广州市社区矫正工作调研报告

吴善积（广州市司法局局长 ）

广州市社区矫正工作调研报告

吴善积（广州市司法局局长 ）

为掌握近年来广州市社区矫正工作开展情况，了解当前社区矫正工作中存在的困难和问题，2014年6月下旬以来，广州市司法局会同市综治办联合开展了社区矫正专题调研活动。调研小组实地走访了荔湾、天河、白云、番禺、从化等区、县级市司法局和基层司法所，区综治、公安、检察、法院、司法行政等部门以及街道、司法所相关人员参加了调研座谈。现将调研情况报告如下：

一、广州社区服刑人员基本情况

截至2014年6月底，全市累计接收社区服刑人员11093名，在矫3755名，共有24名社区服刑人员在矫正期内再犯罪，重新犯罪率为0.2%。

（一）关于社区服刑人员的基本情况分析

1.男性占据大多数。从6月份在矫人员来看，男性3255人，占87%，女性500人，占13%。

2.绝大多数属缓刑类。6月份在矫3755人中，管制类37名，缓刑类3399名，假释类177名，暂予监外执行类142名。缓刑比例最高，达到90%，管制比例最低，占1%。

图1 社区服刑人员类别分布图

3.非广州户籍人员比例较高。社区矫正人员按照居住地接收。在矫人员中，广州户籍2825人，非广州户籍930人（包括港澳台籍、外国籍及不明国籍22人），非广州户籍人员比例为28%。犯罪时未满18周岁的290名社区服刑人员中，非广州户籍72名，约占在矫人员8%。

图2 社区服刑人员户籍分布图

4.中青年占据多数。从在矫人员来看，未满18周岁的290名，18周岁至45周岁的2473名，46至60周岁的833名，61周岁以上的159名。集中在青壮年，18周岁至45周岁占大部分。

图3 社区服刑人员年龄分布图

5.学历水平普遍较低。在矫社区服刑人员的受教育水平普遍较低，大专及以上的855人，占23%，高中或中专1047人，占28%，初中及以下1853人，占49%，初中及以下学历将近一半。

图4 社区服刑人员文化程度分布图

6.矫正期多数在3年以内。矫正期1年以下的1023人，1年至3年的1857人，3年以上至5年的818人，5年以上的57人。2011年醉驾入刑后，因犯危险驾驶罪被实施社区矫正的1257人，其矫正期限普遍较短，逾8成均在半年以内，当前在矫122人，矫正期2个月以内的54人，3个月至6个月的56人，7个月以上的12人。

图5 社区服刑人员矫正期限图

（二）关于社区服刑人员的再犯罪问题

社区服刑人员再犯罪，是指社区服刑人员在矫正期间重新犯罪。判定社区服刑人员再犯罪的标准，一般以法院的生效判决文书为依据。我国自2003年试点社区矫正工作至今，各地社区服刑人员在矫正期间的再犯罪率一直保持在较低水平。司法部部长吴爱英在2014年5月27日召开的全国社区矫正工作会议上指出，截至当月全国各地累计接收社区服刑人员184.7万人，社区服刑人员在矫正期间再犯罪率一直处在0.2%的较低水平。从地方上来看，根据相关文件和新闻报道，江苏、山东、广东、江西、北京等省（市）社区服刑人员在矫正期间再犯罪率分别控制在1%、0.1%、0.18%、0.04%、0.1%以内，我市社区服刑人员在矫正期间再犯罪率为0.2%，处于正常值。

（三）再犯罪社区服刑人员的基本情况

开展社区矫正工作以来，我市共有24名社区服刑人员在矫正期间重新犯罪。通过对这24人的情况进行分析，可以看出其重新犯罪具有以下特点：

1.原罪为抢劫、盗窃和故意伤害的再犯罪风险较高。再犯罪人员中，原罪为抢劫罪、盗窃罪的11人，故意伤害罪的5人，合计16人，占67%。

2.男性的再犯罪可能性和危害性高于女性。再犯罪人员中，23名为男性，再犯罪相对集中在抢劫、故意伤害、贩卖毒品等暴力型犯罪。

3.再犯罪以中青年居多。再犯罪人员中，45周岁以下的21人，占到了88%，其中，25周岁以下8人（7人犯原罪时为未成年），26周岁至45周岁的13人。

二、社区矫正工作开展情况

近年来，面对来穗人员数量庞大、治安形势复杂等情况，我市社区矫正工作不断探索，锐意进取，进展顺利，取得良好的社会效果和法律效果，为维护社会稳定、推动平安建设作出了积极贡献。

（一）加强领导，不断夯实工作基础

一是加强组织领导。试点以来，市、区、街（镇）三级先后成立了社区矫正工作领导小组及其办公室，形成了纵向市、区、街（镇）三级，横向两级，编办、法院、检察院、公安局、司法局等17个成员单位协助配合的工作网络。2010年11月，在市司法局设置了社区矫正工作处，除南沙区以外，其他各区司法局也先后设置了社区矫正科或矫正安帮科，具体负责社区矫正的执法管理工作，街（镇）司法所承担社区矫正日常工作。2013年，市综治委成立了特殊人群专项组，由市司法局、市禁毒办、市卫生局、市发展改革委、市民政局、市财政局等11个成员单位组成，形成多部门协同配合、各负其责、在市一级层面推进社区矫正工作。二是推进工作队伍建设。为解决警力缺乏、工作力量不足的问题，自2008年起，市司法局从市属各强戒所选派具有警察身份的干警，组建社区矫正驻区警察队伍，派驻各区参与社区矫正执法工作。市、区两级司法局采取内部调剂、招聘政府雇员、培育司法社工、招募志愿者等多种方式，充实工作力量。目前已建立起一支由社区矫正工作人员、驻区司法警察、雇员（社工）以及志愿者组成的专群结合、专兼结合的工作力量。三是初步建立经费保障机制。市、区两级司法局主动向党委、政府汇报工作，积极争取财政部门支持，将市、区两级社区矫正经费列入同级财政年度预算，保障工作正常开展。四是推进场所设施建设。近年来我市积极创新对社区服刑人员的管理和服务平台，市司法局、荔湾区司法局分别建立市尚善社会服务中心、友善社会服务中心，承接社区矫正教育矫治项目。在全市推进区级“社区矫正管理教育服务中心”的建设。中心可实现报到登记、动态监管、学习培训、训诫教育、心理矫正等社区矫正执行工作一站式完成。目前全市建成及在建中心7个。通过整合家庭综合服务中心、社会福利机构等社会资源，在镇街一级建立就业基地44个、教育学习基地31个、社区服务基地91个。

表1 全市各区社区矫正工作队伍建设情况

（二）强化监管，切实提升监管防控水平

一是完善衔接机制。市、区两级司法局积极加强与法院、检察院、公安机关以及监狱部门的沟通协调，制定工作制度，定期通报情况，及时研究解决工作出现的问题。2013年，分别由市社区矫正工作领导小组、市综治委特殊人群专项组牵头，两次组织司法局、法院、检察院、公安局等成员单位，开展社区矫正执法检查和年度考核，发现问题，敦促整改。2014年4月，市综治委特殊人群专项组专门召集法院、检察院、公安局、司法局四家在花都监狱召开会议，规范社区矫正衔接和执法工作。二是严格监督管理。扎实做好适用社区矫正前调查评估工作，2012年以来共出具调查评估意见报告1402份，把好社区矫正“入口关”。社区服刑人员入矫后，根据《社区矫正实施办法》《广东省贯彻执行〈社区矫正实施办法〉细则》的要求，严格执行社区服刑人员报到、外出请销假、居住地变更、禁止令执行、出境限制、教育学习等监管制度，为每一位社区服刑人员成立了由司法所、驻区司法警察、辖区民警、村（居）民委员会、家庭成员或监护人、社工和志愿者等组成的矫正小组，通过谈话教育、上门家访、定期汇报等方法，落实对社区服刑人员的监督。运用信息手段，对重点人员实施手机定位，累计对不服监管、有再犯罪倾向的300多名社区服刑人员进行定位监控，实现“人防”与“技防”相结合。三是强化日常考核和违规惩处。按照《广东省司法厅关于社区矫正人员考核及分类管理的暂行规定》《广州市社区矫正人员考核奖惩及分类管理的暂行规定》等文件规定，对社区服刑人员进行日常评分和定期考核，落实分类管理和分级处遇。对违反法律法规和社区矫正监管规定的，及时依法落实处罚措施。累计已有33人被撤销缓刑、假释，11名暂予监外执行人员被收监执行，110名社区服刑人员受到书面警告。四是开展综治考评。以社会问题综合治理、源头治理的思维与视角，将社区矫正工作列入社会管理综合治理年度工作要点。同时，加强考评指挥棒作用，将社区矫正工作绩效纳入创建平安（综治）工作考评体系，以考评推进社区矫正工作。

（三）深化帮教，切实提高教育改造质量

一是研用专业矫正方法。在总结我市社区矫正教育矫治工作经验的基础上，市司法局出版《社区矫正专业方法应用指南》，研发运用认知行为介入、动机强化晤谈、危机干预等专业方法对社区服刑人员进行教育矫治，并组织专门力量，对全市社区矫正工作者和司法社工进行专业指导和培训，提高社区矫正工作专业性。二是落实常规教育任务。采取律师和专家授课、个人自学、入监参观、播放法制专题片等方式，对社区服刑人员进行社会公德、时事政策和法律常识教育；通过组织社区服刑人员参加公共卫生清洁、孤寡老人探访、义务交通值勤等社区服务，帮助他们修复社会关系，增强社会责任心，有效落实社区服刑人员每人每月教育学习、社区服务两个“八小时”任务。三是探索实施心理矫治。根据社区服刑人员的心理状态、行为特点，各区司法局有针对性地开展个案矫治，实施心理健康教育、心理咨询和危机干预，矫正他们的违法犯罪心理，提高适应社会能力。目前，白云区与心理医院成立回归人员心理援助中心，萝岗区会同区法院与南方医科大学建立涉诉未成年人心理测评与矫正基地，均取得较好成效。四是开展适应性帮扶。积极发动社会力量参与，协调相关职能部门重视，建立“低保直通车”、临时性救助和免费职业技能培训等多项制度，为解决社区服刑人员就业就学、职能培训、社会保障提供政策支持。2013年全市共落实低保、社保84人次，落实承包田和股份分红998人次，进行职业技能培训515人次，指导就业或就学1292人次。

三、社区矫正工作面临的困难和问题

（一）立法滞后

我国社区矫正工作试点、试行已经11年，但有关社区矫正的立法工作一直滞后。直到2011年《刑法修正案（八）》和2012年新修订的《刑事诉讼法》对社区矫正制度作出明确规定，才正式确立了社区矫正法律制度，但上述两法对社区矫正的规定相对原则，缺乏实操性。在实践中，社区矫正的执法依据是两院两部颁行的《社区矫正实施办法》，但其作为部门规章，法律效力与社区矫正的刑罚执行性质不相匹配，在社区矫正衔接和执行的过程中也出现诸多困难，制约了工作开展。

（二）工作力量不足

目前市、区两级司法局只成立了社区矫正机构，并未相应增加编制。区司法局社区矫正部门只有1～2名专职人员，要履行《社区矫正实施办法》规定的18项职责；镇街司法所只有2～3名工作人员，要承担基层司法行政工作8项职能，履行社区矫正11项职责，并参与街（镇）综治信访维稳工作。按目前在矫人员计算，平均每个区313名（白云区最多，达到544名）；平均每个镇街23名（花都区新华镇最多，达到95名），基层普遍反映监管任务重、压力大。

（三）执法能力欠缺

根据《社区矫正实施办法》，县级司法行政机关要对未按规定时间报到和对脱离监管的社区服刑人员组织查找和追查；对撤销缓刑、假释或者对暂予监外执行罪犯决定收监执行的要送交监狱或看守所执行。当前区司法局和基层司法所缺乏警察编制、警械装备和追查手段，在开展执法工作时，需要借助公安机关的配合，工作限于被动。

（四）监管难度增大

一方面，社区服刑人员数量长期处于高位且不断攀升。近年来在矫人数每年均高速增长，过去4年每年新接收人数分别为1721人、1735人、2136人、2956人，当年实施矫正人数分别为2138人、3494人、4779人、6315人，增幅明显。另一方面，非广州户籍、患精神病、艾滋病以及涉毒类社区服刑人员监管难度很大。上述四类人员约占在矫总人数近三成。非广州户籍人员，往往由于工作变动或者居所搬迁等原因流动频繁，在本地又缺少亲属支持网络，一旦其变更联系方式恶意规避监管，很容易发生脱漏管现象。而对曾有吸毒史、患有精神病、艾滋病或其他传染性疾病的社区服刑人员的监管，目前陷入了社区管控帮扶手段不足却又难以收监执行的困局，这部分人往往又是再犯罪高危人群。

四、关于推进社区矫正工作的构想

（一）深化规范化建设

一是加快立法工作。积极争取党委、政府对社区矫正工作的重视与支持，继续呼吁立法部门加快社区矫正立法步伐，推动中国特色的非监禁刑罚执行制度建设。二是制定和完善地方性法规。根据社区矫正实践过程中遇到的问题和总结的经验，对我市现有的社区矫正规范性文件进行不断完善和充实，在条件成熟时，争取将它们制定为地方性法规，增强权威性，为社区矫正立法工作提供基础。三是与基层社会治理平台建设有机结合。根据市委、市政府的总体部署，我市创新基层社会治理体制，在街镇重点推进“一队三中心”（综合执法队、政务管理中心、综治信访维稳中心、家庭综合服务中心）建设，社区矫正工作应当有机融入其中。街道综治信访维稳中心建设以司法所为基础，应当借助综治信访维稳中心及其工作站这个比较规范完善的工作平台，切实加强对社区矫正工作的组织协调。家庭综合服务中心突出社区服务功能，应当把社区矫正作为其中的一个基本内容纳入，成为一项常态工作，依托其服务平台和专业力量，组织和推进社区矫正工作开展。

（二）凝聚工作合力

一是完善体制机制。继续坚持和强化“党委政府统一领导、司法行政机关牵头组织、相关职能部门密切配合、社会各界广泛参与”的社区矫正领导体制和工作机制。要用好综治委特殊人群专项组这个工作平台，发挥综治委赋予的统筹协调功能，把社区矫正工作统揽起来，把负有任务的职能部门的职责厘清楚，任务压下去，措施抓落实，形成社区矫正工作齐抓共管的局面。各职能部门要加强协作配合，完善衔接环节，加强信息共享，减少和避免脱管漏管现象的发生。二是动员社会力量有序参与。健全完善司法所与律师事务所“所所结对”工作模式和“一村（社区）一法律顾问”工作机制，吸纳律师参与社区矫正工作。采取政府投资兴建或依托企业平台等形式，推进市级、区级社区矫正过渡性就业安置基地（“中途之家”）建设。要把社区矫正专业社工队伍建设纳入全市社会工作专业人才建设的整体规划，培育和发展社区矫正社工队伍，通过政府购买服务，开展社区矫正工作，提升社区矫正工作效能和社会化程度。要加强宣传，发动基层干部和社区群众支持参与，逐步打造一支社区矫正志愿者队伍。三是加强舆论引导。利用各种媒介工具，深入基层、深入群众大力宣传社区矫正工作，教育、引导普通群众更新刑罚执行理念，消除对社区矫正的顾虑以及抵触情绪，为社区矫正工作开展营造良好的社会氛围。

（三）加大监管力度

一是强化监管措施。严格落实社区服刑人员报到、走访、外出请销假、脱管追查、定期考核、执行变更以及突发事件处置等监督管理规定。运用信息化手段，创新监管模式，积极推动社区矫正信息交换平台建设，促使公安、法院、检察院和司法行政机关实现社区矫正数据共享，进一步提升社区矫正信息化应用水平。继续完善社区矫正监督管理帮教网络，充分发挥社区矫正小组的日常监管“第一道防线”作用。二是加强重点管控。对日常表现差、有再犯罪倾向、流动性较大、有精神疾病史或传染病以及未成年、“三无”等社区服刑人员，建立重点人员监管台账。在重大节假日、重点时段和敏感时期，通过定位监控和“7+1”、“5+1”等多种方式，对全部社区服刑人员实施全天候监控和网格化管理，避免脱管失控和再犯罪。三是严格督导检查。联合相关政法部门，每年组织执法检查，不定期进行日常检查，重要节日和敏感时段开展专项排查。

（四）加强工作保障

一是成立专门工作机构。按照《广东省社区矫正规范化建设指引》要求，积极争取市委、市政府和市委政法委的支持，并与相关部门加强沟通协调，在市、区两级司法局分别成立社区矫正管理（工作）局。同时，借鉴外省的经验做法，通过整合市属强戒所警力资源，建立社区矫正执法支队，下设社区矫正执法矫正大队，对应各区开展社区矫正执法工作，人员编制列入警察序列。二是培育扶植司法社工组织。推进政府购买服务，将社区矫正教育矫治和帮扶工作交由司法社工组织完成。在各区建立司法社工服务中心或社工站，按照社会工作者与社区服刑人员1:20的配备标准，建立社区矫正社会工作者队伍，将社区矫正社会工作者聘用经费纳入财政保障，形成常态机制。三是完善经费保障制度。按照财政部、司法部《关于进一步加强社区矫正经费保障工作的意见》要求，按照社区服刑人员数量核定社区矫正经费，年人均达到3000元，经济基础较好的区年人均在4000元以上，并建立经费动态增长机制。四是科学设置社区矫正工作考评标准。继续将社区矫正工作绩效纳入年创建平安工作考评指标体系中，并进一步强化和优化。科学设置社区矫正工作绩效指标，改变单纯以社区矫正人员再犯罪率作为唯一标准，促使考评既反映工作过程，也体现工作结果，切实发挥考核指挥棒作用，鼓励引导社区矫正执法人员大胆有效开展管理监督，提高社区矫正工作效能。

（责任编辑 张文静）