多元主体共治创新社区治理—— 以上海浦东新区塘桥社区“潮汐式”停车为例

张文宏

多元主体共治创新社区治理
—— 以上海浦东新区塘桥社区“潮汐式”停车为例

张文宏

进入21世纪以来，我国从经济起飞阶段直接转向大众消费阶段（李培林，2014）。大众消费阶段的一个特征，是家用轿车进入普通城市家庭。统计数据显示，截至2014年年底，上海机动车保有量为304万辆(不含长年在上海行驶的外省市号牌车辆约104万辆)，较2013年底增加20.5万辆，增幅为7.2%。全市小客车219万辆，较2013年底增加19.4万辆，增幅为9.7%。私人小客车注册量为181万辆，较2013年底新增19.2万辆，增幅为12%（《新民晚报》2015年1月19日。）。与机动车稳步增长的同时，停车设施建设相对滞后。据2012年的一项调查显示，目前上海中心城区停车泊位大约有78万个，缺口高达37万余个，缺口比例为32%。其中，居住小区车位缺口27.2万个，缺口比例37%；办公、商业车位缺口10.4万个，缺口比例26%。（《新民晚报》2015） “停车难”成为交通拥堵、空气污染之外的又一种特大城市独有的“城市病”。如何缓解“停车难”的问题，成为考验基层政府职能转型、提高基层政府执政满意度的一项重要指标。同时，对于驻区单位及社会组织而言，能否发挥其自身的资源调动能力，解决社区居民和单位员工生活和工作中的难题，也是提升其社区融入能力、履行其社会责任的重要途径。

2012年，塘桥街道党工委和街道办事处通过深入系统的调查发现，以白天和黑夜错时停车为手段，使企事业单位和居民小区共享车位资源、以空间换时间，有可能以互惠互利的方式缓解中心城区的停车难题。

上海浦东新区塘桥社区（街道办事处）动员社区居民、驻区企业和社会组织等多方主体创建的“潮汐式”停车模式成为解决特大城市中心城区“停车难”问题的一个创新范例。

“潮汐式”停车项目在成功运行之后，荣获2014年第二届上海市社会建设十大创新项目、2013年第一届浦东社会建设十大创新项目。中央电视台新闻栏目《走基层第一手调查》、上海电视台《新闻透视》及《解放日报》、《经济日报》、《新民晚报》等数家媒体都进行了专题报道。目前，塘桥“潮汐式”停车的成功经验已经被复制推广到浦东新区潍坊街道、静安区江宁路街道等社区，对于缓解中心城区特别是车位配置缺口较大的老旧小区的“停车难”问题，取得了非常明显的成效。

塘桥社区推进社区共治，开展“潮汐式”停车的工作理念和工作机制，对进一步创新特大城市的基层社会治理、加强基层建设具有重要的借鉴和启示意义。

第一，社会治理方式创新以资源整合和服务社区为基础。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民的根本利益。塘桥社区在启动“潮汐式”停车项目伊始，利用塘桥热线社区大管家、塘桥社区民情档案等平台，收集辖区居民、企事业单位、社会组织的服务需求、资源提供等信息，在协调各参与主体利益诉求的基础上，推出了各方普遍认同的“潮汐式”停车项目。基层政府发挥其资源整合、多方协调的优势，注重各参与方的利益诉求，通过聚焦重点、均衡利益、分享成果，使物业服务企业、社区单位、商务楼、小区业主、居委会等多方主体实现了利益共享和价值认同，找到参与“潮汐式”停车的动力源，从而激发出强大持久的驱动力。

本刊编辑携专家访谈塘桥社区“潮汐式停车”项目。

第二，发挥政府主导作用，是实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动的关键。基层政府在创新社会治理、加强基层建设中发挥主导作用，并不是担当唯一的主角，而是发动社区多元主体共同参与治理，让物业服务企业、社会组织和小区业主走向前台，发挥优势、贡献资源，逐渐将停车管理和服务职能向市场和社会组织转移，推动解决停车难题，从而实现善治、增强活力。尤其是建立合法规范、公开透明的多元主体共同参与、协商议事的公共平台，将其打造成多元主体凝心聚力的纽带、社会停车资源整合共享的枢纽、《停车公约》长期有效实施的载体。通过解决基层建设中的老大难问题，实现了管理型政府向服务型政府的转型。

第三，城市基层治理由依赖政府单一管理向多元主体共治转变。社会多元主体是指行动过程中多个社会主体形成相互关联，各自主体性发生重叠或复合，使得这些原本不同的多个社会主体成为一个复合的社会主体。社会复合主体是多元社会主体用“求同存异”原则构建各种松散或紧密的实现共同利益的组织方式，是推进多元化社会主体合作治理的一种有效方式。（焦亦民，2013）在浦东塘桥社区“潮汐式停车”案例中，塘桥街道党工委和办事处通过积极探索，构建了社区委员会、居民委员会、业主委员会、物业服务企业、社区单位、商务楼、小区业主等多元主体参与的共商共议、共建共享的社区共治机制，推进“潮汐式”停车项目的实施。

街道办事处作为政府的派出机构，主要发挥协调各利益主体的关系；物业服务企业、驻区商业组织则是典型的市场力量，以提供商业服务体现自己的价值；居民委员会作为居民自治组织，发挥着自我管理、自我服务、自我协调的功能；小区业主则通过参与社区事务的管理和服务来培育自己的公共意识。多元主体在解决小区业主和商务楼宇员工停车难的问题上找到了共同的利益交汇点。

第四，激发社会组织的活力，鼓励和支持社会组织参与基层社会治理。社会组织是社会治理的重要主体和依托。改革社会组织管理制度，鼓励和支持社会力量参与社会治理、提供公共服务，对于激发社会活力，巩固党的执政基础具有重要作用。塘桥社区物业服务社依托社会组织服务中心，培育孵化、支持发展了113家社会组织，其中物业服务社作为专业从事物业管理事务的社会组织，站在第三方的角度，积极参与物业管理调研、小区物业公司选聘、业委会组建或换届、民生矛盾协调和化解等活动，是联系政府、物业公司、小区业主、开发商的桥梁纽带，是政府在物业管理工作上的合作伙伴。物业服务社在“潮汐式”停车项目的运行过程中充分发挥了社会组织承接政府职能转变的作用。2012年底，全国登记注册的各类社会组织超过50万家（李培林，2014）。如果在基层社区建设和社区治理中充分发挥这些社会组织的作用，不仅可以有效地解决基层社区的问题和矛盾，而且可以促进“全能政府”向“有限政府”的职能转变，更好地服务于基层民众，提高居民对政府部门的服务满意度。

第五，以改善民生作为共同的利益诉求、促成多元主体的协商共治。基层社会治理的目标之一是协调社会关系、解决基层居民最关心的民生难题。由于特大城市居民区和商业区停车泊位供不应求和私家车快速增长造成的停车难问题，成为许多小区居民关系紧张、业主与物业公司矛盾的一个重要原因，也曾经引起了多起恶性冲突事件。“潮汐式”停车项目的动议，在某种程度上试图在基层社区解决和化解因停车难引发的社会矛盾和冲突。街道办事处转变工作思路，让多元参与主体在“塘桥社区委员会”平台上，就“潮汐式”停车项目可能引起的利益纠纷、困难和问题以及解决问题的建议和意见，开展充分的讨论、沟通和协商，使解决“停车难”之类的社区治理难题由过去的“政府一家说了算”转变为“多元主体协商办”。

第六，以制度建设规范多元参与主体的行为，保证基层社会治理的可持续性。“潮汐式”停车方案能否长期有效地实施，关键是制定一个各参与主体均可接受的制度性规范。有需求的业主到物业服务窗口登记，委托物业服务企业向街道房管办提出申请，签订停车协议，明确停车时间、数量、费用等细节；“塘桥社区物业服务社”通过业主委员会主任沙龙和物业经理联谊会，听取业主委员会意见，保障业主监督和评议项目的权利；街道办事处通过购买服务，开发静态停车诱导系统APP，车主通过手机定位查询停车点位，规范车辆停放。通过多元主体的共同协商，形成了一份《塘桥社区“潮汐式”停车公约》，并由61个业主委会全票表决通过。同时，签署《停车公约》的物业公司一致表示，由业主委员会决定停车收益的分配办法。小区业主也就外来车辆进入小区达成了共识。大厦物业让利，降低晚间停车费。《停车公约》还明确规定了车位互换、收费使用、秩序维护等细节。社区委员会在“潮汐式”停车项目运行的过程中负有协调、监督和仲裁的职责。对于违反停车公约及停车协议的单位或个人，“监督评议委员会”有权警告并督促整改，经警告三次未整改的，可取消其实行“潮汐式”停车的资格。对于协议双方在实施过程中出现纠纷，由居委会负责调解。

从上海市浦东新区塘桥社区“潮汐式停车项目”的成功经验可以发现，只有在基层社区治理中切实加强党委领导，发挥基层政府的指导协调作用，鼓励和激发市场力量、驻区单位、社会组织和居民个人等多元主体的活力，才能将居民百姓真正关心的困难、问题、矛盾和冲突解决在基层，才能实现从传统的一元社会管理转向符合时代需求的社会治理，在实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动上取得成效。

(张文宏,上海大学社会学院院长。)