文化产业政策工具选择的逻辑理路分析

王春城，耿伟华

（1.河北师范大学公共管理学院，河北石家庄050024；2.中共石家庄市委宣传部文产办，河北石家庄050051）

文化产业政策工具选择的逻辑理路分析

王春城1，耿伟华2

（1.河北师范大学公共管理学院，河北石家庄050024；2.中共石家庄市委宣传部文产办，河北石家庄050051）

文化产业不同于其他产业的独特性质，决定了它更依赖于有效的政策干预和政策支持，更需要通过合理的政策工具选择才能实现迅速而持续的发展。因此从逻辑上来看，文化产业的特性和文化产业政策工具的独特功能是该子系统中政策工具选择的根源。立足于这一逻辑起点，进一步明确政策工具选择的依据和原则、影响因素和选择模式，是分析和探索政府在推动文化产业发展实践中进行文化产业政策工具选择的正确理路。

文化产业；文化政策；政策工具

近年来，公共政策学界已经为政策制定和执行者总结梳理出了一套“政策工具箱”，可应用于不同的政策领域以有效解决不同的政策问题。在文化产业管理和政策实践中，当不同的文化产业政策工具被设计和识别、政府已经获知一个文化产业政策工具箱时，接下来的关键问题便是如何有效地进行政策工具的选择？这就需要首先从逻辑上理清关于文化产业政策工具选择的基本理路，明确回答文化产业政策工具选择的根源、依据、原则、影响因素和选择模式等基本问题。

一、文化产业政策工具选择的根源

文化产业（Culture Industry），从字面上理解即指以文化为内容的产业，是以精神财富或创意为资源，以多种物质为载体，通过生产和经营获得收益，为消费者提供精神文化产品和服务的行业总称。文化产业具有不同于其他产业的特殊性质，正是这些性质的特殊性，决定了政府对文化产业实施政策干预和政策支持的必要性。干预的有效性则取决于政策工具选择的合理性，有效的政策工具选择的基本要求便是其功能的正常发挥。因此，文化产业的性质和政策工具的功能便成为文化产业政策工具选择的根源，是政策工具选择时应予以关注的基本立足点和出发点。

概括起来，文化产业的特性主要体现在以下三个方面：

一是文化产业内容的创意性。创意性是文化产业区别于其他产业的显著特征。文化产业不同于一般工业制造业所依靠的劳动密集，不同于一般金融业所依靠的资本密集，也不同于一般服务业，文化产业主要是靠创意阶层的高文化、高技术、高管理，从事“无中生有”和“有中生新”的创造，把创意变为产品，如文学艺术、电影电视、报刊杂志等，这类产品还有一个衍生特征就是可复制性，一次创意可多次复制，但每次复制的成本一般都相当低，因此对版权保护提出了很高的要求。或为原有产品赋予新的内涵，如动漫形象和传统日用品相结合形成动漫衍生产品，文化符号和传统工业产品结合形成文化产品等，这类产品的衍生特征就是扩展性，文化产业可以和许多传统产业进行融合，扩展成为文化产业。这一性质，决定了文化产业的健康运行离不开政府公权力对于版权这一核心要素的强力保护，而公共政策是对其进行保护的基本工具。

二是文化产业中存在的市场失灵性。在市场经济条件下，如果市场机制充分发挥资源配置和效率调节作用，是可以达到公平与效率最佳的帕累托最优状态，但由于市场本身不完备，特别是市场交易信息并不充分，因而造成“市场失灵”。[1]首先是市场机制无法纠正外部效应。作为以创意为核心的文化产业，盗版问题是典型的外部性问题，盗版企业为追逐自身利益最大化，不会自觉支付高昂的版权费用。如果没有强大的外部强制作用，企业自然而然地将他人的创意和研究成果用于自己的产品，不会主动关心产权所有者的利益受损。其次是信息不对称造成市场失灵。完善的市场机制的重要前提是市场中每个主体都能畅通地获取信息，但目前，不同的市场主体由于企业视野、信息成本、发展理念等不一致，使市场主体掌握的信息程度各不相同。如文化企业的知识产权信息不被金融部门掌握或认同，造成文化企业融资困难，难以引入金融资本加快自身发展。再次是收入分配机制造成的贫富差距过大无法激活文化消费。市场机制必然会造成收入差距，近年来我国城乡之间、不同行业之间的收入分配不断加大，抑制了中低收入阶层的文化消费能力，中低收入阶层除必要的衣、食、住、行外再无闲散收入投入到文化消费，文化消费少又造成文化产品或服务价格居高不下，形成恶性循环。最后，除了这些成熟市场经济国家常见的市场失灵外，我国还存在发展中国家特有的市场失灵现象，即市场体系本身发育不全，市场配置资源的范围和力度有限，市场功能难以充分发挥作用，从而造成更加严重的市场失灵问题。[1]可以说，我国文化产业发展中存在的市场失灵现象，决定了文化产业发展中必须要有政府有关部门介入，进行政策干预。

三是文化产业的意识形态属性。文化产业与其他产业最大的不同就在于文化产业不仅有产业属性，还有鲜明的意识形态属性。文化产业既然是一种产业，那么就应该按照经济和市场规律来运行。文化产业以产业化的经营手段向人民提供文化产品和服务，是一个包括创意、生产、销售（发行）等上下游产业的产业链。但同时，文化产业还承载着精神内容，反映和保护了自己的经济基础和生产关系，也可以理解为有教化和引导功能。比如说文学作品、影视作品自然带有价值取向和道德伦理观，能够影响受众的价值观、人生观。文化产业是当今世界“软实力”的具体表现方式，如文化强国美国、日本、韩国等都输出其极具影响力的电影、漫画、电视剧等文化产品，通过文化产品中的精神属性，潜移默化地影响全球的受众，在获得巨大经济利益的同时，也输出了本国的价值观、文化内涵和国家形象。文化产业的意识形态属性决定了在市场化发展的同时，必须要有一定的文化产业政策进行管制，以确保国家文化安全和文化对社会运行的正导向作用。

总之，正是文化产业所具备的上述三大特性决定了文化产业领域的政策干预的必要性，而且干预规模和力度明显要高于普通产业，这是文化产业政策工具存在的根本原因，也是影响一个国家文化产业政策工具选择的根本因素。

文化产业政策工具是指政府为推动文化产业发展、达到某一预定政策目标而采用的手段或方法。文化产业政策工具是文化产业政策的具体实现形式，也就是某一项文化产业政策是如何设计、应用和发挥作用的。例如，对文化企业的某些项目进行财政直接补助，那么可以获得补助的项目是如何确定的，补助的金额是如何确定的，这就是一项具体的政策工具的使用。可以说，没有文化产业政策工具，相应的文化产业政策就是一纸空文，不能影响到政策目标群体，从而失去推动整个文化产业发展的效用，导致政策目标的落空。特别需要注意的是，为达到特定的目标，结合实际情况，文化产业政策工具通常会组合起来使用，即文化政策工具箱。借鉴政策工具的分类方法，可将文化产业政策工具分为强制性政策工具、自愿性政策工具、混合性政策工具。具体包括政府直接供给、公共企事业单位、管制、征税和用户收费、产权拍卖、补贴、信息劝诫、市场、自愿性组织、家庭和社区等。[2]144文化产业政策工具作为政府干预经济的一种手段，其最基本也是最重要的功能就是使文化产业在正常的轨道中实现发展，具体表现在以下四个方面：

第一，弥补市场失灵。市场并不是万能的，尤其在调节文化产业运行中容易出现失灵的现象。比如文化产业投资成本高、风险大、见效慢，难以吸引社会资本进入；比如一些带有负外部性的只为迎合市场的低俗文化产品横行市场等问题，都需要运用合适的政策工具来克服市场失灵和市场缺陷，推动市场经济正常运行。

第二，规范文化市场。相比一些有形的产品，文化产品最重要的是创意，也就是知识产权，这是文化产业的核心价值所在。保护知识产权，坚决打击侵权和盗版是文化产业发展不可或缺的保障和基础。文化产业要快速发展，必须有一系列的政策工具来加大对版权的保护力度，规范好文化市场。

第三，加快发展速度。通过税收优惠、公共财政支持建设公共平台、直接补贴文化企业、营造良好的发展氛围等政策工具，可以优化文化产业发展环境，壮大文化企业实力，从而使文化产业的发展快于所有行业平均发展速度。对地方来说，可以提升地方文化产业实力和竞争力，创造城市文化品牌。

第四，保障意识形态方向。文化产业具有敏感的意识形态属性，具有教化功能。因此就必须有政策工具对文化产业进行管控，控制其内容，把握方向，如政府对不少文化产业规定了明确的禁载内容。必须保证文化产品以正面宣传鼓舞人、激励人，提升主流意识形态的文化引导力。

在实践中，文化产业政策工具的选择必须满足上述功能要求，换言之，有效的文化产业政策工具应充分发挥上述功能作用，这是政策工具选择的基础和前提。

图1 最佳政策工具的选取示意图

二、文化产业政策工具选择的依据与原则

（一）文化产业政策工具选择的依据

一旦政策出现问题或有了明确的政策目标，政府就必须选择出最匹配的政策工具，这就涉及到政府在选择政策工具时为什么选择某种而不选择另一种，即选择依据问题。因为政策工具的根本目的是为了解决政策问题或达到目标，所以政府必须以能否达到最大效果为出发点来选择政策工具，即政策工具的有效性（如图1）。在图1中，可以假定这一政策子系统中有A、B、C、D四种类型的工具，作为四种典型工具代表。横轴表示政策成本，从左到右政策成本不断增加，而纵轴表示政策收益，就是应用了工具之后获得的成效，从低到高政策收益不断增加。那么从政策收益看，从高到低是D、C、B、A，工具D的收益是最高的。但是如果考虑各工具的成本效益，工具D的成本大于收益，工具C的成本等于收益，工具B和工具A的收益小于成本，因此应该从工具A和工具B中进行比较选优。在收益大于成本的前提下，工具B的收益大于工具A的收益，从各自的成本收益来看，工具B在既定成本水平上收益最大，即实现了最高效率，所以工具B是效率最佳的政策工具。[3]76

具体到文化产业政策工具，其选择依据一方面在于不干涉文化产业市场化，使市场在资源配置中起决定性作用的前提下，创造差别性优惠条件，使文化产业实现尽可能快的增长，实现文化产业市场主体利益最大化，最终实现文化产业经济效益最大化；另一方面在于维护统治阶层的意识形态，使文化产业整体表达的文化教化和意识形态功能为国家服务，实现国家利益最大化，最终实现文化产业社会效益最大化。

（二）文化产业政策工具的选择原则

从政策工具有效性最大化目的出发，与其他子系统中的政策工具选择基本一致，文化产业政策工具选择的基本原则主要包括：效率原则、公平公正原则、连续原则等。

1.效率原则

政府在选取文化产业政策工具时必须进行成本效益分析，使政策工具必须有能力、有效力履行其功能，同时实现成本最低化、效率最优化，即效益和成本比率最大。因为政府是用公共财政资金来进行政策工具选择和执行的，所以必须对每一分的财政资金的作用效果负责，必须保证每一分成本都能实现最大化的利益。当然和经济学单纯考虑经济利益不同，文化产业政策工具必须同时考虑经济利益、社会利益、环境效益及可持续影响等。

2.公平公正原则

政府要维护社会公平公正，文化产业政策工具的选择必须考虑公平公正原则，即文化产业政策工具和程序必须公正透明，简易明了。应当无差别地平等对待所有政策相对方，如对待公有制资本和民营资本一样、对待出版传媒行业和文娱演出行业一样、对待规模以上企业和初创企业一样等。

3.连续原则

连续原则是指文化产业政策工具的连续一致性，在一个时期内应当保持相对稳定，避免大起大落、左右摇摆，使政策相对方不知所措，影响其发展连续性，挫伤发展积极性。

三、文化产业政策工具选择的影响因素与模式

（一）文化产业政策工具选择的影响因素

在政府促进文化产业发展的政策实践中，影响文化产业政策工具选择的因素主要包括政策目标、自身特征、背景环境、意识形态、选择惯性等。

1.政策目标

政策是为了解决问题，而政策目标就是对于政策问题解决程度的规定，是对文化产业政策工具有效性的评判标准，也为政策工具选择和使用指明了方向。政策目标是单一的还是多重的、实现这一目标的紧急程度都会影响文化产业政策工具的选择。

2.自身特征

每种政策工具都有其优缺点及适用范围，每种工具都有其擅长解决的方面，但每种工具又不是能解决所有问题的，因此要根据每种政策工具的特征来选择工具。以工具主义研究范式的观点来看，文化产业政策工具自身特征自然而然也是影响其选择的一个重要因素。

3.背景环境

背景环境指影响政策工具选择的执行组织、目标对象、客观条件等，在选择工具时要综合考虑其执行组织是否受益、目标对象是否理解、是否具备客观条件等。

4.意识形态

意识形态是一种思想信仰体系和行为规范体系，普遍存在于社会之中，并且为实现其秩序提供策略。不同的意识形态决定了适用不同的政策工具，一方面取决于政府主导和市场化的意识形态取向不同，另一方面取决于文化产业的特殊意识形态属性。

5.选择惯性

政策工具的选择受到先前工具选择的干扰，因此，工具选择依赖于选择惯性。由于某种工具是在之前经常选择和应用的，使用了很长时间，工具使用方已经驾轻就熟，积累了很多使用经验，而且目标团体也已经产生了熟悉和信任，所以难以在较短时间转换成其他工具。[4]62

（二）文化产业政策工具的选择模式

政策工具的选择是政策工具研究的根本问题，研究选择依据、选择原则和影响因素都是为了研究政策工具的选择模式。目前，国内外学者对于政策工具的选择模式研究基本上可归纳为政治途径、公共选择途径和综合模型（政策网络）三种。

1.政治途径

通过政治途径来研究政策工具的选择主要出现在20世纪80年代前后。该途径主张，“没有哪个政府拥有可用的全套工具，社会和政治的约束有利于某些工具的选择而抑制其他的选择”[2]276，如果社会抵制惹恼政府，政府将转向更有强制性的工具，工具选择的改变随着强制的程度而变动。从中可以看出，政治途径过多地考虑了决策者的偏好、经验和受影响群体可能的反应。

2.公共选择途径

通过公共选择途径的研究主要是运用经济学的理论、框架和分析方法。该途径认为：“赢得选举，政府要选择一个并不反映选民真实成本的工具，而这些选民最终还是要为这个成本买单。”[2]275通过经济学演绎，福利经济学主张选择强制性工具及混合性工具，新古典经济学主张选择非强制型工具。

3.综合模型

综合模型则是经济和政治的整合研究，开始于20世纪90年代以后。主张政府可以运用多元工具（Multiple-instruments）实现政策目标，主要依赖两个相互联系的总体变量：一个是国家能力的大小，另一个是政策子系统（policy subsystem）的复杂性。在选择政策工具的时候需要综合考虑这两个变量的实际情况。如下表1。

表1 政策工具选择的综合模型[2]281

从表1可以发现：一是国家能力强，政策子系统复杂性高，这种情况国家可以采用市场工具，使类型多、规模不一的社会主体进行自由竞争，通过市场来配置资源。二是国家能力弱，政策子系统复杂性高。国家的控制力弱，只好退而求其次，采用自我调节的社区、志愿组织等民意力量来实施政策。三是国家能力强，政策子系统复杂性低，可用公共企业，或直接提供等强制性政策工具。四是国家能力弱，政策子系统复杂性低，国家介入少，采用混合工具，如规劝、信息、补贴、拍卖、税收调节等。[5]

应该注意，综合模型是理想状态下的选择模型，一般来说，在应用过程中，还要考虑前文提到的政策目标、政策工具自身特征、背景环境等因素的影响。当使用这个综合模型分析文化产业政策工具的选择时，应坚持的基本做法是：将具体文化产业政策子系统或政策问题的复杂程度以及地方政府治理能力作为基本的分析维度，基于二者的组合状态来选择适宜的政策工具组合。

[1]张李节，赵建军.文化产业发展中的市场失灵纠正与政府职能再审视[J].淮北师范大学学报，2012，（6）：85-89.

[2][加]迈克尔·豪利特，M·拉米什.公共政策研究——政策循环与政策子系统[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2006.

[3]王满船.公共政策制定择优过程与机制[M].北京：中国经济出版社，2004.

[4][美]B·盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京：中国人民大学出版社，2013.

[5]王为民．论我国转型时期公共政策工具的选择——基于公共政策工具的结构分析[J]．江西科技师范学院学报，2012，（1）：6-9.

（责任编辑 张转）

A Logical Analysis of Alternative Use of Policy Instruments in Cultural Industry

WANG Chun-cheng1，GENG Wei-hua2
（1.School of Public Affairs&Management，Hebei Normal University，Shijiazhuang，Hebei 050024，China；2.Office of Cultural Industry，Dept.of Publicity，Shijiazhuang Municipal Party Committee，Shijiazhuang，Hebei 050024，China）

Cultural industry has its unique features that are different from any other ones，which lead to stronger dependence on effective policy intervention and support.Only by appropriate policy instruments can the cultural industry achieve rapid and maintainable development.From a logic point of view，the unique features of cultural industry and unique functions of policy instruments are the basis of the selection process.It is logically necessary for the government to understand the warrant，principles，factors and models of policy instruments selection to develop local cultural industry.

cultural industry；cultural policy；policy instrument

G124；D035

：A

：1673-1972（2015）05-0084-05

2015-07-13

河北省社会科学基金项目“提速河北省文化产业发展的公共政策工具研究”（HB15GL064）；河北师范大学人文社会科学重点项目“公共政策引人向善的作用与机制研究”（S2014Z10）

王春城（1981-），男，河北易县人，副教授，硕士生导师，管理学博士，政治学博士后，从事公共政策评估研究。