镇分管社区建设的部门联合组成“三社联动”办公室或领导小组，在地区党委政府和专业社会工作机构支持下，建立“三社”协商会议制度，设计促进“三社联动”的“三社”组团化项目运作机制，包括政府购买社区“三社联动”服务项目的资源配置制度，社会工作者引领支持社区社会组织开展社区服务的项目工作制度。进而，在社区层面构建“三社联动”工作组，将“三社联动”从地区层面的制度设计转化为社区层面的服务行动。

社会工作者专业能力建设工作坊

社区社会组织问卷调研

“三社”的角色定位是什么

如前所述，“三社联动”建基于一个基本假设，即：相信社区、社会组织和社会工作人才队伍都有独特的功能和价值，并能够优势互补形成合力。该假设源于以下现实：

“三社”中社会组织和社会工作人才队伍都是明确的定义，而最难定义的是“社区”,“社区”是个共同生活体的概念，那么谁来代表社区呢?我认为无论我们怎么看社区的多元主体，在本土情景下，当前的社区代表者是以法定授权的居民自治组织—社区居委会为核心的社区管理和服务部门，然而社区部门的精力更多的被行政性事务所占据，缺乏力量开展社区专业服务，但其本身作为政府在社区的抓手，作为法定的社区自治组织，又掌握着社区资源的配置权力，因此社区部门在“三社联动”中的角色定位是资源配置平台，是社会工作者与社会组织的支持者、保障者和推动者。其在“三社联动”中的作用是有效发挥社区公共服务平台的作用，整合、配置社区资源，支持、引导和监督社会组织和社会工作者开展联合服务，不断完善社区治理体系。

当前的社区社会组织一种类型是由社区部门主导成立，社区干部担任主要负责人，居民被动参与，其专业性、参与性和自主性较差，但资源较丰富；另一种由社区居民领袖主导的社会组织，对居民服务需求较为敏感，使命感、动员能力和行动能力强，但专业性和资源整合能力较低，比如，做一个具体的服务活动没有问题，但撰写项目书和总结报告往往很困难。与此同时，我们也看到，社区里的持证社会工作者的知识较丰富，但受行政安排和工作精力的制约，其动员社区参与和开展专业服务活动的精力和能力不足。由此不难看出三者之间的巨大互补性。

因此，社区持证的社会工作者在“三社联动”中的角色定位是专业人才队伍保障，是社区社会组织的专业支持者。其作用是宣传普及社会工作政策，传播社会工作知识和理念，引导社区社会组织参与社区建设；用优势视角挖掘社区社会组织潜能；规范社区服务活动，促使社区社会组织在工作方法上进行转变；形成专业社工协同社区社会组织引领志愿者参与的社区服务体系。这样既可以将社区持证社会工作者从行政工作中解放出来，又可以弥补其精力不足社区动员能力弱的短板。

社区社会组织在“三社联动”中的角色定位则是组织载体，是社区参与的动员者。其作用是以社区参与为依托，是社会工作者在社区中开展专业服务的载体；反映社区诉求，在社会工作者协助下，设计、实施相关服务活动；发现和培养居民骨干，加强居民的自我服务和参与能力；鼓励居民参与社区建设，参与社区社会组织管理，拓展社区参与空间。

在整个过程中，作为外来的专业社会工作机构扮演着更为微妙的专业角色。很多人往往将社会工作机构看做是服务性机构，是直接提供个案和小组微观服务的，而忽视了社会工作在社区发展中的资源整合和促进社区参与的专业功能。因此，在“三社联动”中，最需要的是兼具服务性和支持性功能的专业社会工作机构，其角色是“三社联动”建设的专业引领者和支持者，其作用是在政府的政策和资源支持下，评估“三社联动”各方专业需求，因地制宜设计建设路线，协调专业资源，通过培训、督导、评估、服务示范和技术支援等一系列手段，培育社区社会组织，推动社会工作专业人才队伍建设，指导构建“三社联动”服务体系和支持体系，不断提升社区社会组织、社会工作者和社区部门的专业协作能力。

比如，在北京东风试点工作中，北京协作者将以往专业服务过程中积累的社会工作专业服务经验、社会组织孵化培育经验、项目管理经验、志愿者培育经验和政策研究等经验在试点地区重新整合，采取综合性介入，坚持以社会工作优势视角，发挥社会工作赋权增能的专业功能，注重培育和发掘社区自身潜能，作为引领者和支持者的角色，推动试点地区各类组织之间、各个利益群体之间、各种社会力量之间良性互动，从而将外部的专业支持与本土的既有资源有机结合，形成内化的可持续的联动机制。

政社合作的边界在哪里

“三社联动”涉及政社合作，多方联动，需要明确合作方的角色职责，建立强有力的组织保障、政策保障、专业保障、资金保障体系，确保“三社联动”各项工作可以有效推动开展。因此，政府与社会组织之间彼此尊重，相互学习，共同担当是“三社联动”建设工作的核心文化，是我们能否做好工作的理念保障。而保障条件的实现首先得划分清楚政社合作的边界。市区两级政府的角色是“三社联动”的政策推动者和资源保障者，是通过出台一系列的激励政策和公共财政安排来推动“三社联动”在社区层面落地。除此之外，应避免过多干预，而将建设的空间让渡给社区部门和社会组织。

地区办事处作为政府的派出机构，是“三社联动”具体落地的委托方和行政资源支持者。其职能是制定促进落实“三社联动”的各项激励政策，包括激励社会组织建设、政府购买服务、社工专业人才队伍培养等政策；组织协调各相关部门参与“三社联动”建设工作；协调配置资源；监督建设进程和服务效果。

北京协作者承接北京东风试点工作1年多来，我感受最深的就是北京协作者和东风办事处的合作关系，1年多来，我们有过不同的看法，但从未红过脸，不说违心的话，不做违心的事，这在政社合作中是非常难得的。要知道，作为政社合作下的试点工作，如果合作关系理不顺，一切都是空谈。其中，两者之间如何分工合作，其边界是什么，是关系建立的基础。为此，北京协作者和东风地区在项目启动前首先就双方的各自角色和边界达成共识，并以契约化的方式约定下来；双方建立了协调会议制度，自2013年9月正式启动试点工作以来，每周二上午为协调会议时间，双方围绕既定的试点目标，讨论制定工作计划，雷打不动，持续到今天，其中北京协作者作为专业支持者角色，负责专业设计和支持，东风地区政府作为行政管理者角色，负责行政动员和资源支持，双方互相配合，互不越界，专业绝不干预行政，行政绝不干预专业，从而保障了地区层面的联动架构；而在社区层面上，双方明确“三社联动”的建设主体是社区部门、基层社会工作者和社区社会组织，所有的建设工作应该围绕该主体的需求意愿来设计开展，决不能图快贪多，越俎代庖，使建设工作表面进展很好，实际全靠外部干预，而专业技术和方法不能转化为社区内在的力量。

如何激发社区居民的参与

“三社联动”是机制也是手段，其目标并不在于建立起“三社联动”，而是通过“三社联动”拓展社区居民参与社区治理的渠道和平台，深化“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社区治理格局。“三社联动”的成效最终要聚焦在有效服务社区民生和促进社区参与，因此，社区居民既是“三社联动”的服务受益者，是“三社联动”的建设参与者，也是“三社联动”的成效评估者。

社会工作者指导社会组织活动筹备

促进社区参与作为“三社联动”建设工作的核心目标之一，贯穿于“三社联动”建设的全过程。以北京东风试点工作为例，试点工作第一阶段首先对东风地区开展需求评估，评估采取参与式工作方法，注重不同类别的社区居民的参与，为试点项目有针对性地开展服务提供科学依据。试点工作在确定工作方案时，会召集包括社区居民在内的各利益相关方参与讨论，确定工作路径。这个过程，既是激活社区居民参与意识、提升参与能力的过程，也是向社区居民普及宣传“三社联动”知识争取居民支持的过程。在试点工作方案确定后，我们专门召开了面向社区各利益相关方的东风地区“三社联动”试点工作交流会，将试点项目由地区层面向社区层面广泛宣传动员，形成自上而下的行政动员与自下而上的广泛参与相结合的工作局面。

以居民参与为主导的评估工作不仅体现在需求评估方面，也体现在项目选择和成效评价等方面。北京东风试点工作采取了鼓励社区部门、社会工作者和社区社会组织联合设计实施社区服务项目的策略。该策略其中的一个主要任务是建立起居民评价体系：在项目设计阶段举办项目对接展示大赛，采取专家评审和居民评审相结合的方式，专家评审的过程是进行督导支持的过程，居民参与评审是社区选择和决定的过程；而在项目中期和终期，同样由社区部门、社区社会组织和社会工作者组成的项目执行小组向专家和居民组成的评审团进行汇报，接受专家和居民的评价。

社区社会组织是社区居民实现社区参与的主要载体，培育发展社区社会组织是“三社联动”的重要手法。北京东风试点工作中的一个重要举措是将社区社会组织“还给居民”，在对社区各利益相关者开展社区社会组织相关知识培训、社区居民领袖培育等工作基础上，各社区均召开了居民代表大会，由社区居民投票选择社区社会组织的理事会成员，并讨论通过组织章程、规划和服务计划，社区社会组织的年度工作计划和财务收支情况都需要向理事会交代，并向社区居民公示。而地区办事处则以文件的方式规定社区部门不可以干涉社区社会组织日常运作，不可以任免理事会成员和负责人。在此基础上，各社区的社会组织在地区办事处和社会工作机构的支持下，按照同样的原则方法自主组建了地区层面的社区社会组织联合会。而社会工作者则通过社工引领义工支持社区社会组织发展的方式，促进社区居民的参与。

总体而言，社区参与的本质是社区居民对社区事务的决策权，而上述过程则是向居民赋权的过程。

社区老人与流动儿童文化互助

如何避免“三社联动”走形式

“三社联动”正在成为一个创新概念，其最大的挑战是实在性的问题。“三社联动”是建立起整合三方力量共同促进社区治理创新的“长效机制”，但长期以来，在社区治理机制建设上始终存在着形式化的问题，这其中重要的原因就是忽视了两个方面：一是机制建设的过程性和持续性；二是机制建设的实在性和内发性。

机制是一个系统，“三社联动”机制建设需要从理念、技术和制度三个方面去落实，其中要坚持以下几个常识性的做事原则：

1、明白为什么做。这是做任何事情的前提。很多试点工作往往将“领导要求”或“上级要求”作为出发点，而不能真正站在事情本身的角度去思考。在北京东风试点工作还没有正式启动之前，北京协作者和东风地区办事处的相关负责人，在市民政局和朝阳区农委支持下，反复讨论这个问题，分别从各自组织建设的角度、社区发展的角度、上级要求的角度，寻找三者的交集点。使试点工作内化为我们自身发展、组织使命和社会责任的需求。在未来面对社区工作者和社区居民，以及相关部门的质疑的时候，我们能够自信而清晰地表达清楚意图，从而为动员各方的参与奠定了基础。

2、明白怎么去做。首先要尊重社区发展规律，机制的建设是一个从调查研究到路线设计到实践内化到验证完善的过程，那些要求三个月出成效，半年出模式的做法，首先就违背了规律，注定是走形式化的。“三社联动”有其普遍性的做法经验，但每个社区的形态和需求都有其个性化。试点工作往往习惯于“摸着石头过河”，而社会工作通用过程模式对专业服务有严谨的要求，那就是以需求为导向，通过专业方法转化成专业介入方案，从顶层设计到基层落实，逐步层层推进。在北京东风试点工作筹备过程中，联合工作组严格按照通用过程模式，第一步工作从深入开展调查研究入手，对比各地经验，了解本社区需求，根据需求设计工作路径，并多方反复论证，达成共识，即：尊重社区发展规律，不要急于求成，严格按照项目路线图一步步扎实推进。1年多来，试点工作从地区到社区无不严格按照当初设定的工作路线，层层推进，保障了试点工作的方向性和有序性。

这个过程中，最重要的就是项目各环节之间的逻辑性与衔接性。北京东风试点工作从需求评估开始，根据需求有针对性地将路线图任务转化成服务计划，通过地区大会形成各利益方的共识，并将认识转化成项目实践，在实践过程中结合实际问题进行能力建设，使问题逐渐呈现，使动力在解决问题的过程中逐步增强，各环节衔接之间绝不留死角，最终转化为各方共同的行动，使“三社联动”试点工作从最初的上级安排布置的工作转化为“我们的项目”。

流动儿童盛装进行汇报演出

3、明白谁是主体。如果试点工作失败了，谁最受影响？如果试点工作成功了，谁最受益？如果“三社联动”要想成为可持续的机制，必须依靠谁？显然，这个主体是试点地区的社区部门和社区居民。为此，东风试点确立了以服务社区民生为核心的原则，即所有服务设计都应该围绕社区居民的实际需求，都应该落实到如何有效推动社区内在力量的参与这个点上，这也是参与式社区发展的核心原则；试点过程中，我时刻提醒北京协作者的工作人员作为支持性组织的角色，做任何事情都应以提升本地社会工作者的专业能力、培育本地社区社会组织的参与力量为基本考量，而将自己放到协助者、推动者的角色，集中精力做好专业支持的事，决不能越俎代庖，替代社区工作者去做工作，更不能因为办事处的信任去做干预行政管理的事情。

4、明白人性是什么。这个话题比较大，但又很现实。我们相信社区工作者和社会工作者都有做好本职工作的意愿，相信社区社会组织和社区居民都有改善社区环境的意愿，但更要明白意愿和能力之间是有差距的，“想做”和“能做”是两个层面的事。很多试点工作坏就坏在急功近利上，兵马未动就要出模式出经验。在这方面，北京协作者和东风的对接领导有基本共识，一是不要做表面文章，不要伤了社区人员的心；二是应该尊重能力建设的客观规律，给与大家充分的成长过程，允许抱怨，允许犯错，允许想不明白……社会工作者必须坚守的一点就是无论何种情况，始终给与充分的信任和支持，和对方一起去澄清、反思、学习、总结，最终缩小意愿和能力的差距，使大家能够发自内心的理解这件事，去做这件事，支持这件事。

放在社区发展的大背景下，“三社联动”其实是参与式社区发展的范畴，而参与式社区发展的核心是赋权增能，就像教孩子走路一样，目的不是为了快速到达目标，而是让孩子学会自己走路，并将自由行走的权利赋予社区。这个过程中，考验我们的是信念和毅力。这1年多来，参与试点工作的社区人员从最初认为增加了负担，不愿干或者应付着干，到如今主动提出新的想法，甚至半夜打电话和试点办公室人员讨论工作，试点工作正在转化为社区内在的机制。这个过程中，我们也经常纠结甚至心疼，很多社区社会工作者上有老下有小，一方面感觉到了专业的价值，积极主动的参与专业建设，另一方面传统的岗位体系并不是地区和社区层面能够改变的，在大量的行政性工作的同时增加专业建设任务，很累很辛苦。如何消除制度层面对社区里的社会工作专业人才、社区社会组织和社区部门互联互动的制约因素，是深化“三社联动”试点工作必须直面的。

“三社联动”与社区治理的关系是什么

“三社联动”为建设动员多方力量参与社区治理的长效机制探索了可行的实践路径,具体体现在以下三个方面：

1、“三社联动”是社区治理理念创新的具体体现。

社区治理的基本理念是维护社区居民的根本利益，增强社区发展活力，形成社区多方参与的社区建设格局。而“三社联动”的基本理念强调社区各利益主体的独特价值，激发社会组织、社区和社会工作者的参与意愿和活力，形成服务合力，以多元的服务手法和参与形式满足社区居民多元化的需求；同时，“三社联动”将专业服务与能力建设有机结合，注重提升社会组织、社会工作专业人才队伍和社区居民骨干的专业服务理念和能力，增强社区、社会工作人才队伍和社会组织参与社区治理、提供专业服务、建构良性社区关系的能力，与政府建立良好的治理关系，是社区治理理念创新的具体体现。

2、“三社联动”是社区治理方式创新的具体体现。

社区治理是相关各方在沟通、协商的基础上，基于共识而进行的对社区相关事务的管理，强调多元主体、平等协商、合作共治。社区治理强调的是多元主体的参与，其中相对于政府和市场，社会组织能否有效参与是关键。十八届三中全会指出，要正确处理政府和社会关系，激发社会组织活力，将适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项交由社会组织承担。而“三社联动”以社会组织为载体，在强调政府主导作用的同时，培育社会组织，发展社会工作，促进社区参与，形成地区和社区层面的系统治理，是社区治理方式的创新。

3、“三社联动”是社区治理制度创新的具体体现。

社区治理体制的建构需要从一系列具体制度建设着手。“三社联动”将政府的行政管理力量与社会组织的专业支持力量有机结合，建立多方联席会议制度、信息联通制度、服务联办制度等制度；将政府购买服务的资源配置方式引入社区治理，动员整合各种资源，建立正向的合作关系，增强社区内聚力、减少社区矛盾和冲突，促进社区居民的发展，使多方参与成为长效机制，是社区治理制度创新的具体体现。

行文至此，不难看出，“三社联动”并不是社区治理的目的，而是促进社区治理的重要手段之一，“三社联动”最大的挑战其实不是基层的“三社”如何联动，而是上层的“三社”如何联动：中央和省市主管社区建设、社会工作人才队伍建设和社会组织的各相关部门如何打破部门利益区隔，实现顶层联动制度，听命于上级的地区部门才有可能打破利益僵局，才整合三社资源，促进基层的“三社联动”。其次，“三社联动”的另一个挑战恰恰是“三社”归位的问题，即各自回归各自的独立角色和专业属性，只有解决了这个问题，“三社”才可能在独立自主的基础上自由的联合。事实上，“三社联动”可以有普遍的原则和通用的方法，但建设路径和范式一定是灵活多样的，这是由社区需求的多样性和社会力量的灵活性决定的，大一统的建设模式只会与“三社联动”激活社区力量的愿望背其道而行。打破条块分割部门利益，必须有着力点，这个点就在居民身上，一切应围绕居民需求，以居民满意度为导向。这就需要改革我们的社区治理路径设计，让居民对政策安排和资源投放有决策权。