加强重点地区控规编制的前期规划研究——香港落马洲河套地区规划研究案例借鉴

卢 柯

加强重点地区控规编制的前期规划研究——香港落马洲河套地区规划研究案例借鉴

卢 柯

结合香港落马洲河套地区规划研究案例，学习借鉴香港新发展地区控规法定图则编制前期规划定位研究、方案编制过程中的一些成熟有益的理念、思路和方法，包括：重视规划研究过程规程；强调全过程公众参与，注重对公众意见的反馈落实、多元的公众参与沟通渠道、通俗易懂的公众参与成果形式；注重编制研究过程中专题研究和技术评估支撑等。结合上海规划实践，提出加强控规编制的前期规划研究，提高规划编制科学性的几点认识和体会。

新发展地区 | 规划研究 | 公众参与

0　引言

当前上海控规已形成了一套相对完整的体系框架和规范制度。尤其是明确了控规前期编制研究的几个关键环节，包括开展规划研究/评估工作、强化编制过程中专家参与、增加控规编制任务书审核等，为控规编制的科学和规范操作提供了有力保障。结合控规前期编制研究工作实践，有机会接触到香港控规法定图则编制的前期规划研究过程，特别是香港对新发展地区规划定位研究、方案编制过程中一些成熟有益的理念、思路和方法，尤其值得借鉴。结合香港落马洲河套地区规划研究案例，提出加强重点地区控规编制的前期规划研究，进一步提高规划编制科学性的几点认识和体会。

1　香港落马洲河套地区法定图则编制前期规划研究过程案例

1.1背景概况

香港落马洲河套地区（简称“河套地区”）毗邻香港和深圳边界，面积约88 hm2。原位于深圳市行政区域内，1997年深圳河治理工程完成后，被划入香港特别行政区的管辖范围。因为独特的历史背景，其发展面临很多挑战和限制，包括两地合作发展的机制、生态环境的保育和缺乏基础建设等（图1）。

根据2007年《香港2030：规划远景与策略》，河套地区拥有位于深圳福田商业区对岸的战略位置优势，能提供发展空间以加强深港合作。行政长官在2007至2008年《施政报告》中，宣布港深共同开发河套地区为10大基建项目之一。2007年12月，港深两地政府成立了“港深边界区发展联合专责小组”，负责统筹、协调和督促两地有关边界邻近地区包括河套地区的发展和研究工作。

图1　地区概况图

专责小组于2008年3月举行第一次会议，决定以“共同研究，共同开发”的原则，探讨开发河套地区的可行性。2008年6—7月，两地同步开展《落马洲河套地区未来土地用途公众意见收集活动》。2008年11月，港深两地政府签订《落马洲河套地区综合研究合作协议书》，同意以“共同研究、共同开发、共享成果”的原则合作进行地区发展规划研究。其中协议明确河套地区的研究由港方牵头进行，深方参与。2009年6月，规划署联同土木工程拓展署委托奥雅纳工程顾问展开《落马洲河套地区发展规划及工程研究》。目前规划研究已完成。

1.2落马洲河套地区未来土地用途公众意见收集活动过程[1]

落马洲河套地区未来土地用途公众意见收集活动在2008年6月至7月进行，目的是收集香港市民、专家和相关人士对地区未来土地用途的意见和建议，为下一阶段综合研究（包括规划、环境、交通和运输，以及工程可行性）开展提供参考依据。两地市民及业界大都认同发展河套地区，而高等教育、高新科技研发和文化创意产业用途获较多支持。其中公众意见收集活动的活动形式、意见收集和分析方法、研究内容等均值得借鉴。

1.2.1采用多途径公众咨询活动形式，锁定讨论范围而不作泛论

公众咨询活动过程中开展了4次专题小组讨论会、1次公众论坛和大珠三角商务委员会的简介会，同时也包括收集到的书面意见。之后由顾问公司整理并归纳各方面意见，形成并公布《落马洲河套地区未来土地用途公众意见收集活动报告书》。采用多途径、多种形式的公众咨询活动，主要目的是客观了解并广泛征询参与人士对议题的意见和讨论，而不急于做出推断。同时考虑活动开展的有效性，有针对性地锁定公众咨询活动范围而不作泛论。4次专题小组讨论会的主题分别是“创意工业、金融、贸易、会议和展览业、物流业”、“高等教育”、“信息科技及高科技工业”和“医疗、保健服务及医药研究”，针对不同讨论专题邀请大学、商界组织、产业界等特定行业领域的专家和相关专业人士参与、交流、咨询并交换意见。

1.2.2研究内容分重点、有层次，条理清晰

公众咨询活动首先由香港规划署和顾问公司商议确定河套地区的土地用途概略分类，之后通过公众咨询活动形成具体的可能土地用途。活动的参与者对如何抓紧河套地区的发展机遇，表达了广泛的意见，提出的土地用途建议包括：以多媒体和创意工业为主的设计/制作中心，展览及批发中心，货物装卸场和物流中心，高等教育枢纽，高新科技研发中心，以生态旅游为主题的生态公园等。围绕每项建议土地用途，均提供支持理由、相关配套条件和反对理由。如围绕高等教育，建议土地用途为发展一所高等教育和科研中心，具有国际取向，专注硕士以上的程度、多元学系、跨大学间的合作；支持理由包括为华南地区训练人才、制造更多就业机会、发挥香港在高等教育方面的优势、促进与内地学生的融合、对环境负面影响较少等；相关配套条件包括需要香港与深圳政府的合作、需提供交通配套、需解决教职员和学生的住宿问题、提高各个院校之间的合作等；反对理由包括远离香港其他部分、应考虑对绿色生态的保护等。

在此基础上，综合参与者的意见，就河套地区的未来发展，提出3点共同而重要的考虑因素，即发展原则：一是发展必须涵盖那些在港深两地其他地方均缺乏，而只有河套地区所独有的特质；二是发展必须能对港深两地经济的发展带来重大贡献；三是河套地区的开发必须是可持续的和环境可接受的。据此作为分析基础，寻求地区发展的可能土地用途组合，分别是高等教育、高新科技研发和文化创意产业用途。

1.2.3采用数据分析，研究方法客观严谨

研究充分考虑地区发展的策略性背景和主要考虑因素、机遇和限制以及地区发展潜力，基于公众咨询活动获取的意见和建议，建立分析架构，并通过数据分析方法确定可能的土地用途类别和发展原则。同时为减少社会科学研究的主观偏差，研究还采用了“双盲研究法”。即由一位资深的研究员对所有数据作一个初步分类，形成一个初步的分析架构（涵盖主题、类别和次类别等）；之后由两组工作人员独立进行，对所有收集到的资料作内容分析、分类和整理；接着将所有分类和整理后的数据进行分析比较；最后修改并确定分析架构及所有数据的分类，研究方法上充分体现了其客观严谨性。

1.3落马洲河套地区发展规划及工程研究过程

在地区土地用途收集研究的基础上，2009年6月起，规划署联同土木工程拓展署委托顾问公司展开《落马洲河套地区发展规划及工程研究》。聚焦法定图则编制前期工作，目标是制订土地用途规划大纲，为河套地区发展提供指引。香港规划署由全港规划处下设的规划研究组全程把控、指导并协同顾问公司开展地区规划研究工作，包括进行技术把关、进度控制、部门之间协调、组织召开论坛及简介会等公共参与活动、对公众意见的综合处理和协调等。目前规划研究工作已完成。其规划研究过程、公众参与的方式内容以及同步开展的技术评估等方面，有许多值得借鉴的经验和做法。

1.3.1高度重视地区发展的规划研究工作和过程规程[2]

河套地区发展规划及工程研究过程，包括初步发展方案、建议发展方案和最终成果制定3个阶段。2009年6月至2011年初为初步发展方案阶段：首先是开展现状调研评估和确定主要研究专题，搜集并分析现状基础资料，包括现状土地用途、规划、城市设计、景观、社会经济、交通运输、基础设施、环境、生态、岩土地质、文化遗产、排污、土地业权及管理等，评估分析影响河套地区发展的主要因素和研究专题；二是在此基础上为地区发展制订一系列的指导原则，作为制定方案的基础；三是制订概念土地用途方案、初步发展大纲图和初步总纲城市设计及景观图，提出地区发展的初步发展框架，包括土地利用、空间布局、发展密度、建筑高度、主要基础设施网络、休憩用地等，同时同步提出整体的城市设计及景观方案框架；四是为了评估初步发展大纲图及相关基建设施的可行性，就技术、环保及空气流通等方面进行概括评估；五是围绕初步发展大纲图展开了第一阶段公众参与。2011年初至2012年7月为建议发展方案阶段，重点是制订建议发展大纲图并进行第二阶段公众参与。通过整理第一阶段公众参与活动所收到的意见和建议，以及在各项技术评估所得出的初步结果，对初步发展大纲图做出修订，提出选取土地用途方案及建议发展大纲图，阐述规划目标、建议土地用途及发展密度等。之后就建议发展大纲图及相关基础设施，开展第一阶段工程评估，包括详细技术评估及环境影响评估，同时就实施机制、成本及收入预算、发展计划进行探讨并提出建议。随后就建议发展大纲图展开第二阶段公众参与（图2）。

2012年5月至2015年2月为研究汇报和成果编制阶段，整理第二阶段公众参与活动所收到的意见和建议后，为建议发展大纲图定稿；开展第二阶段工程评估，对建议发展大纲图及相关基础设施进行详述的技术评估及可行性研究；同时拟备建议发展蓝图及建议城市设计与景观设计方案，并提出第二阶段实施策略成本及收入预算及发展计划建议，进一步细化用地规划、发展限制、供应基础设施及城市设计与景观设计等方面内容，建议发展蓝图为部门提供内部参考，为后续详细规划制定提供指引。最终拟备最后报告书和行政摘要，明确主要研究结果、建议和总结（图3）。

规划研究形成的成果会由规划委员会进行审定，之后会由规划署地区规划处负责编制法定图则，完成后同样经过公众意见征询和规划委员会的审定。这些规划研究和编制过程，尽管所需时间较长、程序比较繁琐，但通过充分的前期研究、多方案比选、可行性评估、广泛深入的公众宣传参与和各方利益统筹，提高了规划的合理性和科学性，最终也有效保证了后期审批及批后法定成果的法定性和稳定性。

1.3.2注重规划研究编制的全过程公众参与，形式活泼、注重实效

（1）公众参与贯穿规划研究编制全过程，集思广益，建立共识

在河套地区未来土地用途公众意见收集活动的基础上，针对规划方案和工程研究，开展了两个阶段的公众参与。第一阶段公众参与于2010年11月至2011年1月在港深两地同步进行，为期两个月。其间，香港方面举行了1场公众论坛、4场巡回展览，为当地居民、不同的委员会、机构及专业团体等举行了共21场咨询会/简报会，共接获114份书面意见。第一阶段公众参与主要收集公众对河套地区的初步发展方案的意见。依据研究报告制作并发布公众参与行政摘要小册子，内容涵盖背景及研究目标计划、主要考虑因素及机遇、指导原则、设计概念、功能分区、土地使用、初步城市设计及景观、初步发展大纲图和远期综合概念规划等，并罗列就业机会、分类建筑面积、容积率、最高建筑高度等主要发展参数[3]。第一阶段公众参与活动结束后形成第一阶段公众参与活动报告，内容包括研究背景及第一阶段公众参与活动，主要意见综述及响应，主要意见总结及下一步工作。将公众参与期间所收集到的意见及建议作概括分析及综合总结，并列出相应的回馈意见。对于一些需要作进一步研究的概念或提议会做出相关说明[4]。

第二阶段公众参与于2012年5月至7月在港深两地同步展开，重点是收集公众对地区建议发展方案的意见。其间，香港方面共举行了2场巡回展览、9场咨询会/简报会，港深两地共接获36份书面意见。公众参与行政摘要内容包括背景及研究进展、第一阶段公众参与结果总结和建议发展方案，根据公众意见及技术/环境影响评估的初步结果，通过方案比对，分内容、分层次、逐条阐述方案的深化和修订内容[5]。之后完成第二阶段的公众参与报告，把第二阶段公众参与期间所收集到的意见及建议作概括分类、分析及综合总结。根据公众意见将完善建议发展方案，并利于后续制订法定分区计划大纲图，部分有待于详细设计阶段进一步研究的意见建议，将明确在制订详细的发展建议和推进落实发展项目时予以考虑[6]。

（2）注重对公众意见的总结回应和有效落实

图2　规划研究流程图

图3　建议发展大纲图

规划研究编制过程中注重对公众参与期间所收集到的意见及建议进行概括分析和综合总结，并强调对公众意见的答复回馈和在规划方案中的落实深化。如结合第一阶段公众参与活动，在土地用途及布局设计方面，有公众人士建议规划布局可预留更多空间弹性，当中可考虑提供混合土地用途。为响应公众诉求，在制订建议发展大纲图时做出适当调整，设置高新科技研发及文化创意产业混合用途区，可根据市场需要进行灵活调配，以保持整体布局设计的灵活性和容许弹性的土地使用。发展密度和建筑高度方面，部分公众人士关注保育自然生态环境，认为120万m2的楼面面积及1.37倍的总用地面积比率过高，除与周边环境不协调外，亦会构成屏风效应以及景观影响；部分人士认为建筑物高度限制于15层过于宽松，会影响候鸟的飞行路线。反馈意见是考虑到河套地区以北属高度都市化的深圳市，而南面是乡村式发展和拟议的新发展区，目前所建议的最高发展密度是考虑了港深两地城市的面貌及现有周边地区特色，在保育和善用土地资源的取舍上做出的一个合理平衡。至于建筑物高度方面, 考虑到有公众人士关注建筑物高度对雀鸟飞行路线的潜在影响，已在建议发展方案中降低整体楼宇的高度上限，由最高15 层降至12 层（图4）。

图4　《落马洲河套地区发展规划及工程研究》第二阶段公众参与摘要

（3）公众参与沟通渠道多元，成果形式通俗易懂、生动直观

为方便公众讨论，每一阶段公众参与活动之前都会依据研究报告制作并发布公众参与行政摘要小册子。配合海报、宣传单张、展板、宣传短片，紧扣主题，图文并茂，制作精美，将专业性的规划信息转化成日常的话语，通俗易懂、生动直观地传递给不同社会背景的群体。每一阶段公众参与活动结束后，会形成公众参与活动报告，将公众参与期间所收集到的意见及建议作概括分析及综合总结，并列出相应的回馈意见。对于一些需要作进一步研究的概念或提议，会做出相关说明。

同时，还制作有关研究的网页，上载各个阶段公众参与的信息，方便公众浏览相关的宣传数据、咨询文件、公众参与活动的详情及研究的最新进展。为让一般公众易于理解和掌握，过程中还推行一系列的活动，如公开论坛、学校讲座、巡回展览、向不同团体举行简介会等。通过向公众宣传、解释及传播规划信息，倾听意见，解答疑问，使公众深入了解规划内容，积极参与规划过程，并就相关问题提出自己的见解，从而促使规划更加系统全面，一定程度上也维护了规划的公正性。

1.3.3过程中开展系列专题研究和技术评估，注重规划编制技术支撑

结合河套地区规划方案研究编制过程，同步开展系列技术评估和专题研究工作。初步发展方案阶段，在搜集现状基础资料的基础上，对初步发展大纲图及其相关的基础设施，就技术、环保、通风等方面进行概括评估，以确定其技术可行性。建议发展方案阶段，围绕建议发展大纲图及相关基础设施，开展第二阶段工程评估，包括详细技术评估及环境影响评估，同时就实施机制、成本及收入预算及发展计划进行探讨并提出建议。成果编制阶段，进行第二阶段工程评估，并提出第二阶段实施策略、成本及收入预算、发展计划建议。同时技术评估涉及方面也较广，包括：岩土评估；土地需求研究，列出所需征用的土地以及预算收地所需的成本与计划；运输及交通影响评估；雨水排放、污水排放、供水及公用设施影响评估；土地平整评估；空气流通、可持续发展评估；社会经济影响评估包括预计的人口及就业情况、所能产生的社会经济效益等；以及制定实施策略、造价收益估算及配套基建的落实时间表，评估对政府造成的财政影响等，以确保发展方案和计划的可行性。

2　对上海控规编制的几点体会与建议

对照香港的经验，结合当前上海规划实践，特别是我们在相关重点地区的规划编制研究工作中，建议加强规划针对性研究，以提高规划编制的科学性。具体包括以下3点。

2.1建议加强对重点地区控规编制的前期发展定位和规划方案研究

香港高度重视地区法定图则制定的前期规划研究工作和过程规程，设置地区发展定位研究、发展规划和工程研究以及法定图则制定3个独立环节，各个环节又设置不同的研究阶段、规程和成果要求。建议在对重点地区控规编制过程中，学习借鉴香港在研究规程设置、研究阶段划分、各阶段时限规定、公众参与广度深度、规划成果、组织机制保障等方面的经验和做法，完善规划研究的工作流程和机制保障，不宜因时限因素等而弱化对前期定位研究、多方案比选、专题研究、技术评估和公共参与程度等工作，以提高规划编制的科学性。

2.2建议强化规划研究和编制过程中公众宣传、参与过程

为避免在规划制定完成后公众才能发表意见，香港开始尝试并注重规划研究和编制过程中的公众参与。包括地区发展原则目标咨询、初步方案讨论和建议方案讨论等多个阶段的公共参与过程，规定各阶段公共参与时限要求，开辟多种面向公众的沟通渠道，采用生动直观的公众参与成果形式，注重对公众意见的答复和反馈等。让公众有组织地参与到城市未来发展的设想和规划设计过程中来，集思广益，透过意见交流，建立共识。借鉴香港经验，建议在原有控规审批前公示基础上，进一步增强规划研究和编制过程中公众宣传、参与过程。细化参与规程环节，扩大参与范围，增加沟通渠道途径，并注重对公众意见的总结、答复和有效落实，通过回应公众意见对规划方案做出修正和调整。同时注重和加强公众参与的成果制作，把一些专业性、技术性术语，转化为大家都可以理解的语言和可操作的规程，转化成通俗易懂、老百姓喜闻乐见的成果形式，通过向公众积极宣传、解释及传播规划信息，便于公众深入了解规划内容并积极参与规划过程。

2.3建议进一步增强规划编制研究过程中的专题研究和技术评估支撑

香港在规划方案研究编制过程中同步开展多轮、系列技术评估和专题研究工作。具体流程方面，初步方案阶段就相关的基础设施进行概括评估，以确定其技术可行性；建议方案阶段进行详细技术评估及环境影响评估并提出建议；成果编制阶段就最终方案提供明确建议，以确保发展方案和计划的可行性。同时，技术评估涉及方面也较广，不仅包括运输交通影响评估及雨水、污水、供水等市政基础设施影响评估，还涉及土地需求研究，可持续发展评估，社会经济影响评估，实施策略、成本收入预算及发展计划建议等。充分借鉴香港经验，在控规编制过程中，进一步完善专项规划编制的流程规程，进一步加强专项规划编制的内容、深度和广度，如增加社会经济影响评估、提供实施策略、成本收入预算及发展计划建议等，确保专项规划对地区控规的有效支撑和协调对接，以提高规划编制的科学性和操作性。

3　结语

通过香港落马洲河套地区规划研究案例，总结香港新发展地区控规法定图则编制前期规划定位研究、方案编制过程中的一些成熟有益的理念、思路和方法，包括重视规划研究过程规程、强调全过程公众参与和公众意见的反馈落实、注重专题研究和技术支撑等，期望能对上海特别是相关重点地区的控规编制提供参考价值。

References

[1]香港规划署.“ 落马洲河套地区未来土地用途公众意见收集活动”报告书[R].2008-12.

Hong Kong Planning Department.Community views and aspirations on possible future land use for the Lok Ma Chau Loop: a public engagement exercise, final report[R]. 2008-12.

[2]香港土木工程拓展署, 香港规划署, ARUP.“落马洲河套地区发展规划及工程研究”资料摘要[R].2015-02.

Hong Kong Civil Engineering and Development Department, Hong Kong Planning Department，ARUP. The information digest of planning and engineering study on development of Lok Ma Chau Loop[R].2015-02.

[3]香港土木工程拓展署, 香港规划署, ARUP.“ 落马洲河套地区发展规划及工程研究”第一阶段公众参与摘要[R]. 2010-11.

Hong Kong Civil Engineering and Development Department, Hong Kong Planning Department，ARUP.Public engagement digest in stage one of planning and engineering study on development of Lok Ma Chau Loop[R]. 2010-11.

[4]香港土木工程拓展署, 香港规划署, ARUP.“ 落马洲河套地区发展规划及工程研究”第一阶段公众参与报告[R].2012-05.

Hong Kong Civil Engineering and Development Department, Hong Kong Planning Department, ARUP.Public engagement report in stage one of planning and engineering study on development of Lok Ma Chau Loop[R]. 2012-05.

[5]香港土木工程拓展署, 香港规划署, ARUP.“落马洲河套地区发展规划及工程研究”第二阶段公众参与摘要[R]. 2012-05.

Hong Kong Civil Engineering and Development Department, Hong Kong Planning Department, ARUP.Public engagement digest in stage two of planning and engineering study on development of Lok Ma Chau Loop[R].2012-05.

[6]香港土木工程拓展署, 香港规划署, ARUP.“ 落马洲河套地区发展规划及工程研究”第二阶段公众参与报告[R]. 2013-07.

Hong Kong Civil Engineering and Development Department, Hong Kong Planning Department, ARUP.Public engagement report in stage two of planning and engineering study on development of Lok Ma Chau Loop[R].2013-07.

Emphasizing Planning Study before Regulatory Planning of New Development Area: a Case Study of Planning Study of Hong Kong Lok Ma Chau Loop

In the case of planning study of Hong Kong Lok Ma Chau Loop, the paper summarizes the successful concept, practice and experience of new development area planning in Hong Kong, including emphasizing the planning study process, public engagement, the technical assessment and so on. It provides a good reference for improving the quality of regulatory planning of Shanghai new development area.

New development area | Planning study | Public participation

1673-8985（2015）06-0061-06

TU981

A

卢柯

上海市城市规划设计研究院发展研究中心及编辑部副主任高级工程师，硕士