加快对接上海自由贸易区的基本路径探讨

■ 刘洪昌 副教授（1、连云港职业技术学院 江苏连云港 2220002、南京大学商学院 南京 2100983、江苏省海洋资源开发研究院江苏连云港 222000）

中国（上海）自由贸易试验区（China（Shanghai）Pilot Free Trade Zone，以下简称“上海自贸区”）自2013年9月挂牌以来，其正外部性日益凸显，尤其是面向政府的权力清单、面向市场的负面清单，推进投资自由化、贸易便利化、金融国际化等理念已经越来越被国际社会所接受，积极推广借鉴上海自贸区建设已经取得的成功经验，做好与上海自贸区的对接工作，借力发展本地经济，是全国各地目前面临的重大课题。当前江苏连云港正处于转型发展、开放发展、跨越发展的关键期，学习借鉴上海自贸区改革成功经验，有利于连云港站在更高起点上全面深化改革、依托更大平台推动扩大开放，在国家“一带一路”建设中抢占先机，为连云港能够在下一轮自贸区申报中脱颖而出奠定坚实基础。

上海自贸区的基本特征及其功能定位

中国（上海）自由贸易试验区，是中国政府在大陆境内（上海）设立的第一个区域性自由贸易园区，与国内各类保税区相比，上海自贸区的最大特色是“境内关外”的特殊海关监管制度，即“一线放开，二线管住”，基本体现“三大自由”，即：货物进出自由、投资自由、金融自由。目前我国开放层次最高、功能最齐全的特殊开放区域当属综合保税区和保税港区，上海自贸区在此基础上提供更优惠的政策，更大的开放度，具有其他不同类别保税区没有的离岸贸易、离岸金融、离岸外包等功能（见表1），已经成为推进中国改革和提高开放型经济水平的“试验田”，其功能定位是“六区”，即：国际投资规则的试验区、离岸型产业体系的集聚区、对外投资服务的先导区、服务贸易创新的引导区、监管方式优化的先行区及政府管理创新的示范区；要实现“四化”，即：贸易自由化、投资自由化、金融国际化及行政精简化。

上海自贸区的建设现状

上海自贸区自2013年9月29日正式挂牌运营一年多来，开展了一系列改革和创新举措，在金融改革、投资管理、贸易监管及事中事后监管四方面制度创新上取得了重要成果。在众多改革领域中，金融层面的改革创新被寄予厚望。自贸区不断推动金融制度改革，推出了51条金融创新举措和一系列实施细则，勾勒出了“自贸试验区金改全景图”，特别是在2014年5月22日，央行上海总部发布了《中国（上海）自由贸易试验区分账核算业务实施细则（试行）》和《中国（上海）自由贸易试验区审慎管理细则（试行）》，央行支持上海自贸区金融政策中最核心的细则落地；2014年12月2日，“银行担保账户”作业模式在上海自贸区正式落地，新的企业信用管理办法也同时实施。此外，在投资管理方面，推出了准入前国民待遇、负面清单等鼓励外贸投资的新举措。在贸易方面，发布了设备进口免税、区内货物流转自行运输、高端进口商品直销中心、跨境电子商务、口岸大通关信息化建设方面的创新措施，大力推进贸易监管制度创新，陆续推出了“先入区、后报关”、“一次申报、一次查验、一次放行”等60项监管新措施。实施扩大启运港退税政策试点（详见财税[2014]53号 ），并在自贸区开展“自主报税、自助通关、自动审放、重点稽核”作业模式试点，通关服务更加便利、高效。在综合管理方面，上海市人民政府出台了《中国（上海）自由贸易试验区管理办法》，后又提出98 项改革措施与上海“四个中心”建设互为支撑，逐步探索建立事中事后监管制度，维护市场秩序，防范系统性风险。上海自贸区正式挂牌运营一年多来成果丰硕。截至2014年11月底，自贸区内投资企业累计达2.2万余家（挂牌后新设企业近1.4万家），主要分布在批发和零售业、租赁和商务服务业等行业。外商投资热情高涨，新设外资企业2114家，同比增长10.4倍，其中90%通过备案方式设立，包括12家跨国公司地区总部。境外投资已办结项目160个，中方对外投资额累计近38亿美元，自贸区内的进口通关速度要比区外快41.3%，出口速度则快36%。一年多来，区内企业盈利水平同比增长20%；区内已开设6925个自由贸易账户，存款余额达48.9亿元人民币，自由贸易账户运行良好。

加快对接上海自贸区的基本路径

要在全国范围内加快推广复制上海自贸区的改革创新成果，各地政府就要依据上海自由贸易区特点和功能定位，因地制宜、理清思路、找准自身定位，积极创造条件、扎实推进，具体路径如下：

（一）破除思维定势，加快制度创新的对接

上海自贸区改革探索的根本大背景，就是要把党的十八届三中全会提出的要处理好政府与市场的关系这一根本改革，在自贸区里先行先试，探索出一条既能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能更好发挥政府作用的新路子，探索出中国对外开放的新路径和新模式。因此，上海自贸区是制度创新的高地，不是优惠政策的洼地。目前，上海自贸区已初步建立起了以负面清单为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管新制度、以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管制度，基本制度框架体系已初步建立，改革效应开始显现。要对接上海自贸区，就是要借鉴和吸收上海自贸区建设中所形成的这些制度创新成果，加快与国际贸易和投资规则相衔接的制度框架构建，进一步扩大开放投资领域，不断优化投资环境，科学制定对接方案，配套改革措施，落实开放举措。

（二）推进政府职能转变，加快管理方式的对接

对接上海自由贸易区的发展，就是要学习、对接上海自贸区先进的管理方式。需要做好以下几点：

第一，要大力学习借鉴负面清单管理模式，促进外商投资管理模式由正面清单管理模式尽快向负面清单管理模式转变，加速提高行政透明度和投资开放度，并依据国家法律法规，尝试制定发布地方首份负面清单。

第二，要深化贸易监管制度创新和金融制度创新，逐步提高贸易便利化水平，为实体经济发展提供更加便捷的服务。

第三，要加强事中事后监管、不断创新政府管理方式。要改变过去以审批为主、特别是以前置审批为主的管理模式，大力学习借鉴自贸区已经建立起来的六项事中事后监管制度（包括安全审查制度、反垄断审查制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、社会信用体系、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监管制度），尽快建立起新的事中事后监管模式，积极防范风险、维护公平的市场秩序。

（三）坚持错位发展，加快产业的对接

上海正在积极建设经济、金融、贸易及航运四大国际中心，倾力打造总部经济，产业定位于国际化、高端化。上海自贸区正在以国际贸易、金融服务、航运服务、专业服务和高端制造五大产业为导向，大力发展新型贸易，促进国际检测、跨境维修、离岸服务外包、信息服务等服务贸易、离岸贸易新型业态发展，加快传统产业转型升级。同时，一些非国际化、非高端化的产业正在被转移出去。对接上海自贸区，对全国其它地方而言，一方面要充分利用上海发展总部经济的优势，加快产业升级；另一方面要注重于本身优势产业的培育，注重错位发展，形成互补的经济结构，避免产业趋同竞争，不断提升地方产业综合竞争力。

（四）主动出击，加快与上海自贸区的多边合作

要加快对接上海自由贸易区，各地就要主动出击，强化与上海自贸区的多边合作。目前，重点要做好以下两点：

第一，要加强地方产业政策对招商引资的有效引导和支持，不断改革完善招商机制，积极策应上海自贸区“溢出效应”带来的诸多良机。要根据自身产业定位，沿着“建链、延链、补链、强链”的总体思路，大力推进产业链招商，促进产业集聚发展。要采取“以企引企、以商招商、产业链招商”等多种方式吸引更多的上海自贸区转移的产业到连云港落户。

第二，要充分利用好上海自由贸区的“窗口效应”。一方面，积极鼓励各地实力比较强的企业到自贸区设立窗口，主动出击，抢占商机，拓展业务，展示实力，加速与国际接轨；另一方面，大力引进国际先进技术和国际人才，加速各地企业国际化进程。

加快对接上海自贸区的基本思路及具体举措——以江苏连云港为例

（一）基本思路

要以科学发展观为指导，解放思想，先行先试，开拓创新，以开放促改革促发展，全力推进开放型经济发展由规模速度型向质量效益型转变。要主动加强对上海自贸区改革经验的学习复制，密切关注上海自贸区的改革动向，用好上海自贸区的溢出效应，要认清方向、顺势跟进、超前规划、重点突破；同时，要充分利用其对外开放平台，借梯登高、优势互补、错位发展、竞合共赢。

（二）具体举措

加快对接上海自贸区，各地要因地制宜。以属长三角重要成员的连云港为例，依据上面的基本思路，就是要充分发挥其是新亚欧大陆桥东方桥头堡、丝绸之路陆海交汇点的优势，着力用好“一带一路”交汇点建设重大机遇，主动对接，与上海自贸区互补互动、错位发展。当务之急，应采取以下几项主要举措：

1.以开放促改革，不断加快政府职能转变的步伐。要加快和上海自贸区对接的步伐，连云港市各级政府就要拿出更大的勇气和智慧，大力推进政府管理体制的变革，敢于突破利益的掣肘，走出连云港改革的新路子。为此，连云港市要以进一步扩大开放来促进各项改革，加快国际化和法治化进程，逐步探索建立与国际贸易和投资规则体系相适应的行政管理体系，切实减少行政干预，积极发挥市场在资源配置中的决定性作用，实现由权力管制向市场放权转变，以实际举措促进投资贸易自由化。要以开放来倒逼改革，以积极开放的姿态和举措促进政府职能的转变。在全面推进工商登记制度改革的基础上，不断深化和完善投资项目审批全流程再造，探索建立“一口受理”、综合审批和高效运作的服务模式。不断改革外商投资管理模式，在电子商务、商贸流通、会计审计等诸多服务业领域逐步放开外资准入限制，并不断优化外贸通关环境。要推行负面清单的管理模式，根据产业发展规划和产业准入要求，列出负面清单，在保税区等涉外区域内试行对外商投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，在投资准入中真正体现“非禁即入”的原则，取消负面清单以外的行政审批。

2.抢抓战略机遇，全力构建对外开放新平台。在对接上海自贸区的活动中，连云港要充分利用国家实施“一带一路”战略的良机，充分发挥新亚欧大陆桥东方桥头堡、丝绸之路经济带陆海交汇点、国家东中西区域合作示范区等连云港的独特优势，积极争取设立连云港自由贸易港区，并在部分领域率先扩大开放。要把提升各类园区与载体功能作为关键支撑，积极构建承接上海自贸区“溢出效应”的园区与载体。近阶段要重点抓好开发园区、合作园区、特殊功能区、特色产业基地和服务业集聚区四类载体建设。为此，要大力提升连云港各类开发区的集聚、服务和创新“三大功能”，加快打造一批港产城融合示范园、特色“区中园”、“园中园”，带动制造业转型升级和服务业加速发展，对国家东中西区域合作示范区要进一步完善发展规划、产业布局、政策扶持和管理体制；要借鉴好国际先进经验和上海、苏南发展模式，推动连云港科创城、淮海工学院大学科技园、江苏省海洋资源开发研究院等载体建设，打造面向国际、接轨上海的示范园区；特别是要集中力量抓好连云港综合保税区建设，在争取设立自由贸易港区方面取得突破。

3.坚持错位发展，积极培育产业新业态。对接上海自贸区的关键是要加快提升发展质量，在经济新常态下更加注重自主创新，积极培育产业新业态，不断促进产业结构优化升级。为此，连云港要不断加大对新兴产业的投资力度，更加注重新型服务业的培育，积极营造以质量、品牌、技术、服务为核心的“连云港服务”新优势。目前应选择1-2个发展基础和条件都比较好的领域作为突破口，在政策、人才、资金、技术等诸多方面给予大力支持，加快打造一批有一定区域影响力的新兴产业特色基地。加快实施与上海错位发展战略，积极构建比较完善的现代产业体系，逐步培养和提升承接包括上海在内的全球各地产业转移的能力。同时，要瞄准国际新兴产业发展的最新趋势，加快新能源、新材料、新医药及高端装备制造业等战略性新兴产业培育与发展的步伐，打造自己的特色产业。要大力推进连云港的国家电子商务示范城市建设，重视平台经济研究，积极培育一批跨境电子商务平台；要积极发展保税物流、保税贸易展示及保税检测检修等保税贸易业态，并不断拓展服务外包领域和发展空间。

4.加强金融创新，不断增强服务实体经济能力。连云港要有效对接上海自贸区，就需要不断深化金融改革创新的步伐，进一步扩大开放，积极发挥金融对实体经济的撬动作用。为此，一方面要积极跟踪研究上海自贸区金融创新发展动向，全面加强与上海自贸区金融机构的资源共享和业务合作，加快推进连云港金融组织、金融产品、金融服务创新，构建与连云港经济转型升级需求相适应的金融服务体系；充分利用自贸区投融资便利和平台优势，鼓励连云港相关金融机构（本地银行、证券期货、信托基金、保险租赁等）和上市企业在自贸区设立分支机构，在国家政策允许的范围内，大胆进行外汇体制改革，设立自由贸易账户，利用上海自贸区平台做大做强。另一方面要适应境外对人民币需求迅速扩大的趋势，加强与上海、香港等地的合作，探索性地开展人民币离岸金融业务。也可借鉴国际通行做法，以连云港物流保税中心和正在建设中的连云港综合保税区为空间载体，积极论证并向国家申请，争取把连云港作为国家离岸金融综合改革试验区，争取进驻该区域的企业可以直接开设离岸账户，也可积极争取引进外资银行在该区域设立分支机构，加大对跨国公司、著名物流企业的招商引资力度，为外资银行培育更好的客户资源。

表1 不同类别保税区及自由贸易区的功能比较

5.借船出海，加快提升企业国际竞争力和国际化人才培养的步伐。为了应对更加激烈的竞争和面对更高水平的开放，连云港市既要大力促进外资企业本土化，又要大力推动本土企业国际化，要充分借助上海自贸区平台，加快连云港市企业的国际竞争力培育。当务之急，一方面，要借助自贸区便捷通关和运营成本优势，积极开辟新兴市场，不断扩大高新技术产品和高附加值产品的出口比重。同时，要支持本土企业加快技术、人才和设备的引进力度，加大研发投入，打造具有国际水平的研发中心。另一方面，要推动有一定实力的连云港企业通过自贸区平台开展境外投资，支持大企业率先实施国际化战略，带动上下游企业集群“走出去”，建设境外国际合作样板区；同时，通过境外并购、重组、置换等多种方式，获取境外优质资产、先进技术和高端品牌，加速企业裂变扩张。要增强企业国际竞争力，就必须加快对国际化人才的培养。上海自贸区建设必将加速国际顶尖人才的集聚，这给连云港等其他地区推进国际化人才战略提供了难得的机遇。为此，连云港要通过多种方式（如脱产学习、短期进修、挂职交流等）定期将各级党政干部、企业家选派到上海自贸区去学习体验，不断提高其对新的国际投资与贸易规则的敏感度。同时，要采取更加灵活的方式（如按需引才、以才引才、柔性引才等）加速引进支撑连云港市产业发展的国际化人才；率先扩大教育领域对外开放，加速教育国际化进程，以教育国际化推动人才国际化，吸引更多外国留学生到连云港留学、创业。

6.主动有为，积极谋划连云港自由贸易港区的构建。连云港是新亚欧大陆桥东方桥头堡、丝绸之路陆海交汇点，东面和日韩隔海相望，单单从地理区位来看优势明显，申报自由贸易区具有较强竞争力。但连云港的短板是经济发展相对落后，GDP总量还不够大。因此，连云港要抢抓机遇，毫不松懈，超前布局，迎头赶上。当务之急应做好以下几点：一要高效完成申报方案。建议在深入研究基础上通盘提出连云港积极参与、呼应上海自贸区建设的总体思路、目标要求、主要任务、进度要求等内容，明确每一项任务的牵头部门，协调各部门形成工作合力。并广泛发动本省、本市高等院校科研机构，全方位地对自由贸易港区进行深入研究，为自贸区申报决策提供参考。二要建立系统性的跟踪研究体系。密切关注上海自贸区发展动态、政策动向和发展策略，及时提出呼应策略。及时对上海自贸区相关制度政策的效果及对连云港的影响进行评估，借鉴其有益做法以为己用。三要积极向国家争取政策支持。围绕连云港的重点发展领域，充分发挥连云港作为新亚欧大陆桥东方桥头堡、丝绸之路陆海交汇点、国家石化产业基地等诸多优势，针对一些关键、核心瓶颈制约，加强与国家相关部委的衔接沟通，为连云港自由贸易港区的申报营造公平的政策环境。如：可由海关、交通、国税等部门牵头，积极争取在连云港建立国际航运发展综合试验区；由口岸、海关等部门牵头，研究推进以自由贸易区为方向的海关特殊监管区整合的试点等。

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3.吴晓丹等.主动对接上海自贸区运行 提升江苏开放型经济发展水平[J].唯实，2014（3）

4.张富强，李梦露.论自贸区税制设计的可复制性[J].法治论坛，2014（3）

5.戴海波.上海自贸试验区设立与服务业开放[N].中国贸易报，2013-12-31