农村土地流转的合理化及创新路径探究

■ 栾绍香（山东省招远市委党校 山东招远 265499）

所谓农村土地流转，更多地表现为土地使用权的流转，即通过市场、中介等途径实现农村土地的全部或部分转让。当前，随着我国城镇化、工业化速度的加快，非农占地情况严重，农村土地资源将会更加紧缺。由此，必须促进农村土地流转的合理化，以适应市场化、规模化、信息化的现代化农业发展之路。

我国农村土地流转的现状分析

（一）农村土地流转规模逐步增长且流转方式呈现多元化

自2007年起，我国农村土地流转数量与规模呈现逐年增长的格局（见图1）。2014年全国家庭承包经营土地流转面积为3.8亿亩，占家庭承包土地总面积的28.8%，较2008 年提高了20 个百分点。尤其是地方政府因地制宜，根据本地特点灵活创新土地流转方式，促进了我国农村土地流转方式呈现多元化发展。2007年，我国农村土地流转主要有四种形式：出租、转让、入股、互换，分别占比78%、8.3%、3.8%、4.5%。至2014 年，我国农村土地流转方式主要有出租、转让、互换、入股、反租倒包、委托第三方经营等，分别占比15.3%、11.3%、14.1%、6.9%、4.1%、6.6%。除此之外，东部农村地区还出现了土地信托、土地季节性流转等。

（二）农村土地流转规模与收入、劳动力密切相关且流转过程呈现市场化

从全国范围来看，农村土地流转规模与当地经济水平、劳动力变化等密切相关。从经济发展情况来看，东部地区农村土地流转比例明显高于中、西部地区。据农业部最新公布数据显示，2014年东部地区农村土地流转比例为34.2%，中、西部地区农村土地流转比例分别为25.7%、33.4%。西部地区重庆、四川农村劳动力富足，农村土地流转比例明显高于全国平均水平。2014年重庆、四川农村劳动力比重分别为48.8%、44.6%，高于全国33.5%的平均水平，其农村土地流转比例分别为37.4%、35.2%，亦高于全国28.8%的平均水平。同时，我国各地农村土地流转逐步实现了“效率”与“公平”的协调，实现了流转过程市场化。

（三）农户法律意识增强且土地流转工作呈现规范化

近几年，在地方政府、村集体的大力宣传下，农户法律意识增强，农村土地流转工作呈现规范化趋势。据农业部2014年调研数据显示，农村地区我国农村土地流转主要以签订合同为主，2014 年全国签订农村土地流转合同份数较上年提高了14.2%。尤其是流转时间在一年以上的都通过签订合同建立了稳定的流转关系。在农业部组织的农村土地流转抽样调查中，93.3%的县制定了统一规范的流转合同文本，85.5%的乡镇已建立了土地流转服务组织，农户土地流转合同签订率达到82%。总体而言，近年来在地方乡、村、镇、县政府的努力下，为农村土地流转提供信息、咨询、价格评估、合同签订指导等，减少了争议与纠纷，推动了我国农村土地流转工作的规范化。

（四）农村土地流转多元化、市场化、规范化促进流转价格呈合理化趋势

近年来，随着农村土地流转方式呈现多元化、过程呈现市场化、工作呈现规范化，农户认识水平不断提升、地方政府协调能力提高，推动着土地流转价格呈现合理化趋势。如黑龙江肇东市在协调种植企业与农户签订土地流转合同中，创新提出了以企业经营效率与粮食价格波动决定土地流转价格，较过去的一次性固定流转合同更为合理，保障了农户长远的土地收益。合同中规定，农户土地流转所获得的收益由两部分组成：一是固定租金，350元/年、亩，且每五年递增10%；二是浮动租金，粮食市场价格超过基准价格的差价，如水稻粳谷的基准价格为55元/公斤。近年来，各地方政府更是借鉴黑龙江肇东市的做法，在农村土地委托流转中加入各种保障性合同，农民在土地流转价格日趋合理化。

我国农村土地流转存在的问题分析

图1 2007-2014 年我国农村土地流转比例

（一）农村土地流转利益主体呈虚化状态，难以与现代农业市场化相匹配

目前我国农村土地流转过程中，因产权主体或代理人不明确，导致利益主体呈现虚化状态。具体表现于以下方面：其一，农村土地的权属模糊。法律明确规定，农村地区土地归社区“集体”所有。这里的“集体”定义不明确，在现实的行政管理中，多个部门都可能成为农村土地所有权主体。其二，受地方政府、社区组织、村民小组等多方利益主体的影响，导致农村土地的权属边界模糊。依据法律规定，农村土地归“集体”所有，这成为各方主体争夺利益的借口。农户在土地流转过程中，往往无法确定利益主体。

（二）农村土地流转形式呈分散状态，难以与现代农业规模化相匹配

农村土地流转的主要目的是创造规模化经济效益，实现农作物增产、农户增收。农业规模化经济是繁荣农村经济、推动现代化农业发展的重要途径。从目前我国农村土地流转情况来看，尽管流转方式呈现多元化发展的趋势，但土地大多仍旧在小规模分散经营的农户之间流转。其中最主要的原因有以下四个方面：其一，感到务农太辛苦的占到22.8%；其二，土地经营效益低的占到18.8%；其三，家庭劳动力不足的占到17.9%；其四，长期在外务工的占到16.6%。这种“散户——散户”的土地流转形式，实质上依旧是散户自主生产经营，具有流转速度慢、规模小的局限性，无法实现农村规模经济，难以与发展现代农业相适应。

（三）农村土地流转中介组织呈无序状态，难以与现代农业信息化相匹配

农村土地流转过程中，需要高效、准确的供求信息以促进流转过程公平、透明，提升土地流转的市场化。事实上，土地流转供求信息将是农业信息化建设的重要内容与内在要求。目前我国农村土地流转主要在散户与散户之间进行，这不利于实现土地规模经济效率，不利于现代农业的发展。纠其原因，这是由于土地流转供求信息不对称而造成的。一方面，分散经营的农户承包的土地不多，通常是以家庭为单位，在流转过程中往往更倾向于亲戚、邻里。另一方面，大户对土地需求量较大，往往需要连接成片。大户通常不愿意花费大量的时间、精力主动与每位农户进行谈判。散户与大户之间在生产规模、效益、管理理念等方面存在较大差异，供求信息矛盾导致双方难以寻求双赢的经济效益。由此，各地方政府纷纷在土地流转中介服务领域探索出路。但就目前农村土地流转中介服务组织的发展现状来看，呈现出缺乏秩序、成效不显著等情况。

（四）社会保障体系发展滞后，影响了农村土地流转主体的积极性

近年来，我国社会保障体系不断健全、完善，覆盖率呈现逐步上升的趋势。但长期以来我国推进城乡二元经济结构，导致农村地区覆盖率依旧处于较低状态、城乡福利差距较大。由此当农村土地流转费用低于预期时，农户往往会放弃土地流转计划，依旧延续分散的生产经营模式。2014 年中国农村发展研究院的调查数据显示，选择继续保留土地承包权的农户中，38.4%源于对预期生活没有信心，认为失去土地后生活无法保障。高达48.6%的农户提出若政府能够给予适当的养老保障、提供就业机会等，将愿意放弃土地承包权。此组数据说明，当前我国农村地区社会保障体系发展滞后，严重影响了农户流转土地的积极性。

促进我国农村土地流转趋于合理化的创新路径

（一）逐步完善农村土地产权关系并明确土地物权属性，保障农户合法利益

当前我国农村土地产权制度已形成“三权分离”的局面。所谓三权，即所有权（集体所有）、承包权、经营权。农村土地流转实际上是农户自主将承包期内的土地使用权限让渡给他人，获得租金等收益。从这个意义上来说，农户拥有的土地承包权是具有物权属性的财产权利。2014年中央一号文件中也提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。法律规定农村土地所有权归社区“集体”所有，因此农户所获得的土地流转收益必须与“集体”进行分割。但“集体”界定模糊，导致纠纷时有发生，严重阻碍了农村土地的自由流转。要促进农村土地流转的合理化，必须以“三权分离”为基本点，完善农村土地产权关系。通过明确土地物权属性，农户无需再与社区“集体”分割土地流转收益，在一定程度上将提升土地流转速度与农户的积极性。

（二）逐步完善农村土地治权结构，保障农户合法权益

在市场经济体制下，我国农村土地经济功能已逐步的完善，但由于土地治权结构的缺失，导致部分功能被忽视甚至损害。由此，要促进农村土地流转的合理化，必须逐步建立并完善农村土地治权结构，保障农户实现土地流转的合法权益。具体可从以下路径着手：其一，明确农村土地治权结构的作用。即形成一种制度保障的集合，确保土地产权关系的实施并给予适当保护。其二，科学确立农村土地治权结构的建构基础。将有效处理各种权益关系作为切入点，确立三个维度的构建基础。即产权属性、功能属性、供求关系。其三，构建农村土地治权结构。依据农村土地流转已形成的“三权分离”局面，构建“政府——中介组织——集体——农户”四位一体的架构。

（三）逐步完善农村土地流转中介组织，形成快速、高效的土地流转与聚集机制

农村土地的流转，实质上是私人利益与公共利益的有机结合体。从农户的视角来看，是生产、经营等方面的自主决定，属私人利益。从全社会的视角来看，涵盖着资源、环境、生态、政治等公共利益属性。由此，在农村土地流转“三权分离”的格局下，要促进农村土地流转的合理化，具体可从以下路径着手：其一，逐步完善农村土地流转中介组织，形成科学合理的土地流转机制。其二，建立高效运作的服务网络，推动农村土地流转的聚集机制。构建信息平台，及时更新信息，构建快速、高效、服务周全的网络体系，解决供求双方信息不对称问题。其三，推动农村土地流转向有序化、市场化、组织化转变。通过中介组织构建的信息平台，为散户与大户搭建沟通平台，促进土地流转自发向“散户—中介组织—大户”转变。

（四）逐步完善社会保障制度，促进农村土地的自由流转

逐步完善农村地区的社会保障制度，是促进农村土地流转合理运作的必然趋势。第一，中央与地方政府相互配合，逐步构建覆盖全民统一的社会保障制度。当前我国在推进城镇化建设、逐步消除不平等的二元经济结构进程中，必须打破城乡居民福利待遇不同的局面，实现全民享有同等社会基本保障。第二，地方政府根据当地实际情况，逐步完善区域社会保障制度。目前我国基本养老保障、医疗保障中的部分资金已实现由中央财政承担，地方政府也应根据区域经济情况，适当承担一定的比例，形成与区域经济相匹配的社会保障制度。第三，逐步推行“土地换社保”的政策，消费土地的社会保障功能。对于经济欠发达的农村地区，当前若没有条件解决农村居民基本社会保障，可尝试探索“土地换社保”，促进农村土地的自由流转。

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