网络民族仇恨言论的法律治理

摘要：网络民族仇恨言论不仅违背了言论自由的真正价值，而且制造社会分裂，危害民族团结，引起社会骚乱。治理网络民族仇恨言论既是依宪治国的客观需要，也是运用法治思维与法治方法治理网络社会的必然要求。治理网络民族仇恨言论的重点是对发帖内容加以审核，完善打击网络民族仇恨言论的具体标准、程序，明确发布、传播网络民族仇恨言论的法律责任。

关键词：网络民族仇恨言论；言论自由；法律治理；法律方法

中图分类号：D922.8 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2015）01-0020-05

从历史的角度看，民族仇恨言论自古就有，其本质上是破坏民族团结的言论，不属于言论自由的保护范畴。自从我国进入互联网时代，民族仇恨言论借助互联网这一新兴的传播工具，破坏范围扩大，破坏程度加重。治理网络民族仇恨言论这一难题，无疑成为净化网络空间的难点。本文对网络民族仇恨言论的法律治理进行探讨。

一、网络民族仇恨言论法律治理的对象与意义

（一）网络民族仇恨言论的概念

笔者从仇恨言论构成要件的视角对网络民族仇恨言论的构成要素加以判定。

1.表达方式

仇恨言论的表达方式，指仇恨言论展现在受众者的面前的形式，包括以口头语言或书面文字表达意见的形式以及表达和传递一定仇恨信息的图画。带有一定言论成分的表达行为是否也属于仇恨言论的范畴？在美国法的语境下，如果某行为传递着某种信息且能被他人所知晓，则该行为属于言论的一种表达方式。

2.言论对象

与其他言论所涉及的对象相比而言，仇恨言论所中伤和诽谤的对象具有较高的识别性，往往具有身份特征，例如种族、民族、宗教和性别等。仇恨言论的本质在于表达对某个群体的仇恨。正是由于言论对象的特殊性，使得仇恨言论与其他言论泾渭分明。要避免将仇恨言论的打击范围扩大而抑制交流、阻碍社会进步。在这里，笔者认为有必要进一步探讨仇恨言论对象的身份特征：其一，身份特征必须是某群体里各成员所共有的且在社会上具有高度识别性，例如信仰伊斯兰教的回族、维吾尔族，拥有黑色皮肤的黑种人；其二，这些身份特征的划分标准必须具有社会和政治意义，例如在社会生活中我们很少对单眼皮群体和双眼皮群体拥有偏见和歧视。

3.侵害性意图

所谓仇恨言论的侵害性意图，是指言论发出者在发出言论时对言论对象所具有的偏见、冒犯、歧视和仇视等内心的实际意图。侵害性意图必须从发言者在发表言论时的主观心态方面进行考量。发出者的口误或接受者的理解偏差则不属于仇恨言论的范围。倘若某些言论只是形式上符合仇恨言论的特征，实质上并没有侵害性意图，那么这些言论不属于仇恨言论的范围。

4.伤害后果

对仇恨言论的伤害性后果，我们主要从两个方面进行推断：一是从仇恨言论指向的对象。从仇恨言论的受众方面判定构成要素，主要是研究仇恨言论对指向对象所造成的负面影响[1]。二是从仇恨言论对相关群体和社会所造成的伤害。虽然仇恨言论可能没有对言论对象造成伤害，但只要对相关群体和社会产生负面效应仍是需要得到规制的。

以上仇恨言论的四要素缺一不可，构成判断某言论是否属于仇恨言论的统一整体标准。民族仇恨言论作为仇恨言论的种概念，无疑是对仇恨言论的一种限缩解释。网络则凸显了与其他传统媒介的不同之处。鉴于此，本文将网络民族仇恨言论界定为：在仇恨意图支配下，言论发出者通过互联网传播的方式，对具有民族身份特征的言论对象所进行的表达性行为的言论类型。它不仅对言论对象造成生理和心理上的伤害，也具有较大的社会危害性。

（二）网络民族仇恨言论的法律特征

在互联网高度发达的今天，利用互联网传播民族仇恨言论所造成损害后果的深度、广度和速度，都与传统媒介传播手段不可同日而语。民族仇恨言论借助互联网迅速蔓延并呈现出一些新的特征。

1.网络传播中的交互性

所谓交互性，是指受众与传播者或者受众与受众之间可以在一定程度上进行直接双向交流。交互的过程实质上就是信息的再加工和再传播的过程。在这一过程中，“受众不是被动的信息接受者，而是积极的大众传播的参与者”[2]。网民逐渐成为信息的传播者，可能随即引发“沉默的螺旋”迅速旋转并产生巨大的传播影响力。

2.传播速度的即时性

网络民族仇恨言论最为明显的特点是即时性。不同于传统媒体时代，民族仇恨言论一经网站、微博、论坛、社区的发布，就被置于广大网民的目光之下，并且以一传十、十传百的方式在极短的时间内扩散出去，形成“蝴蝶效应”，渗透到网络空间和现实生活的各个领域。

3.传播主体的隐蔽性

网络空间不同于现实生活，往往充斥着虚假信息，且信息一经评论和转发，就难以追踪言论真正的传播者。因此，传播者往往肆无忌惮地造谣，散布有关民族仇恨的言论。例如，“世维会”成员通过在网络上传播“韶关事件”等假信息煽动民族仇恨；“切糕”事件之后此起彼伏的民族仇恨言论，进一步加剧了民族仇恨言论的猖獗与泛滥。

（三）网络民族仇恨言论的表现形式

网络民族仇恨言论的表现形式，包括通过网络化的微博、论坛、网站、QQ群等手段对民族仇恨言论加以传播。它可分为两大类：第一，基于政治、政策的民族仇恨言论，其焦点在于传统的政治问题（“疆独”、“藏独”）和照顾少数民族的一些政策（计划生育、少数民族高考加分）；第二，基于文化宗教因素的民族仇恨言论，比如狂热的宗教信徒鼓吹的“圣战”等攻击性言论，由于民族文化差异造成的汉族人对回族人不吃猪肉的误解等。

（四）网络民族仇恨言论法律治理的意义

1.治理网络民族仇恨言论是全面推进依宪治国的基本要求

我国宪法规定：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”；“中华人民共和国各民族一律平等”；“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。从中不难看出，宪法确立了民族团结和民族平等的基本原则，而民族仇恨言论则是对此的公然挑衅。虽说宪法保护言论自由，但言论自由并不绝对，政府有保护人们行使言论自由权的义务，同时也有限制滥用表达自由的权力[3]。可见，言论自由应有一定的界限，且对言论自由加以限制应有严格的适用条件。例如，以“思想自由市场”为导向的美国，采用“明显且现实危险原则”对言论自由加以合理限制，《欧洲人权公约》第9条和《公民权利与政治权利国际公约》第19条出于公共秩序等需要对言论自由予以必要的限制。民族仇恨言论虽具有言论自由的属性，但是伤害了特定民族的尊严，违反了伤害原则。由于言论自由价值应让位于人的尊严这一至高无上的价值，因而民族仇恨言论并没有值得宪法和法律保护的价值，应受到法律的限制。鉴于此，网络民族仇恨言论有违宪法的基本原则和言论自由的真正价值。治理网络民族仇恨言论有助于保障宪法实施、树立宪法权威、弘扬宪法精神。

2.治理网络民族仇恨言论是用法治思维与法治方式处理民族事务的重要路径

党的十八届四中全会明确提出“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐”。在中央民族工作会议上，习近平提出“坚决纠正和杜绝歧视或变相歧视少数民族群众，伤害民族感情的言行”。可见，促进民族团结是我们党治国理政的一贯主张。用法律方法治理网络民族仇恨言论，既是依法治国的题中应有之义，又是将民族事务纳入法治化轨道之中、有效解决民族矛盾和冲突的重要途径。

3.治理网络民族仇恨言论是促进民族团结的有力保障

民族团结是我国发展的有利因素，是关系国家繁荣昌盛和中华民族复兴的大事。然而，散布网络民族仇恨言论，一方面有损社会整体利益，容易激化民族之间的矛盾和冲突，冒犯和亵渎个人尊严，与宪法和法律的基本精神相悖；另一方面会扭曲事实真相，加深对对方民族的误解与偏见，引起民族之间的隔阂和不信任，不利于社会的稳定与发展。治理网络民族仇恨言论，有利于消除民族之间的歧视与误解，维护和发展民族团结。

二、网络民族仇恨言论法律治理的现状问题及产生原因

（一）网络民族仇恨言论法律治理的现状问题

1.民族仇恨言论的网络化加大了治理难度

自媒体的发展和网络的普及，对民族仇恨言论的治理提出了新的挑战。其一，民族仇恨言论呈现发布便捷、传播速度快、波及范围广的状况，在传播过程中难以被控制。其二，网络的匿名性和隐蔽性进一步加大了追踪信息来源和个人责任的难度，缺乏外在约束力的网民极易发表不负责任的言论。其三，网络发布言论的准入门槛较低，容易被不法分子利用和劫持，煽动民族对立，诱发民族冲突。其四，带有偏激情绪的民族主义言论难以得到及时有效的疏导和制止，在网络传播的过程中极容易产生“马太效应”，并不断沉淀下来。网络上对民族仇恨言论的接受与认同会迅速演变为现实生活中对此类民族仇恨言论的接受与认同，它遇到某一突发事件就会演变为民族暴力、恐怖行为，给个人安全和社会稳定带来极大的危害。

2.治理民族仇恨言论的现行立法不够完善

我国现行立法对治理网络民族仇恨言论只作了原则性规定，缺少相应的具体程序和操作标准。从立法的角度来看，针对网络民族仇恨言论的立法，散见于《互联网信息管理办法》第15条、《全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定》第2条、《中华人民共和国电信条例》第57条和《中华人民共和国刑法》第249条。它们均是以概括规定的方式禁止发布煽动民族仇恨、民族歧视的内容，没对网络民族仇恨言论的判定要素提出明确的标准。从效力的角度来看，网络治理领域法律的位阶较低、调整范围过窄、制定主体混乱，法律的标准、程序和措施不具体，相应救济渠道缺位。这使得民族仇恨言论在网络上畅行无阻。从责任的角度来看，追究民族仇恨言论法律责任的条款不完善，使之法律震慑力大大削减。

3.言论自由与网络民族仇恨言论之间存在着张力

在人类文明的进程中，言论自由不仅是文明进步的重要手段，也是文明进步的重大标志[4]。 各国宪法都对言论自由予以明确的保护。但是，对如何把言论自由宪法保障的理念运用到网络空间仍亟待探讨。在现代社会，言论自由的一个重要表现形式就是公民能够自由地通过媒体传递自己的声音，表达自己的看法[5]。网络空间虽然为人们创造了一个畅所欲言的环境，但是网络传播的即时性、广泛性及难以控制性不可避免地与公共利益产生冲突和对立。部分不法分子更是假借“言论自由”这一合法外衣，公然宣扬极端民族主义，传播民族仇恨言论。保护言论自由与治理民族仇恨言论是言论自由的一体两面：管得过宽、惩罚太严会抑制言论的表达，挫伤公民发言的积极性，但是管得过松又会纵容民族仇恨言论的传播，危害民族关系。因此，言论自由与网络民族仇恨之间存在一定的交叉、张力和弹性。对网络进行任何形式的过度的、不适当的管制都会降低因特网给人类带来的福利，减缓人类向信息社会推进的步伐[6]。这就需要对网络言论保护和限制的标准及限度加以准确的考量。

（二）网络民族仇恨言论的产生原因

1.资源配置不均衡是网络民族仇恨言论产生的根本原因

网络民族仇恨言论之所以会如此广泛传播，原因是多方面的，但其根本原因是民族问题没有得到妥善解决。民族问题实质在于资源是否得到合理配置，具体体现为汉族和少数民族之间收入差距扩大引发的低收入群体、弱势群体对现状的不满。民族地区少数民族和汉族之间贫富分化的日益严重、经济发展上的不平衡、资源稀缺与需求增长之间的矛盾，容易引发民族之间的隔阂，使一部分人产生怨恨、愤恨甚至仇恨心理。这种心理一旦遇到特定的事件，往往通过暴力的手段进行宣泄，演变为仇恨犯罪。这不利于社会稳定和国家发展。

2.利益诉求的矛盾是网络民族仇恨言论产生的直接原因

在经济方面，改革开放以来少数民族地区经济发展相对滞后，没有相应地分享经济建设的成果，一些地区贫困问题仍然比较突出，在经济利益上的诉求矛盾容易产生民族对立情绪。在政治方面，一些地方党政机关执行民族维稳政策时存在偏差失误，一些少数民族地区宗教极端势力比较猖獗，民族分裂分子煽动民族分裂言论、进行民族分裂活动、制造一系列暴恐事件，国外反华势力对我国进行渗透活动。这极易致使民族对立情绪蔓延。在文化方面，少数民族地区教育发展相对滞后，一些地区民族团结教育相对落后，民族凝聚力不强，对中华民族的认同感和归属感较差，同时存在对少数民族文化生活习惯不够尊重等现象。这些现象导致民族之间融合程度不高，容易形成相对封闭的民族主义。

三、网络民族仇恨言论法律治理的基本对策

（一）推广网络注册实名制，建立网络发帖内容的审核机制

一是通过公安部公民身份信息核查系统把网络身份与真实身份相绑定，完善网络实名登记程序，实行网络注册实名制。这既能提高网民的自律意识，使网民理性地发表言论，使信息传播更具有真实性，又能够明确地追究民族仇恨言论散布者的法律责任，强化网民个人的责任意识。

二是建立网络警察监督机制，负责删除网络中涉及民族仇恨的言论，对网络发帖进行事前审查和事后监督。采用技术性手段过滤、剔除民族仇恨言论，拦截涉及民族仇恨的搜索内容，封锁和屏蔽域外相关反动网站等。

（二）运用法治手段治理网络民族仇恨言论，提高社会凝聚力

《公民权利和政治权利国际公约》规定：“任何鼓吹民族、种族或宗教仇恨的主张，构成煽动歧视、敌视或强暴者，应以法律加以禁止。”我国作为《公约》的签署国，自然应通过法律手段治理网络民族仇恨言论。

一是根据我国宪法，通过相应法律法规精确化定义民族仇恨言论的构成要素，细化民族仇恨言论的范围和分级标准，清晰界定民族仇恨言论和正常言论的边界，科学制定网络审查的统一标准、程序，明确网民和网络服务商的法律责任。这些措施可使有关主体依法行使言论自由权利，自觉履行言论自由义务，承担言论自由责任，抵制网络民族仇恨言论。总之，要通过完善立法治理网络空间的言论行为，使民族仇恨言论的判断与追责具有可操作性，增强治理网络民族仇恨言论的法治效能。

二是运用法治手段妥善解决民族问题，提高社会凝聚力。首先，制定法律法规，规定各用人单位少数民族的用人比例，制定免税、财政补贴等相关保障措施，鼓励录用少数民族人员，提高少数民族的就业率。其次，制定完善宗教法规，保护少数民族对宗教的精神需求，充分发挥宗教的正能量，引导民族关系平稳发展。再次，加大对少数民族地区初等教育的资金投入，推广汉语教学，注重对少数民族青年的民族团结教育，引导他们淡化民族身份观念，增强对中华民族的认同感和归属感。最后，大力宣传民族平等的法治理念，普及少数民族的风俗文化，增加各民族之间的了解，弘扬社会主义核心价值观，凝聚民族向心力，反对大汉族主义的错误思想，抵制地方民族主义的狭隘观念。

（三）加快完善治理网络民族仇恨言论的法律方法，发挥网络自律的监督作用

一是通过法律建立多层次沟通疏导机制，对网民的情绪和价值观进行及时疏导。首先，立法规范公众平台建设，允许民众宣泄自己的不满，使网民能够充分表达自己的意志，政府能够了解民意的走向，加强各民族之间的交流。其次，依托法律限制网络意见领袖的不当言论，引导网络意见领袖在网络中传播正面言论、发挥积极作用，引导网民理性合法表达见解。再次，赋予主流媒体恪守客观立场、正确引导舆论的法律义务，及时矫正网民对少数民族的错误看法和偏见。

二是充分发挥网络自律在治理网络民族仇恨言论中的监督作用。一方面，提升广大网民的道德素质和法律素养，充分发挥广大网民的主观能动性，实现网民言行的自律，建立网络民族仇恨言论的投诉渠道。另一方面，加强网络运营商的行为自律，发挥行业自律的积极作用，强化网络运营商的自律意识；督促他们认真履行《中国互联网行业自律公约》、《互联网终端软件服务行业自律公约》等规范性文件，签署相关公约；完善互联网协会的监督管理体制，对违反公约的网民和企业进行处罚，更好保护网络言论自由。

综上所述，网络并不是可以恣意妄为的“法外空间”。无论在何种国度与民族，限制网络民族仇恨言论都是化解民族矛盾、维护社会稳定的良方妙计。治理网络仇恨言论不仅是净化网络空间的重要措施，更是回应社会治理现代化的必然要求。治理网络民族仇恨言论是一项系统工程，需要凝聚各方力量；既不能消极无为，也不能寄希望于短平快的政治手段。应当逐步探索建立一套“以立法为保障、技术性监管为主导、经济发展为支撑、网民素质提升为基础”的综合治理方案，引导网络空间健康有序和谐发展。

参考文献：

[1] 龚艳.仇恨言论法律规制研究[M].厦门：厦门大学出版社，2013：39.

[2] 路春艳，张洪忠.大众传播学教程[M].北京：北京师范大学出版社，2007：81.

[3] 王四新.表达自由原理与应用[M].北京：中国传媒大学出版社，2008：205.

[4] 杨文革.对言论自由的法律保护与对滥用言论自由的法律惩罚[J].环球法律评论，2009，（1）：48.

[5] 陈桃生.网络环境中的言论自由及其规制[J].贵州大学学报（社会科学版），2006，（1）：50.

[6] 李忠.因特网与言论自由的保护[J].法学，2002，（2）：23.

责任编辑：罗振建