中原经济区新型城镇化发展路径构建

■ 马 静（郑州工业应用技术学院 郑州 451150）

自国务院批复《中原经济区规划》以来，中原经济区建设在经济、社会诸多方面取得了较为明显改善，尤其是城镇化建设成效显著，在快速城镇化的同时，如何不断提升城镇化发展质量，促进城市内涵式可持续发展，进而充分发挥新型城镇化引领作用，推动“三化”协调发展，清晰合理的城市发展路径设计至关重要。

中原经济区新型城镇化的内涵

依据国务院批复的《中原经济区规划》，中原经济区是以全国主体功能区规划明确的重点开发区域为基础、中原城市群为支撑、以河南为主体，包括5省的30个省辖市和3个县（区）的经济区域，面积28.9万平方公里。

所谓中原经济区新型城镇化，一般认为，中原经济区作为一个整体，伴随着工业化进程的推进和社会经济的发展，区域范围内农业生产活动与非农生产活动此消彼长，与此相适应，包括居民身份、居住形式和生活方式等在内的多方面变迁转化的复杂系统性过程。中原经济区城镇化有着极为丰富的内涵，笔者认为，至少应包括以下四个方面：

首先，城镇化应该是土地、建筑、空间环境等要素的城镇化，主要表现为土地收益、生产生活的建筑形态和空间环境等由乡村向城市形态转变，即物理层面的变迁过程。其次，城镇化最为典型的表现是人口的城镇化，即居民身份由农民向市民的转化，这种转化不仅是身份的转化，更重要的是思想和生活方式的深刻转化，是内涵式的根本性转化。同时，城镇化是经济的城镇化与产业的城镇化，即由传统粗放型的农业生产方式转向以集约高效的现代工业生产方式为主，进而形成具有显著地域特色和相对优势的产业和产业集群，单位生产要素投入产出效益明显增加。另外，中原经济区的城镇化还应该是建立在信息化基础上的城镇化，通过互联网、智能终端等现代信息技术手段的广泛应用，实现各类信息的实时共享，提升城市运行效率，构建现代智能城市。

中原经济区城镇化发展现状

（一）经济发展水平整体较低且区域发展不均衡

近年来，随着国家促进中部地区崛起战略的深入推进和承接东部地区产业转移的良好机遇，作为中原经济区的主体，河南省经济发展水平持续保持了较快的增长速度，如图1所示。

与此同时，2009-2013年全国经济增长率分别为：9.2%、10.4%、9.3%、7.7%、7.7%，可见，五年来，河南省经济增长速度普遍高出全国平均水平1个百分点，增速明显。虽然近年来河南省经济保持了较高的增长速度，经济总量排名位居全国第五，但从人均水平、三次产业贡献度等内涵质量指标来看，河南省经济发展水平整体处在较为落后位置。以人均年度生产总值为例，2013年河南省的人均GDP为34187元，全国排名第23位，而排名第一的天津市人均GDP为101699元，几乎是河南省的3倍。在中部六省中排名第四，仅略高于江西和安徽。

同时，就各地市具体来看，河南省经济增长呈现出典型的区域不均衡性特征，且差距较为明显。

如表1所示，2013年度河南各省辖市无论是生产总值、增长率，还是人均生产总值都呈现出很大差异。从生产总值总量上看，排在第一位的郑州市超过排名最后一位的济源市13倍之多；而鹤壁市12.5%的年增长率是平顶山市（6.6%）的近二倍；从人均生产总值来看，排名前两位的郑州市、济源市的人均生产总值也分别是排名后两位的周口市和商丘市的三倍，各省县市经济增长差别较大，经济增长的区域不均衡性特征表现明显。

（二）城镇化率较低且城镇化发展质量较差

随着中原经济区和郑州航空港经济综合实验区等国家战略的实施，河南区域经济在获得较快增长的同时，河南的城镇化进程也在不断加速推进，如图2所示。

如图2所示，近五年以来，河南的城镇化率以年均超过1%的速度增长，由2009年的37.7%提高到2013年的43.8%，共提高6.1个百分点，城镇化发展迅速。

同时，就全国来看，与其它省份相比，河南城镇化率仍处在很低水平。以2013年为例，全国平均城镇化率为53.73%，高于河南近10个百分点，而2013年城镇化率最高的上海市（88.02%），则高出河南44个百分点。在统计的全国31个省份（不包括港澳台地区）中，河南的城镇化率排在倒数第五位。

当前，河南省城镇化存在的另一个突出问题是发展质量不高。在城镇化进程中，城镇物理扩张迅速，大多呈现“摊大饼式”扩展，通过设立城市新区、经济开发区等方式，借助交通等基础设施投资和房地产开发的手段，不断拉伸城市外延，与之相配套的生活服务设施则严重滞后，造成很多城市新区、经济开发区宽阔的道路和林立的高楼与处处围挡、荒无人烟形成鲜明对比。同时，由于缺乏科学规划和执行的较大随意性等多种原因，在城镇化发展过程中，尤其是地市特别是县级城市多呈现出物理形态上的不规则扩展，在很大程度上进一步恶化了城市发展质量。

另外，可以从河南省的三次产业比重衡量河南城镇化发展水平。2013年河南的三次产业结构为：12.6:55.4:32.0，第二产业占比过大，达到55.4%，第三产业不到三分之一，城镇化发展仍然以工业为主导，而归属于第三产业的金融、商业服务等衡量城市发展水平的相关指标对河南经济增长的贡献度依然较低。

（三）资源可承载力与城镇化发展矛盾突出

作为中原经济区主体的河南省地处中原，是传统的农业大省和人口大省，各类资源较为丰富，但人均资源拥有量又极为匮乏。统计显示，河南多数资源的人均拥有量都在全国排名倒数，以河南最为丰富的土地资源为例，据2014年6月9日发布的河南省土地调查数据显示，截至2009年12月31日，河南省拥有耕地12288万亩，总面积位居全国第3，人均耕地面积为1.23亩，低于全国1.52亩的平均水平。更为严重的问题是，郑州、漯河、许昌、商丘等城市的耕地后备资源已近枯竭。

图2 2009-2013年河南省城镇化发展情况

面临同样问题的还有水资源，河南人均的水资源仅为全国平均的1/6到1/5。从水质来看，据《2013年河南省国民经济和社会发展统计公报》统计，2013年河南省83个省控河流监测断面中，水质符合I-III类标准的断面有38个，占45.8%，比上年减少1.2个百分点；符合Ⅳ类标准的断面有16个，占19.3%，比上年减少3.6个百分点；符合Ⅴ类标准的断面有9个，占10.8%，比上年增加2.4个百分点；水质为劣Ⅴ类的断面有20个，占24.1%，比上年增加2.4个百分点。全省范围内达到Ⅳ类及以上标准的河流监测断面持续减少，而Ⅴ类和劣Ⅴ类的断面不断增加，水质恶化现象严重。

气候、空气质量等自然环境的恶化不断加剧。2013年 河南省省辖市城市环境空气质量级别为轻污染，7个省辖市环境空气质量级别为良，11个省辖市环境空气质量级别为轻污染。

城镇化的加速推进必然要消耗大量包括土地（其中有相当部分是耕地）在内的各种资源，而由于资源的匮乏导致的其极为脆弱的可承载力是无法绕开的现实问题。如何有效协调脆弱的资源可承载力与城镇化快速发展，不仅仅关系到城镇化的发展速度，更是从根本上决定着城市发展的最终质量。

中原经济区新型城镇化发展的制约因素

（一）制度体系

近年来，河南省在城镇化建设方面进行了多方面有益的探索与实践，但整体而言，制度创新与制度供给仍然相对滞后，无法很好适应快速城镇化发展的客观要求，缺乏制度规范与保障的物理层面的城镇化现象普遍存在，对城镇化的健康可持续发展和“新型”内涵造成严重冲击。

一是户籍制度。一段时间以来，河南省对传统的城乡二元户籍制度进行了探索性改革，诸如基本解除了对农村居民进城务工等方面的限制，但并没有从根本上改变农村居民与城镇居民在身份、就业、住房、养老医疗福利等方面存在的不平等，严重影响着农民的市民化。

二是城乡教育制度。相关部门虽然在一定程度上放松了农民工子女进城上学的限制，但以各种形式存在的高额的“赞助费”及其它不公平待遇，使得农民工子女在城市平等地接受教育困难重重，绝大部分进城务工农民不得不将子女留在农村上学，即当前广大农村普遍存在的“留守儿童”现象。同时，相当部分农村劳动力常常纠结于进程务工或是在家照顾子女的问题，这方面的疑虑，已成为一部分农村劳动力转移的严重障碍。

三是社会保障制度。受总体经济发展水平制约，河南省的城镇基本养老保险、基本医疗保险、失业及工伤保险等社会保障覆盖面均低于全国平均水平（杨光，2013），且社会保障水平较低，保障能力较弱，新型农村社会养老保险仍是处在试点阶段。目前在河南省广大的农村，社会保障体系还没有完全建立起来，土地仍然是农村劳动力的唯一失业保障和养老保险，农村剩余劳动力离开土地进城后，将基本处于毫无保障的真空地带，一旦失业，基本生活就难以保障。

（二）人力资源

一方面，众所周知，河南是一个人口大省。《2013年河南省国民经济和社会发展统计公报》统计显示，截至2013年底，全省总人口10610万人，常住人口9413万人，城镇化率为43.8%，有超过56%的人口生活在广大农村。即使在城镇人口中，仍然有相当一部分是农村户籍，庞大的农村人口数量很大程度上制约着河南省城镇化的发展。另一方面，河南省人力资源素质较低。由于经济落后、竞争激烈等多方面的原因，河南人口尤其是农村人口受教育程度普遍不高，且有相当部分高素质人才流出河南，选择在其它地方就业。人口众多人才匮乏的现实是河南省城镇化发展无法回避的重要课题。

（三）思想观念

思想观念的约束主要体现在土地观念和就业观念两方面。一直以来，河南省的生产生活方式主要是以农业为主。农民思想观念较保守，将土地看作命根子，是其赖以生存的保障，即使进程务工或是经商，也要将土地抓在手中，绝不轻易放弃或是改变。加之不健全的农村养老保障体系，使农民在其土地的社会化流转问题上更加趋于保守，进而直接影响到通过土地流转实现农业生产的规模化和现代化。

同时，由于深知农村生产生活的艰辛，很多农民在其子女接受高等教育之后都反对再回到农村从事农业生产活动，而是支持甚至强迫其留在城市就业，改变子女的“农民”身份是很多农村父母的强烈渴望和根深蒂固的思想观念，短时间内很难根本改变。

中原经济区新型城镇化发展路径构建

（一）路径构建

基于以上分析，在深入推进中原经济区建设的宏观背景下，综合考虑河南省的“国家粮食生产核心区”战略规划，立足河南省经济社会发展实际，本文就河南省城市发展路径做出如下设计：园林城市→田园城市→山水城市。即河南省城市发展路径可以分为三个阶段性目标：

第一阶段的目标是创建园林城市，该阶段的主要任务是原有城市范围内系统的建设与完善，包括城市道路、管网、绿化，建筑物功能分区等，主要是对原有城市通过合理规划与物理建设达到园林城市标准，即“分布均衡、结构合理、功能完善、景观优美，人居生态环境清新舒适、安全宜人”。

第二阶段的目标是在园林城市建设基础上，综合考虑城市之间的大量农地与乡村，充分利用农地链接城市的纽带作用，以原有的各区域优势农业产业为基础，通过整体规划，设计各自独立而又相互支持的具有鲜明地域特色的现代农业生产系统，将农地与乡村纳入城市范围，使其成为城市的有机组成部分，构筑“城市有田园，田园在城市”的现代城市与现代农村和谐相融、历史文化与现代文明交相辉映的新型城市形态。

第三阶段是以现代田园城市为基础，加强城市内涵建设，最终实现人与人、人与自然之间和谐共生的山水城市的最高理想目标。该阶段的主要任务是不断引导并升华包括人生观、价值观等在内的居民综合素质，塑造鲜明城市性格。需要指出的是，这里的山水城市更多地是指形意层面，是居民思想观念的形象化，是一种追求的意境，而非仅仅是自然的或是人造的山水（傅礼铭，2005）。因此，山水城市作为城市内涵发展所追求的最高理想，必然随着经济社会不断向前发展而进行动态调整。

（二）路径构建的必要性与可行性分析

1.必要性。一方面，就河南省城市发展现状而言，以前粗放式的城市建设导致的负效应正在不断地累积显现：缺乏合理规划或是突破规划的城市“摊大饼”式无序扩张，导致大量耕地资源消失，人地关系愈加紧张。同时，由于基础设施建设相对滞后和不足，使得城市环境进一步恶化，资源与环境可承载力不断弱化，城市建设发展与居民生产生活矛盾突出，因此，改变传统的粗放型城市发展模式，寻求城市的健康可持续发展和居民生产生活质量优化两者间的协调统一，是城市建设与管理面临的迫切重要课题。

另一方面，河南实施“三化”协调发展必须以新型城镇化为引领，符合区域经济社会发展实际的、具有较强可操作性的城市发展路径设计是充分发挥新型城镇化的引领作用的前提和基础，如何在抢抓中原经济区发展战略机遇的同时，加速推进河南省城市发展进程，合理清晰的城市发展路径设计至关重要。可以认为，科学的城市发展路径设计，将在很大程度上影响到河南省城市发展水平与质量，也在一定程度上决定着其能否真正成为中部崛起战略的核心增长极，进而影响到包括中原经济区在内的新一轮的国家区域经济竞争格局。

2.可行性。从河南省实际情况来看，是具备“园林城市→田园城市→山水城市”这一城市发展路径所需要的相关条件的。

首先，中原城市群建设已初具规模，节点城市吸纳了较多人口且拥有一定集聚辐射功能；城市之间有较为发达的公路、铁路网络连接，很大程度上缩短了城市间的时空距离，降低了人口及相关要素流动成本，使得各类要素能够以一个相对较低的成本在城市与乡村间自由流动。

其次，河南省各地方农业及相关产业有着典型的地域性特征，且各区域产业有着较强的互补性。比如郑州及其周边的大枣、瓜果等休闲农业资源丰富；周口、驻马店等地传统的小麦、玉米等粮食生产优势突出；许昌、开封则是花卉、园林植物的传统供给地；焦作、信阳等地拥有丰富自然山水旅游资源，因此，可以通过科学规划与整合，形成具有鲜明地域特色且相互支撑的现代农业产业群，将农业及乡村作为城市发展的有机组成部分，进而统筹城乡一体化发展，构建内涵丰富的现代田园城市体系是具有较强可行性的。

（三）城市发展路径构建应注意的问题

中原经济区建设背景下，河南省“园林城市→田园城市→山水城市”这一城市发展路径的构建与实施，必须注意以下几方面的问题：

一是要保证规划先行。从河南省城市发展全局的高度做好顶层设计，妥善协调各区域间关系，以各区域实际为基础，因地制宜，进行优势产业选择与培育，形成具有前瞻性的科学规划，在规划实施过程中，必须充分保证其权威性。

二是强化制度创新与制度供给。尤其是造成城乡分割阻碍城乡融合的不合理制度，必须进行大胆改革创新，构建河南省域范围内包括土地、教育、医疗、养老、社保、就业等在内的一揽子公平合理、健全高效的制度体系，为新型城市发展路径实施提供充分必要的制度保障。

三是要充分认识农业及乡村的特殊作用。将农业及乡村作为现代城市发展的有机组成部分，是新型城市体系的重要构成要素，同时，还必须要注意优良的文化、习俗等内涵的传承与发扬，实现城市与乡村、农业与工业、传统与现代的和谐共生发展。

四是做好观念与思想引导工作。一个重要的方面是要弱化“农民”与“市民”的身份，形成科学的“居民”观念，弱化“土地是农民命根子”思想，形成科学的职业与就业观。这是一项难度极大且在短期内很难奏效的工作，对新型城市发展路径实践有着内在的至关重要影响，需要长期持之以恒进行。

1.河南省统计局，国家统计局河南调查总队.2013年河南省国民经济和社会发展统计公报[R].2014-2-18

2.杨光.河南省推进新型城镇化发展的制约因素分析[J].对外经贸，2013（4）

3.中华人民共和国城乡建设部.国家园林城市标准[S].2010

4.傅礼铭.钱学森山水城市思想及其研究[J].西安交通大学学报（社会科学版），2005（9）