关于民族区域自治主体问题的探析

摘要：随着国家逐步释放治理空间，民族区域自治实践过程的日趋复杂化，人们对民族区域自治及其主体的认识也必将深化。从法的维度、价值维度、权利/权力维度、公民治理维度这四个维度对民族区域自治主体进行分析，阐释民族区域自治主体由以政治主体为主逐步向政治、经济、文化、社会主体等多中心自治主体的演变过程，可以进一步深化对民族区域自治主体的认识。尤其是在国家主导下，充分发挥各民族公民、公民社会组织和国家等多层次主体的作用，以治理的理念创新民族区域自治制度，是解决民族问题、实现社会和谐发展的有效路径。

关键词：民族区域自治；主体分析；法的维度；价值维度；权利/权力维度；公民治理维度

中图分类号：D633.2 文献标识码：A 文章编号：1008-6269（2015）01-0014-06

民族区域自治制度作为马克思主义中国化的理论创新成果，作为多民族国家解决民族问题的一种制度安排，自1947年建立内蒙古自治区以来，已经过60多年发展历程。改革开放以来，随着民族区域自治实践向纵深领域拓展，不同专家对民族区域自治的概念及其理论进行了不同阐释。它们依据《民族区域自治法》（以下简称《自治法》），从民族法学的维度、政治学的权利/权力的维度、哲学的价值维度等方面进行了分析。与此同时，对民族区域自治主体问题的认识不断发展变化甚至存在争议。笔者在从法的维度、价值维度和权利/权力维度分析的基础上，从公民治理的维度对民族区域自治的主体问题进行探析，希冀加深对此问题的认识。

一、以法的维度为基点阐释民族区域自治主体

这一观点认为，民族区域自治的主体就是“民族”，即民族聚居区内居主体地位的少数民族，其主体活动空间为“本民族内部的地方性事务”。这一观点主要体现在一些具有民族法学学术背景的法律专家学者出版的早期学术专著中，主要体现在对《民族区域自治法》等国家权威文本的推导与解读。随着六届全国人大二次会议通过的《自治法》的颁布施行，我国学者开始结合民族政策，以《自治法》为研究对象，对我国民族区域自治制度进行相关研究。陈云生等研究民族区域自治制度的专家把民族区域自治定义为：“在中华人民共和国领土内，在最高国家机关的统一领导下，各少数民族按照宪法和民族区域自治法的规定，在其聚居的区域内建立民族自治地方，设立自治机关，自主地管理本民族内部的地方性事务，行使当家作主的权利的一种政治制度”[1]。此后，他发展了这一概念，认为民族区域自治是指在国家的宪法体制下，在少数民族聚居的区域内，建立自治机关，由少数民族行使自治权的政策和制度。这一表述以“国家的宪法体制”代替“国家统一领导”，更加突出强调民族区域自治的本身特点及其与宪法的关系[2]。有的专家认为，所谓民族区域自治制度，是指在中华人民共和国领土内，在中央人民政府统一领导下，在少数民族聚居地区或少数民族分布较为集中地区，由少数民族实行区域性的民族自治的制度[3]。上述定义指明了民族区域自治制度的主体问题，对自治主体即“各少数民族”的地位以法的形式加以确认和认同。民族自治区域是以当地居主体地位的少数民族的聚居地区为基础，自治形式是设立民族自治机关，行使自治权利。这样，就以法的形式确保了自治机关自主管理本民族的地方事务和各少数民族当家做主的权利。占主体地位的少数民族获得“自治权利”，同时体现自身“主体地位”的法理特征。

因此，在相当长的历史时期内，从法的维度对民族区域自治主体的分析以法律上的政治主体为主，以经济、文化等主体为辅，强化占主体地位的少数民族的政治特性，强调宪法法律的权威性、政治领域的认同感、思想领域的忠诚度以及经济空间领域的相对自主性，以期达成“少数”和“多数”的平等团结与和谐共处。

二、以价值维度为基点分析民族区域自治主体

马克思主义认为，价值的本质是现实的人同满足其需要的客体属性之间的一种关系。价值具有客观性。价值是人的某种需要同满足这种需要的客体属性的特定方面的交接点。人与客体之间的价值关系是在现实的人同客体的实际相互作用过程即在实践中确立的。价值具有社会历史性。价值与人们受一定社会历史条件所制约的需要、利益、兴趣、愿望密切相关[4]。因此，作为主体与客体之间的交接点，价值满足的就不只是传统上所认同的少数民族的主体需要，而是所有“现实的人”的一种需要。有的专家认为，民族区域自治是在少数民族聚居地区，以一个或两个以上占有一定人口比例的少数民族为主体，联合其他民族实行的自治，其自治的主体是“民族自治地方的各民族人民”。例如，戴小明认为，所谓民族区域自治，是指在少数民族聚居地区，以一个或两个以上占有一定人口比例的少数民族或者以一个人口较多的少数民族为主体，联合其他民族实行的自治，它既不是单一少数民族的自治，也不是单纯的领土自治，而是两者的有机结合。自治既不是指对实行民族区域自治的少数民族的内部事务的管理，也不是指对这些少数民族所属的民族整体的内部事务的管理，而是指对所有属于该区域的民族事务的管理[5]。这一定义提出了“民族区域自治的主体不仅包括少数民族聚居地区人口较多的少数民族，还包括其他民族”的观点。基于这一概念，戴小明认为民族区域自治制度的价值所体现的主客体关系包含两个层面的基本内容：国家与少数民族和民族地区、少数民族和民族地区之间的相互关系。

但是，王允武等人提出与此不同的观点，认为把民族区域自治的价值关系理解为包括“国家与少数民族和民族地区的关系”及“少数民族或民族地区之间的关系”两个层面是错误的。其理由是这两者是主体与主体之间的关系，而价值关系体现的是主体与客体之间的关系。从民族区域自治的价值主体角度考察分析，认为民族区域自治的价值取向是在解决好不同主体之间需要、欲望、要求、利益的冲突，包括国家与民族自治地方之间、民族自治地方内部各民族之间的利益冲突的基础上确定的。因此，执行我国民族区域自治的政策主体包括两个方面：一是国家，在实践中具体地通过执政党和一定的国家机关表现出来；二是实行民族区域自治的少数民族和民族地区，在实践中表现为有关地方各级国家机关，各少数民族及其自治地方。因此，基于主体与客体关系的考量，民族区域自治政策的价值包括两个层面的关系：一是民族区域自治对国家需要的满足关系；二是民族区域自治对实行民族区域自治的少数民族及该地区其他民族需要的满足关系[6]。因此，从价值维度分析，民族区域自治的主体主要包含国家、各级地方自治机关及区域内的不同少数民族。

事实上，除上述主体和客体的基本关系之外，还存在相互依存、相互制约和在一定条件下相互转化的关系。主体和客体在一定条件下可以相互转化是就其在不同活动中的地位和作用来说的，作为主体的人在某一主体和客体结构中是主体，在另一主体和客体结构中可能转变为客体。在民族区域自治的实践过程中，民族个体在扮演自我角色的活动中是主体，但作为物质存在，他又成了他人活动、群体活动或国家（各级自治机关）活动的客体。因此，从价值维度分析民族区域自治主体，不能仅重视主体与客体之间的基本关系，还应该关注主体和客体之间的转化关系。

三、以权利/权力维度为基点分析民族区域自治主体

首先，从权利维度来看，民族区域自治的“自治权”是一种权利，其主体有自治机关权利主体、各少数民族权利主体之分。一方面，有的专家认为，自治权就是自治机关在法律法规规定的原则下，结合当地民族的政治、经济、文化的特点，自主管理本地方、本民族内部事务的一种特定权利[7]，[8]，[9]。另一方面，有的专家认为，自治权作为一种权利，其主体是“民族自治地方”、“民族自治地方各少数民族”或是“各少数民族全体成员”[1]28、“各少数民族人民”[10]。

有的专家认同民族区域自治主体是居住在民族自治地方、享有自治权利的各族人民全体成员，也就是民族自治地方的全部个体成员，但这一观点否认民族区域内的自治机关或其他各种主体[11]。马克思指出，权利“是社会产物，是社会的产儿，而不是自然的个人的产物”[12]。社会是人与人联系和关系的总和。因此，权利不过是人们之间利益关系的法律体现[13]。在权利的意义上，“民族自治”的权利是特定地域范围内实行自治的少数民族群体自身利益关系及与其他少数民族利益关系的法律体现。而侧重“区域自治”的权利是在特定地域范围内全体居民内部不同民族之间利益关系的法律体现。

其次，权利形成的前提是（政治）权力的确认和保障。从权力的维度来看，自治机关的自治权，实质是一种有限国家权力。这种权力作为“民族自治”与“区域自治”的结合，是通过民族自治地方各族人民行使选举权和被选举权、选出人民代表大会代表、组成自治机关并由宪法和法律赋予自治机关一定的自治权力来完成的，亦即选出的代表通过组织化的方式和途径来达到行使权力的目的。因此，在权力意义上，民族区域自治主体是由自治地方各族人民共同组成的自治机关，不是某一个民族组成的自治机关，自治的范围是民族性的地方事务[6]56。民族区域自治政府的自治权是一种受中央政府领导和监督的地方性行政权力，是完整的国家行政权力系统的组成部分之一[14]。因此，上级机关也是民族区域自治的主体之一。有的专家认为，自治权是“民族自治地方的自治机关，在国家宪法和民族区域自治法及其他法律授予和规定的权限范围内，结合当地民族政治、经济和文化的特点，自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力”[15]。有的专家认为，民族区域自治是在国家集中统一的权力结构中的一种制度安排，主体是实行自治的少数民族[16]。

另一种观点认为，自治机关行使的是权力和权利的综合体。它是一种权力同时还是一种具有双重特性的权利，即管理本民族内部事务的权利和管理本地区内部事务的权利[17]。有的专家把这一提法进一步发展，认为自治机关是一种特定的民族权利和国家权力的主体[18]。有的专家把自治地方的权利分为三类：一是中央赋予的专有权利（自治权）；二是与中央或上级地方的共享权利；三是中央或上级地方转移或委托给自己的权利。有的专家认为后两类权利不是自治权，而是共治权[19]。事实上，这种共治权反映的是民族区域自治地方作为一级地方行政机关在处理本民族或本地区内部事务方面与上级机关的关系问题，是在民族区域自治实践或现实政治场域中主体与主体的关系问题。有的专家把自治权视为一种“权利”与“权力”的结合体，认为存在“民族区域自治地方少数民族自治权”（权利）、“民族区域自治地方自治权”（权利）和“民族区域自治地方自治机关自治权”（权力）三种交互的类型[20]。

自治权在民族区域自治制度中具有核心地位。离开自治权，民族区域自治制度没有任何意义可言。无论以权利或权力的维度，还是结合两者进行综合性的分析，事实上只是不同专家对民族区域自治主体分析的视角存在差异，反映出他们对自治主体的不同认知。从权利的角度来认定自治权，其主体主要就是民族自治地方、民族自治地方各少数民族或者各少数民族全体成员；从权力的维度来解读自治权，其主体主要就是自治机关，自治机关也就理所当然地成为民族区域自治主体。

四、以公民治理维度为基点分析民族区域自治主体①

治理理论强调治理主体的多元化、治理主体之间的依赖性、治理方式的灵活性、治理过程的动态性以及治理网络的体系性。民族区域自治是一项重要的系统化工程。民族事务的处理、民族关系的调处、民族问题的解决作为多民族国家诸多公共事务的重要且特殊的组成部分，同样适用于治理理论。公民治理理论作为治理理论的一部分，对多民族国家的政治治理具有重要的指导意义。公民治理作为一种分析框架，强调治理主体的多层级性。其主体主要由居民、职业政治家、行政人员三者共同组成。在民族区域自治主体分析中，他们分别对应于民族区域自治的民族个体成员（域内居民）、民族政治精英所依托的社会组织、行政人员附属的自治机关。公民治理强调对某一区域管理的相对自主性、自治性，这与民族区域自治的实践场景有极大相似性。因此，从公民治理理论维度创新我国民族区域自治理论，探析民族区域自治的多中心主体性等问题，是解决现实存在的民族社会问题的有效思路，也是诸多专家的共识。民族区域自治的主体具有多元性、多中心性和层级性等特征。

首先，从公民个体看。民族自治区域内的每个公民都是事实上的民族区域自治的主体。随着社会转型和经济转轨速度的加快，民族自治区域内的人口变动日趋频繁，甚至在有些民族自治区域内出现其他民族人口比本地少数民族人口增长更快的现象，“大杂居”特征凸显，传统的“小聚居”状态也面临挑战②。这就造成以下状况：其一，民族自治区域内少数民族人口增长率不均衡，出现增长缓慢甚至负增长的态势。居住在民族自治区域内享有自治权利法定资格的少数民族个体成员是应然的自治主体，但由于计划生育、人口迁移、生态环境趋向恶化等综合因素的影响，民族自治区域内的少数民族人口相对减少。这对民族自治区域的传统治理实践提出了挑战，也使对民族区域自治主体的传统界定成为难题。其二，外来的具有不同民族身份特征的各民族成员增长迅猛。近年来，随着市场经济体制及其相关配套制度的改革，民族自治区域的外来务工人员逐年增加，尤其是汉族及其他少数民族人口具有在可预期的将来超过实施民族区域自治的少数民族的潜在可能性③。其三，流动人口结构复杂、数量较大④。流动人口流动性大、异质性强、交互性弱导致缺乏有效整合，往往是造成民族社会问题的根源之一。因此，应该把这些具有独特身份特征的各民族成员视为民族区域自治的主体之一。从公民的角度看，上述三类民族个体成员，无论是实行自治的民族（拥有自治权），还是流动人口，在履行自身义务时，都应享有宪法法律规定的个体权利。按照《自治法》第16条规定：民族自治地方的人民代表大会中，除实行民族区域自治的民族代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表；代表的名额和比例分配都由所属省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定。《自治法》第52条还规定：“民族自治地方的自治机关保障本地方内各民族公民都享有宪法规定的公民权利，并且教育他们履行公民应尽的义务”。因此，从公民个体角度而言，民族区域自治的主体应包含上述三种类型。尽管流动人口具有流动性强、同质性弱的特征，但在一定历史时期内整体上具有相对固定的数量，因此应有相应的人大代表比例。更为重要的是，域内的流动人口对民族区域的治理也发挥重要作用与功能。因此，无论从法理上还是生产生活的实践功能来看，他们应是民族区域自治的必然主体。

其次，从公民组织的角度看。民族个体成员通过组织化行为形成的群体组织，把具有共同价值取向和利益需求的不同民族成员个体组织起来，充当了公民与自治机关之间沟通的桥梁，提供公共服务和参与社会公益事业⑤。这一定程度上发挥了它为政府减压与“瘦身”的功能。从公民治理的角度看，大量事实表明，少数民族地区的社会组织不仅是政治、经济、文化治理的主体，更是社会治理的主体，是处理社会问题和缓解社会矛盾的主体之一。

最后，从国家层面来看。如前所述，自治机关（自治政府和人大）作为权利/权力主体之一，在民族区域自治实践的起始阶段、整个过程、自治效果等方面都发挥了主体的调控作用，在促进民族个体成长发展、引导其组织化等方面起到了引导作用。它协调和整合了民族区域自治范围内不同的治理层次，提高了治理水平，确保了民族区域自治实践的系统性、整体性和有效性。

由于我国传统的“全能政府”治理的惯性影响，无论个体成员还是各种类型公民组织，主要是依附于国家（政府）发挥其辅助作用，并不具有独立的存在形态和功能发挥。但从公民治理的维度分析，民族区域自治的主体是包含区域内不同民族身份的个体、各种公民组织以及国家（自治机关）的多中心主体，具有多重层级主体特性。国家（自治机关）与其他各种类型主体始终实行的是一种上下互动、具有联动机制的民主治理模式。

在民族区域自治的实践过程中，民族区域自治的主体经历了一个从政治主体逐步向政治、经济、文化、社会主体等多中心自治主体的综合演变发展过程。特别是随着治理实践的进一步深化和主体之间交互性的增强，这一过程日益具有综合性和复杂性。无论是法的维度、价值维度，还是权利/权力维度、公民治理维度，它们都为我们在民族区域自治的实践过程中分析自治主体提供了某种视角。从微观层面而言，其主体主要涉及“各民族公民”，这涉及到公民法律地位、公民的权利/权力、公民利益、价值等；从中观层面来说，其主体涉及民族自治区域内形式不一、功能各异的各种公民组织；从宏观层面来看，其主体包括国家在内的各级自治机关。民族区域自治制度作为一种历史产物，作为多民族国家解决民族问题的一种制度安排，是一种民族政治框架，或者说，是一种民族政治场域，它已经成为一种制度符号或一种意识形态。所谓“第二代民族政策”的争论，也佐证了这一点。在某种意义上，民族区域自治这一概念已经作为一种意识、一种分析民族自治区域问题或与之相关的工具而存在。进一步来讲，民族自治区域内民族人数的多寡并不能使其主体地位得到凸显，关键还是取决于他们在政治、经济、文化及社会等不同层面的自治能力和自治空间大小以及治理水平高低。

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责任编辑：罗振建