“十三五”江苏经济发展面临的挑战与解决思路

陈建清

“十三五”时期，是全面建成小康社会的决胜阶段，也是经济结构优化、发展动力转换、发展方式转变加快的关键阶段。立足世情、国情、省情的大背景，深刻认识国际、国内发展环境的新变化、新挑战，着力破解制约江苏经济持续健康发展的突出矛盾与问题，趋利避害、把握主动，对开拓全省经济社会发展新局面具有重要意义。

一、制约“十三五”江苏经济发展的短板

江苏经济发展中仍存在诸多问题和矛盾，加快转型升级是“十三五”必须要致力解决好的重大课题。改革开放以来，江苏经济保持持续健康发展态势。2014年，全省经济迈上两个新台阶，实现地区生产总值折合超过1万亿美元，人均地区生产总值折合超过1.3万美元。与此同时，江苏经济运行中也暴露出诸多问题与矛盾。第一，产能过剩是经济转型中的最大风险点。通常，健康的产业产能利用率为85%左右。IMF测算，2010年我国全部产业产能利用率不超过65%。江苏产业结构偏重，从行业来看，在钢铁、水泥、平板玻璃、光伏、风电设备、船舶制造等我国主要产能过剩行业中，江苏的产量占比较高。据了解，江苏制造业产能利用率约为70%，产能过剩成为转型升级面临的主要矛盾。这是因为，一方面重工业产能过剩是造成环境污染的重要原因；另一方面，产能过剩行业的企业利润增速不断下滑，对区域经济持续健康发展产生很大影响，产能过剩行业占据大量的土地、人力和信贷资源，挤压了其他有利于经济转型的行业的生长空间，抑制经济全要素生产率的提高。第二，产业结构深层次矛盾突出。江苏服务业占GDP比重年均提高1个百分点以上，但在三次产业中占比低于全国平均水平。在工业结构中，重工业增加值占规模以上工业比重高达74%。第三，自主创新能力不强。核心技术较少，拥有自主知识产权的品牌还不多，关键设备大多依赖进口，制造业对外技术依存度高达65%左右。科技成果转化率还不高，江苏专利申请量和授权量全国领先，但科技成果转化率只有10%左右。第四，增长动力结构亟待优化。江苏投资率长期以来居全国前列，而消费率偏低。2014年投资率为47.7%，最终消费率为50.9%，江苏居民消费率明显低于世界平均水平。消费与积累比例失调，已成为影响江苏经济正常运行的重要因素。在加快转变发展方式与外需持续疲软的背景下，如何拉动内需、促进城乡居民消费需求是“十三五”经济发展亟待破解的重大问题。

制约经济发展的体制机制障碍依然存在，推进改革和体制创新将面临更加繁重的任务。党的十八届三中全会对我国全面深化改革的布局和重要领域的改革任务做出整体部署和安排。近两年来，江苏按照中央的决策部署，狠抓改革攻坚，大力推进“五张清单、一个平台、七项相关改革举措”，强化创新驱动，着力推动经济发展从要素驱动、投资驱动加快向创新驱动、改革驱动和绿色驱动转变，构筑长远发展优势，增强可持续发展能力，努力实现创新、改革、增长三者良性循环，取得阶段性重要成效。但随着发展阶段和内外环境的变化，制约经济发展的体制机制障碍依然存在，改革攻坚任务依然繁重。在经济领域，政府与市场关系还需进一步理顺，价格机制特别是生产要素价格机制不够健全，生产要素市场发育相对滞后；部门分割、地区封锁、行业垄断等现象依然存在；国有企业的法人治理结构尚不健全，对企业经营管理者的有效激励约束机制还没有完全建立起来；对非公有制企业还存在不合理规定，非公资本进入市场还有诸多隐形壁垒；财权与事权不够匹配，预算管理制度、税收制度等财税制度不健全。在社会事业领域，城乡一体化的体制机制不够完善，二元体制障碍还没有打破，收入分配制度改革亟待推进，教育、科研、文化、体育、医疗卫生等基本公共服务领域的体制机制亟待创新，社会治理体制机制建设亟待加强。在生态文明建设领域，资源有偿使用和生态补偿等机制尚不完善，绿色发展评价体系尚未建立，环保责任追究和环境损害赔偿制度不健全，基层环境执法监管体系尚未构建，农村环保投入长效增长机制尚未真正形成。“十三五”改革能否取得实质性进展，关系能否实现经济增长方式的根本性转变，如果不能不失时机地深化改革，并在重要领域取得新突破，就会抵制社会创新创造创业活力，阻碍转方式、调结构，严重影响经济效益，甚至诱发经济社会风险。因此，必须在制度层面上坚决破除制约市场主体活力和要素优化配置的障碍，真正使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，实现有效益、高质量、可持续的发展。

资源环境约束进一步加剧，实现绿色发展任重道远。总体上看，江苏环境保护还没有迈过高污染、高风险的阶段，生态环境全面性、根本性好转的拐点仍未出现。一是资源环境制约效应日益显著。从资源看，人均资源占有量低。土地资源尤其紧缺，后备耕地数量少，人均耕地不到0.9亩，仅相当于全国人均水平的2/3。从能源看，以煤为主的消费结构导致原煤消费总量持续增大。2005～2013年，年均增长6%以上，2014年达2.92亿吨，清洁能源和可再生能源比例不足10%。能源自给率低。从环境容量看，全省二氧化硫和化学需氧量单位国土面积排放强度分别是全国平均水平的1.6倍和2倍。二是节能减排任务艰巨。全省重工业企业占规模以上工业企业比重超过60%，六大高耗能行业产值占到30%的比重，重化工企业单位产品能耗比世界先进水平高10%～50%，绿色、循环、低碳的产业体系尚未形成。三是环境形势依然严峻。2014年，全省环境空气质量达标率为64.2%，全年发生九次重污染天气过程，13个省辖市空气质量均未达到国家二级标准。省控水体断面有45%达不到三类标准，近岸海域、长江入江支流水质同比有所下降。

二、“十三五”江苏经济发展基本思路

《中共中央关于制定国民经济和社会发展规划的建议》（以下简称《建议》），对我国“十三五”的发展进行全面战略部署，描绘了未来五年国家发展的宏伟蓝图，体现了“四个全面”战略布局，为我国未来五年发展明确了方向目标，制定了时间表和路线图。结合学习《建议》和习近平总书记在五中全会的重要讲话精神，对“十三五”江苏经济发展，提出几点建议。

在加快转型升级中保持经济平稳健康发展。牢牢把握五大发展理念，把创新、协调、绿色、开放、共享的理念贯穿于经济社会发展的全过程和各方面。深刻领会发展环境变化的新特征，以提高发展质量效益为中心，更好地适应经济发展新常态，把握新常态，引领新常态。面对经济下行压力，决不能掉以轻心，必须高度重视应对。坚持稳中求进总基调，“稳”的重点要放在稳住经济运行上，正确把握和处理好稳增长与调结构的关系，从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举。保持经济中高速增长，为调结构、转方式创造条件，及时扭转经济增速趋势性回落势头。目前经济运行仍处于下探过程中，判断企稳指标主要看PPI和大宗商品价格何时止跌回升。尽管面临下行压力，但仍要把推进结构调整、化解低端产能过剩放在突出位置，加快推进企业生产设备改造，大力发展智能制造，鼓励通过资本市场进行资产重组、企业兼并，提高产业进入门槛。

发挥好投资对增长的关键作用。“十二五”期间，从需求对经济增长的贡献率看，江苏投资拉动的贡献率一直在50%左右，其中工业约占51%，基础设施约占15%，房地产约占20%。“十三五”期间，稳定江苏经济增长的关键仍是稳住制造业投资，稳住民营经济投资，重点发挥制造业和基础设施投资在稳增长中的重要作用，继续加大技术改造投入和研发创新投入，加大对民生项目和新技术、新产品、新业态、新商业模式领域的投资。

发挥好消费对增长的基础性作用。适当调工资、增收入，以及完善社保制度，同时要立足省情，有针对性地挖掘消费潜力，适应个性化、多样化消费潮流，着力培育发展质量好、服务好的消费品和服务性产品。第一，扩大服务消费，提高健康、养老、旅游消费供给能力和水平，满足多层次、多样化的消费需求；第二，做强做大信息消费，推动面向生产、生活和管理的信息消费；第三，加强精准扶贫，江苏农村仍有低收入人口400多万，应努力增加低收入群体的收入，促其转化为新的消费热点；第四，进一步完善消费政策，改善消费环境，促进放心消费和安全消费。

处理好发展与改革的关系。通过改革打通道路，坚决消除束缚市场主体手脚的各种体制性障碍，释放经济发展潜力，让劳动、知识、技术、管理和资本的活力竞相迸发，让创造社会财富的源泉充分涌流。一是深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，持续推进简政放权、放管结合、优化服务，提高政府效能，激发市场活力和社会创造力。深化商事制度改革，完善政府权力清单和责任清单，建立健全企业项目投资负面清单，完善政府部门专项资金管理清单，推广和优化行政审批和便民服务网。二是大力推进要素资源的市场化配置。处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，大力推进要素资源市场化配置改革，促进土地、金融、科技、水电气、环境等要素资源通过市场实现有效配置。三是进一步优化民营经济发展环境。完善市场公平准入机制，落实“非禁即入”原则。推动各类市场主体依法平等进入负面清单之外领域，鼓励民间资本进入公用事业、金融服务、轨道交通、社会事业等领域，制定配套支持政策。深化投融资体制改革，大幅缩减政府核准投资项目范围，大幅减少投资项目前置审批，大幅放宽民间投资市场准入，鼓励社会资本发起设立股权投资基金，积极推广政府和社会资本合作模式。深化财税体制改革，制定盘活财政存量资金的有效办法，扩大“营改增”范围。四是积极推进混合所有制改革，加快形成多元化的产权结构、完善的法人治理结构和科学的决策机制，融合民营企业活力和国有企业实力，增加发展新动力。

以创新驱动打造发展新动能。努力掌握战略主动，把自主创新作为江苏产业转型升级的原动力，坚持以“调高、调轻、调优、调强、调绿”为方向，深入推进产业结构战略性调整，加快产业向中高端迈进。一是做大做强战略性新兴产业。突出先进性，在高端环节和核心技术上全力攻关突破；突出成长性，遵循市场规律，千方百计拓展市场应用空间，推动具有比较优势、可能成长为支柱产业的新兴产业加快发展；突出集群性，实现战略性新兴产业在空间、资源、人才等方面的有效集聚。二是加快制造业转型升级。坚持创新驱动、智能转型、强化基础、绿色发展，加快从制造大省转向制造强省。以实施“中国制造2025”为重大契机，以智能制造为突破口，推动江苏制造业整体转型升级。加快部署推进“互联网+”行动，推动互联网与各行业深度融合，促进大众创新、万众创业。加快改造提升传统产业，促进信息化与工业化深度融合，推动传统产业优化提升。三是大力实施新一轮科技创新工程。推动以科技创新为核心的全面创新，增强科技进步对经济增长的贡献度，形成新的增长动力源泉。大力扶持科技型中小企业发展。切实发挥各级政府科技创新和成果转化专项资金的引导作用，激活创新创业热情，推动万企转型升级。落实和完善企业研发费用加计扣除、高新技术企业扶持等普惠性政策，鼓励企业增加创新投入。大力支持民营企业的制度创新、管理创新、技术创新和市场创新，保护创新热情，鼓励对新的经济业态和商业模式进行大胆创新实践，更加宽容创新失败。

深入推进绿色发展。目前，江苏产业结构和能源结构还不可避免地具有高碳排放的特征，国家节能减排的一系列强制性政策，约束着江苏工业乃至整个经济发展的环境容量，实现绿色发展的压力和难度很大，应当着力抓好以下重点：一是继续调低第二产业尤其是重化工比重，提升服务业比重，从源头上减少单位产品的资源消耗强度和能源消耗强度，减少污染物排放，减少废弃物产生，减少对自然生态空间的占用；提高能源资源消耗少、污染排放少的产业以及循环经济在经济中的比重；充分利用节能减排技术和生产工艺进行生产制造；积极发展循环经济，促进生产、流通、消费过程中的减量化，再利用，资源化。二是防治“城市病”，逐年减少建设用地增量。推动重点开发区域提高产业和人口集聚度。重点生态功能区实行产业准入负面清单。加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性补偿，建立横向生态补偿机制。三是抓住要害，促进生态环境改善。狠抓大气污染防治，加强煤炭消耗总量控制，加快调整能源结构，积极发展清洁能源，切实改善大气环境质量。狠抓水环境治理。开展新一轮太湖治理，加强淮河、长江流域和近岸海域水污染防治。严格执行水资源管理制度，加大饮用水源地和地下水保护力度，开展城镇河道污染治理。四是狠抓生态保护，落实生态文明建设规划和生态红线区域保护规划，完善经济社会发展绿色评估制度，扩大排污权有偿使用和交易范围，推行环境污染第三方治理。加强村庄环境整治和城市环境综合整治，抓好农村环境连片整治试点。

（作者系江苏省人民政府研究室经济处处长）

责任编辑：高 莉