国际关系治理模式的演进及其逻辑

摘要：国际关系治理模式的演进经历了三个阶段：威斯特伐利亚体系建立后的单一国家治理阶段、第一次世界大战后的国家治理与全球治理并存阶段及二战后的国家治理、全球治理和地区治理并存阶段。国际关系治理模式作为一场深刻的历史变迁，有其外在和内在逻辑。在外在逻辑上，国际关系治理表现为从单一到多元的发展。在内在逻辑上，国际关系治理深受国家主义、地区主义和全球主义的影响。国家主义、全球主义和地区主义的良性互动，有力推动国际关系治理模式进入有序演进轨道。

关键词：国际关系治理；单一国家治理；全球治理；地区治理；国际关系

中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2015）01-0092-05

1995年，全球治理委员会提出了迄今为止最具有代表性的关于治理的定义：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”[1]自威斯特伐利亚体系建立以来，人们就在不断探求主权国家构成的国际关系的治理问题。冷战结束以后，国际形势剧烈变化，国际力量重新组合，人们持续思考“世界向何处去”的问题。特别是2008年全球性金融危机爆发之后，国际关系治理问题再次引发关注。有学者认为，国际关系治理应当是全球民主下“有政府的治理”而不是“没有统治的治理”，只有建立全球民主政府才是应对全球危机的根本方案[2]。也有学者认为，我们应当用新多边主义治理代替传统多边主义治理，从而“在全球层面重构公民社会和政治权威，‘自下而上’地建立全球性的治理体系”[3]。虽然这些观点对于解决后危机时代的国际关系治理问题具有启发意义，但大都忽视了国家在当今国际关系治理中的核心和主导地位没有得到根本性改变的现实。因此，我们有必要回归探讨国家作为治理主体如何参与地区治理及全球治理的问题。本文以此为出发点，结合国际关系发展的历史与现实，认为国际关系治理经历了如下三个模式。

一、威斯特伐利亚体系建立后单一国家治理的形成

从威斯特伐利亚体系建立到第一次世界大战，国际关系治理处于单一国家治理阶段。国家治理始于1648年威斯特伐利亚体系的确立。1648年，法国、西班牙和德意志等国签订的《威斯特伐利亚和约》确认了国家主权平等原则，将国家的权力集中到以人口、领土为基础的主权国家身上，国家事务和国际事务由国家主导，形成了主权国家治理。它通过承认德意志众多诸侯国和瑞士、荷兰的主权，将早在文艺复兴时期就已经开始讨论的国家主权和国际法的观念，以主权国家体制的形式确立下来。从此，人们以国家为最高权威，不再承认有任何超越国家之上的约束者和所谓的世界统治权[4]。民族国家作为独立实体在处理国内外事务时不再受到教会的钳制和干涉。“威斯特伐利亚体系治理形式在本质上是平行的，只有国家才能进行治理。治理主要涉及国家间相互作用的问题如外交、战争和贸易，而不涉及主权国家在其领土范围内如何统治的问题。”[5]

1815年维也纳体系建立后，欧洲大国创建了欧洲协调机制。虽然国家治理仍然在国际关系治理中占有绝对统治地位，但欧洲协调机制的出现使国际关系治理有所改变。欧洲协调机制通过定期举行外交大臣会晤、互通信息等形式解决国际争端。该机制强调维护欧洲呈现的和平、均势局面，大国在处理共同关心的国际事务时要采取一致行动。可见，欧洲协调机制实际上是大国协调治理机制。尽管国家在欧洲协调机制中起决定作用，但欧洲社会的治理已经有了很大的不同，并成为后来全球治理的前奏。

19世纪六七十年代，意大利和德国相继实现国家统一，打破了维也纳体系确立的欧洲多极均势秩序。为了建立欧洲新秩序，俾斯麦试图建立以德国为中心的欧洲霸权体制。这种霸权体制的核心思想是：建立以德国为中心的大陆联盟体系，孤立和打击法国，避免法、俄两国夹击德国，巩固和保障德国在欧洲大陆业已取得的霸权地位[6]。随着俾斯麦的下台，这种大陆联盟体系逐渐解体。然而，它所促成的“三国同盟”和“法俄同盟”逐渐发展成为两个相互对抗的军事集团，主导着19世纪末到一战时期欧洲的和平与安全。大陆联盟体系实际上是一种霸权体制，即以德国为中心控制欧洲事务的体系。

这一段时期的国际关系治理表现出两个鲜明特征。从治理主体上看，这一时期的国际关系治理主要是单一国家治理。威斯特伐利亚体系确认了国家主权，意味着诸如教会等其他力量都不能再凌驾于国家之上。主权国家开始主导国内社会和国际社会的政治、经济和社会事务。这种全能主义的国家治理强调，主权国家应当在一种传统体制下支持政府对市场和社会进行深入渗透和控制[7]。从治理方式上看，这一时期的国际关系治理先是多边治理，后逐渐转向两极霸权治理。在1871年德国获得统一之前，欧洲社会主要是多边治理。当时，欧洲大陆的几个大国处于势均力敌的状态。它们为了防止战争和稳定既有秩序，利用会议开展多边协商，形成了欧洲均势治理。例如：在打败拿破仑统治的法国后，英俄普奥等国通过维也纳会议、神圣同盟和四国同盟重建了欧洲均势。但在德国取得统一之后，欧洲大国之间的矛盾加剧，原来的多边治理模式愈来愈难以维系，欧洲出现了“三国同盟”和“法俄同盟”两个军事集团。这两个集团逐渐在欧洲甚至世界范围内诱发一种两极对抗格局，欧洲社会开始转向两极霸权治理。

在理论上，16世纪欧洲一些学者对国家主权理论和国际法的深入研究是单一国家治理产生的理论基础。这些学者中最早阐述国家主权学说的是法国思想家博丹。他强调国家主权的绝对性、独立性和不可分割性。在他之后，英国的霍布斯和洛克、荷兰的格劳秀斯、法国的卢梭以及德国的康德等学者也为发展国家主权理论和国际法做出了重要贡献。

在现实中，单一国家治理的出现受到两个因素的制约。一方面，国际组织、非政府组织和跨国公司等行为体，在第一次世界大战前要么没有出现，要么处于初步发展阶段，难以在国际关系治理中对主权国家起到辅助作用。另一方面，国际政治经济发展不平衡成为左右国际社会从多边治理模式向霸权治理模式转变的根本原因。1871年德国的统一是这种转变的重要节点。德国的统一为其经济发展和军事力量增长提供了有利条件。德国开始试图在欧洲大陆、海上及殖民地等多个区域挑战英法俄等国家。这加剧了它与老牌大国之间的矛盾。德国拉拢意大利和奥匈帝国成立三国同盟，法俄为与其争锋则成立了法俄同盟，欧洲逐渐形成两大对立的军事集团。由此，以往那种大国协调的多边治理模式越发难以维系，霸权治理模式开始呈现，并最终促使一战爆发。

二、第一次世界大战后全球治理的萌芽

一战后，国际关系治理进入国家治理和全球治理并存阶段。“20世纪90年代，世界政治的许多学生开始使用全球治理的概念。”[8]实际上，全球治理并不是20世纪八九十年代才进入人类经济社会发展视野的。在19世纪后期甚至更早一些时间，全球治理（不一定使用“全球治理”这个词）就具有这样的思想和实践。全球治理成为当时国际关系管理的选择之一[9]。一战以后，国际关系治理的一个重大变化就是国际联盟的出现。这可以认为是全球治理的出现。1920年1月10日，国际联盟条约随同《凡尔赛和约》生效，国际联盟随即成立并召开第一次大会。这一事件标志着单一主权国家治理体系的终结。自19世纪末以来，国际关系发生了深刻的变化，国家之间的相互依赖日益加深，国家之间的公共性问题越来越多。由于国家的自私性，国家只注重自己利益而不顾他国利益和国际社会利益，导致一战爆发。基于这种现实，一些国家开始思考通过国际组织解决这一问题的方式，即成立国际联盟。国家把部分原本属于单个国家的一些权力转让给国际组织，国家在合作中获取收益。

一战后形成的国家治理和全球治理并存的国际关系治理格局，存在全球治理严重依赖于单一国家向前推进的特征。这是由于全球治理的行为体在该时期未充分发展和发挥作用。自19世纪末以来，由于工业革命的推动，主权国家开始在环境、卫生和通信技术等领域展开合作，成立了万国邮政联盟、国际无线电科学联盟和国际红十字会等国际组织。这些国际组织主要在低级政治领域活动，影响有限。虽然国际联盟的成立是国际关系治理的一个标志性事件，但应当注意到它是在凡尔赛体系下建立起来的，在一定意义上只是英法等强权国家实现国家利益的工具。国际联盟的每个成员国都想在这个框架内实现自己的国家利益，为此不惜做出一些损害他国利益的交易。这使得国际联盟与当初的设计相差甚远。我们还应当注意到，虽然美国最早提出建立国际联盟这样的全球性组织，但是它最终并没有加入。总体上，国际联盟没有起到较大的治理作用，没能帮助国际社会解决国际争端、维持世界和平。当然，它帮助欧洲建立起历史上相对合理的国际边界，还在盟约中列入了很多社会保障和人道主义的条款。可以说，“它的存在本身就表明在摆脱1914年以前的国际无政府状态方面向前迈出了一大步”[10]。

在理论上，美国总统威尔逊倡导的现代理想主义学说是一战后国际社会采取全球治理模式的重要理论因素。该学说在第一次世界大战的刺激下产生，强调通过国际组织协调解决国家之间的事务。理想主义学说的创始者是荷兰法学家格劳秀斯。他提出在一个国际性的“国家的社会”中，国家之间的关系是建立在普遍的国际行为规则之上的，需要通过创立国际法约束国家及其他非国家行为体的行为[11]。一战后，以威尔逊为代表的理想主义者认为，要避免世界战争，就必须对国际体系进行变革，建立约束国家行为的国际制度。1918年1月，威尔逊在美国国会演讲中提出的“十四点计划”，成为实现战后和平的纲领。该计划的最后一点就是建立一个具有特定盟约的普遍性的国际联盟。

在现实中，20世纪初以来，不同国家开始在政治、经济、军事、安全和文化等领域展开合作，共同处理一些超越国家的公共性问题。公共性问题使得一个国家国内事务和国际事务界限变得越来越模糊，任何一个国家无法对其进行全面而恰当的处理。此时的国际社会急切需要一些规范单一国家行为的超越国家的国际组织，以规避战争、实现和平。以国际联盟为代表的国际组织正是基于这种现实而相继产生的。它们能够通过在国际层面构建一些具有强制力保障的制度来缓和国家之间的关系，促进各方合作。一个国家为了能够在合作中获取收益，往往不会任意破坏机制，否则会遭受国际组织的惩戒和制裁。国家开始慢慢接受全球治理，国际社会开始采取单一国家治理和全球治理并存的治理模式。

三、二战后地区治理的发展

二战后，国际关系治理继续发生变化，地区治理开始出现在国际舞台上。地区治理是一种新型的国际关系治理形式，是继国家治理和全球治理之后的一种新的国际关系治理模式。从此，国际关系治理形成国家治理、全球治理和地区治理并存的格局，国际社会进入多元治理阶段。

20世纪40年代以来，不同的地区组织相继在西欧、东南亚、中东、非洲出现。这些地区组织在加强成员之间的合作与联系，解决成员之间的矛盾和冲突，减少对大国的依赖，冲击世界霸权体系等方面发挥了重要作用。地区内地理位置相连的国家经过长时期合作，能够不断增加彼此之间的了解和信任。在这种背景下，一种有别于原来民族国家观的新型的地区价值取向，像开放性、公开性、平等性、共赢性及多元性等开始形成。由于经济发展水平、民族文化和社会制度的不同，不同的地区形成了各具特色的价值[12]。

冷战结束后，区域化和全球化的迅猛发展使得地区治理模式和全球治理模式的内容不断丰富和完善。地区治理模式是二战后区域化催生的一种新的治理模式。这种模式产生于某一地区的一些国家通过协商建立地区性国际组织，为实现共同利益展开合作的实践中。从发展程度来看，当前地区治理中能称得上“模式”的只有欧盟和东盟的治理模式。由于国际组织、非政府组织、跨国公司和公民社会等治理主体的不断增加，全球治理模式越来越呈现多元化的特征。两种治理模式之间存在相辅相成关系。地区治理模式是全球治理模式的补充，全球治理模式的若干重要内容是由地区治理模式要素发展而来。

在理论上，二战后国际关系领域的新自由制度主义理论和公共管理领域的治理理论是全球治理模式的理论基础。在20世纪六七十年代，基欧汉等人提出了相互依赖理论。该理论认为，国家不再是世界政治中唯一的国际行为体，国际组织、非政府组织及跨国公司等非国家行为体也能在国际层次上发挥重要作用。以主权国家的强权和利益为核心的国际政治内容逐步让位于超越主权国家的众多跨国问题研究议程。治理理论对全球治理模式形成的一个最大贡献就是明确了治理的概念[13]。在20世纪七八十年代，治理理念被引入政府公共管理过程，用以解释和分析政府管理社会方式的变化，倡导构建政府、市场和公民社会“三足鼎立”的平衡关系[14]。

在现实中，二战后地区治理发展较快的原因可归纳为两个方面。从地区内部关系来看，各个国家之间的联系越来越多，各种矛盾也有所增加，政策分歧和行为的不一致大大削弱了彼此之间关系的深入发展，地区内部只有通过一体化进程才能化解彼此之间的矛盾。从地区外部关系来看，国际竞争非常激烈，力量相对较弱和分散的一方在竞争中处于不利地位。为了改变这一状况，提高竞争力，地区内部只有加强彼此之间的联系，才能降低发展成本，增加整体力量。

四、国际关系治理模式演进的逻辑

国际关系治理模式演进作为一场深刻的历史变迁，有其外在和内在逻辑。

（一）外在逻辑

总体上，国际关系治理经历了这样的演变过程：从威斯特伐利亚体系建立到一战前，国际关系治理以主权国家治理为模式；在两次世界大战期间，国际关系治理以单一国家治理和全球治理并存为模式；在二战后，国际关系治理以国家治理、地区治理和全球治理共存为模式。可见，随着国际关系治理经历从单一国家治理到全球治理再到地区治理的演进过程，其治理模式呈现出从单一到多元的发展。单一国家治理模式是在威斯特伐利亚体系所确立的主权原则指导下建立起来的。在这个模式中，国家作为唯一的治理主体对内享有最高的统治权，对外享有独立参与国际事务的权力。然而，随着大国力量对比的不断变化，国家的自私本性逐渐显露。在俾斯麦发起的大陆联盟体系瓦解之后，大国之间的矛盾不断加深，维也纳体系所确立的欧洲协调机制荡然无存。为了避免单一国家治理模式容易导致的大国战争情况，理想主义学派推崇通过建立国际联盟这样的全球性组织进行国际关系治理。但由于国际联盟自身的不健全，它所推行的国际关系治理并没有很好地完成维持世界和平的基本任务。在二战爆发后，国际联盟的治理机制受到很大的破坏。从1945年到20世纪80年代，由于区域化的不断深入，国际关系的地区治理模式开始显现。国家治理模式、全球治理模式和地区治理模式不断组合起来，共同应对日益凸显的全球性公共问题。国家治理模式、全球治理模式和地区治理模式的共存与联合，为国际关系治理模式的向前发展提供了持久的推动力。

（二）内在逻辑

国际关系治理模式的演进深受国家主义、全球主义和地区主义的影响。在单一国家治理阶段，国家主义是单一主权国家治理模式兴起和发展的理论基础。国家主义强调国家在人类社会生活的各个领域居于核心地位；强调国家是国际社会的唯一治理主体，国家之间通过会议协调机制解决国际争端。在国家治理与全球治理并存阶段，国家主义与全球主义共同成为国际关系治理模式的理论基础。虽然这段时期的国际关系治理模式有一定发展，但主要还是奉行传统的国家主义的绝对主权观。在国家治理、全球治理和地区治理并存阶段，地区主义所倡导的地区治理成为国家治理和全球治理的有力补充。在国际关系治理实践中，这三种治理模式相互依存、相互强化，反映了国家主义、地区主义和全球主义这三种理论不断走向融合的趋势。今后，国际关系治理的综合性特征将日益明显。当然，国际关系治理模式的动态性、多元化特征，并不意味着国际关系治理走向混乱无序的境地。它们统一于国家主义、全球主义和地区主义的良性互动关系之中。在当今国际社会政治权力逐渐分散、经济体制逐渐开放、文化思想不断丰富等诸多因素的共同作用下，国家主义、全球主义和地区主义的良性互动有力推动国际关系治理模式进入有序演进轨道。

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责任编辑：林华山