盘活财政存量的现实意义及深层问题探析

○许斐

（中国人民银行莱芜市中心支行 山东 莱芜 271199）

一、引言

“盘活存量”最早由李克强总理在2013年6月环渤海省份经济工作会议上提出，意指“激活货币信贷存量”。2013年7月3日的国务院常务会议将“盘活存量”的外延拓展到财政政策。2014年12月30日，国务院办公厅正式印发《关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》，提出10项改革举措，有针对性地“唤醒”趴在账上的财政资金。为贯彻国务院会议精神，财政部分别于2013年7月15日和2015年2月17日下发了《关于加强地方预算执行管理激活财政存量资金的通知》和《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》，分别从加强预算执行管理及清理结转结余资金等方面明确了盘活地方财政存量资金的具体措施。为避免收回财政资金的重复列收，2015年5月18日，财政部又下发《关于收回财政存量资金预算会计处理有关问题的通知》，进一步明确了收回财政存量资金的科目使用及会计处理。至此，形成了从中央到地方，从财政部门到各级预算单位，盘活存量，用好增量，不断规范财政存量资金收回程序，不断提高财政资金使用效益的良好格局。“盘活存量”将对目前地方政府一方面面临不小的债务压力，另一方面又有大量资金趴着账上“沉睡”的困境起到一定的缓解作用，同时在当前财政收入增幅持续放缓、收支矛盾突出的背景下，盘活各领域财政存量资金，将在一定程度上缓解财政库存压力，让积极财政政策更好发力，服务经济社会发展。

二、现实意义

1、在不增加社会负担的情况下，为市场注入了活力

受制于经济下行压力及一系列结构性减税、减费政策的影响，我国财政收入增长乏力，但财政刚性支出不断增长，库存压力进一步增大。为化解这种矛盾，根据以往经验，主要会采取“开源”、“节流”的方式，但支出的“刚性”代表了“节流”的空间较小，而“开源”则意味着提高财政收入，即需提高税、费收入。面对当前经济下行压力和我国经济结构调整、转型升级的关键过渡时期，提高税、费无疑会起到“雪上加霜”的作用。在这种背景下我国政府审时度势，提出了“盘活存量”这一创新的宏观调控方式，力图唤醒趴在账上的财政资金，以集中有限的资源用于稳增长、调结构、惠民生等重点领域和关键环节。该举措能在不增加社会负担的情况下，为市场注入活力，刺激经济增长，满足发展要求及群众需求，是顺应时代要求，实现多方共赢的优良举措。

2、增加了地方政府的财政支配权，提高了资金使用效益

通过对2014年底我市财政存量资金的调查，发现我市财政存量资金主要为部门预算、基金预算及专项转移支付。部门预算存量资金为已经在预算中列支，但由于预算单位没有及时开展支出项目等原因，导致还没有实际支出甚至是不再需要支出的财政资金。对于该部分资金，由于没有可靠的文件依据，地方政府短期内无权支配另作他用，易造成财政资金的浪费。而基金预算和专项转移支付则详细规定了资金用途。《国务院办公厅关于进一步做好盘活财政存量资金工作的通知》（国办发[2014]70号）及《关于推进地方盘活财政存量资金有关事项的通知》（财预[2015]15号），对于“不需按原用途使用的一般公共预算资金，应按规定统筹用于经济社会发展亟需资金支持的领域”，“基金结转规模较大的，应调入一般公共预算统筹使用”，“上级政府2013年专项转移支付结转资金，下级政府可在不改变资金类级科目用途的基础上，调整用于同一类级科目下的其他项目”，“部门预算及专项转移支付结转两年以上的要做收回处理”等规定，进一步增加了地方政府的财政支配权。地方政府可以充分发挥贴近基层的优势，加大整合力度，在可允许范围内重新进行资金调配，提高资金使用效益，切实发挥财政资金在支持地方经济增长、满足人民群众需求等方面的积极作用。

3、促进了地方政府对财政资金的规范化管理

按照财政资金的管理程序，年初通过预算将资金分配到各部门、单位以及具体项目，进入预算执行环节。由于受财政收入预期值不高、优先保障民生支出等一系列因素影响，当前我国财政预算支出执行呈现明显的保守倾向，年初及年中支出进度慢，往往40%左右的预算资金要留到四季度支出，就产生“突击花钱”问题。如果预算安排的财政资金无法在四季度正常支出，则在年末以结余、结转等方式留在国库、财政专户或者部门账户上，长时间累积就形成了大量的财政存量资金。盘活存量的一系列措施不仅可以从思想上提高地方政府对财政资金的管理意识，同时通过建立财政存量资金定期报告制度，给地方政府施加压力，进一步促进了其对财政资金的规范化管理，可以减少支出的不均衡现象。

三、深层次原因分析

“盘活存量”是顺应经济形势，应对当前困境的“时代产物”，它的出现具有不可磨灭的现实意义，但其背后所反映的财政存量资金总体居高不下、财政资金使用不均衡等问题却是一个长久问题。“盘活存量”只能化解当前矛盾，要从根本上解决还需要立足长远，控制新增存量，这就需要我们首先分析存量资金形成的深层次原因。

1、预算体制不够合理

预算体制是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的体制依据和法律依据，预算体制是财政管理体制的主导环节。胡祖铨（2013）认为大量的财政资金闲置，直接原因在于预算执行不到位，根本原因则是预算体制的不够合理。那我国的预算体制是如何造成大量财政资金闲置的呢？我们以部门预算为例，从三方面逐一分析。

图1 部门预算编制流程

首先是预算编制方面。预算编制是整个预算流程的重要环节。部门预算的编制流程见图1。我国的预算编制时间较短，财政部门预算控制数下达各部门后，各部门编报预算的时间只有10天左右。而美国从开始准备到编制完成预算开始执行往往要24个月。在这么短的时间内，根本不可能做到从基层单位逐级编报汇总，最终编制一份科学、合理、精确的预算。此外部门支出预算编制没有标准定额，计划弹性大，预算支出漫天要价。尽管财政部门会对预算单位提交的草案提出修改意见，但目前普遍存在的情况是受人员及专业条件限制，财政部门对预算单位或项目提出的概算很难做到精确化审核。如果财政部门已下达预算支出额度，但预算单位没有及时支付，就形成了闲置存量财政资金。比如A市2014年底财政存量资金中约50%属于部门预算存量资金。这样就形成了财政部门“账户”资金存量较大，但“账上”可支配资金较少的尴尬困境。

其次是预算执行方面。贾占标、殷金朋、倪志良（2014）认为预算执行进度慢、预算资金使用不规范是造成大量财政资金沉淀和闲置的重要原因。目前我们正实施的国库集中支付制度改变了原先财政支出“以拨代支”核算方式，各预算单位只有在实际发生支出行为时，财政资金才会流出国库或者是财政专户，这种方式事实上增加了财政存量，这属于改革的必然产物，是历史的进步。笔者认为预算执行对存量资金的影响主要体现在以下三个方面：一是由于对收入预期值不高，我国预算支出存在明显的保守倾向，将近40%的支出集中于年底最后一两个月完成，如果不能完成就形成结余；二是受预算编制粗放影响，部分预算项目没有及时开展，甚至一些项目已经停止，导致预算资金还没有支出或者不再需要支出，而由于在此之前，没有可靠的文件依据及法律依据，这些资金无法及时收回用于其他项目；三是上级专项转移支付下达不及时，地方配套资金无法使用而形成闲置存量。

第三是预算监督方面。受信息不对称影响，及“国库单一账户体系”制度下账户分散管理、预算编制复杂，难以理解，人大对预算编制、执行的审核、监督也流于形式。此外目前对预算的监督主要是对已花出去的财政资金的审查，而对部门已获得预算额度，但长时间不支付的情况却缺乏有效的问责机制。这事实上就是对部门预算支出漫天叫价的一种纵容。

2、“国库单一账户体系制度”的固有缺陷

“国库单一账户制度”和“国库单一账户体系制度”尽管只相差“体系”二字，但意义却相差重大。“国库单一账户制度”是主张主账户设立在中央银行，所有政府收入都进入这一主账户，所有政府支出都应从这一主账户拨付，收支余额存放在主账户中，在商业银行只设立辅助性账户，且辅助性账户全部为零余额账户。而“国库单一账户体系制度”则是在中央银行设立国库单一账户，在商业银行开设财政专户，财政专户的功能几乎与国库单一账户的功能相同：有收有支有余额。

我国目前执行的是“国库单一账户体系制度”，即我国的财政资金主要以两种形式存在：一是国库存款，即财政部门在中央银行国库存放的资金；二是财政专户存款，即各级财政部门为核算具有专门用途的资金，在商业行及其他金融机构开设资金账户而存放的财政存款。目前各级财政部门在商业银行开设的各类资金账户多达17万个。这种财政账户分散管理、资金“碎片化”存在以下两个缺点：一是不能编制一个统一、精细的预算，或者编制的预算外行人看不懂，内行人看不明白，导致了预算透明度不高、预算监督无法有效实施；二是财政资金分散于不同的账户，尽管总量巨大，但各专户可支配资金较少，财政资金无法统筹管理，易造成资源浪费。这两项缺点均与不均衡的存量资金存在直接关系。

3、转移支付“ 专项化”、“ 碎片化”、“ 到位迟”

转移支付简单来说就是上级财政拨付给下级财政资金。目前转移支付形成存量资金的原因主要包括以下三个方面：一是转移支付“专项化”。目前大部分的转移支付都规定了资金用途，即专款专用。这就意味着，这些钱要花到什么地方，怎么花，很大程度是由上级政府替下级政府来决定的。而实际上部分上级政府对下级政府情况不够了解，乱拍板，过多干预地方政府事权，很容易造成钱拨下去了，但地方政府没有花出去，就形成了存量资金。二是专项转移支付“碎片化”。中央财经大学财经研究院院长王雍君表示：专项转移支付下达不及时、渠道过散、规模过碎，也是造成拨钱与干事不合拍、不配套的一个重要原因。专项转移支付“碎片化”，造成了地方政府财政专户过多，形成的结转结余资金分散到各个财政专户中，无法统筹使用，在一定程度上造成了财政资金的沉淀。三是转移支付“到位迟”。据财政部门反映，目前有相当一部分专项转移支付资金是在年底下达的，而年底又是地方财政集中拨款时期，受制于时间紧及配套资金不到位等因素影响，年底下达的上级转移支付很容易形成结余，等待下一年执行支付。

四、相关建议

1、加快预算体制改革

预算体制改革可以控制新增财政存量资金，从源头上减少财政资金的新沉淀，是一个立足长期、着眼治本的重要抓手。近年来，预算体制改革的呼声非常强烈，相关改革也在不断推进，但由于改革的难度较大，所以进度还是相对缓慢，与公众的期望值距离较远。当前社会各界对预算体制改革的目标已经达成了共识，就是要建立公开、透明、规范、完整的预算体制，但具体改革内容，笔者认为应重点做好以下四项工作：一是加强预算编制管理。深化部门预算改革，规范预算编制程序，细化预算内容，提高预算的科学性和精确性。二是引进中期预算管理，增加中期视角来统筹分配财政资金，灵活安排存量资金支出，缓解年底集中突击花钱现象。三是建立完善的预算收回制度。对暂时不需支出的预算做收回处理，用于更紧要的支出项目，切实提高资金使用效益。四是强化预算监督管理。建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制，公开预算编制及执行，对于预算执行偏差实行严格的问责机制，确保财政职能有效发挥和财政资金使用效益。

2、加快实行国库单一账户制度改革

“国库单一账户体系制度“是我国财政资金管理过渡时期的一个产物，最终还需要借鉴国际经验，向“国库单一账户制度”转变。而随着财税库银横向联网系统覆盖面的不断扩大以及国库集中支付、非税收入收缴等业务的深入推进，人民银行经理国库的水平不断提高，财政资金纳入国库单一账户管理的条件已经具备，所以建议加快实行国库单一账户制度改革，将所有的财政性资金都纳入国库单一账户，实行财政资金统一管理，既可以提高财政资金预算及使用的透明度，也可以实现财政资金的集中管理，改变目前因分散分布而无法统一使用的困境。

3、加快专项转移支付制度改革

一是减少专项转移支付额度，增加一般性转移支付比重，以此扩大地方政府对财政资金的支配范围，减少上级对下级的财政支配干预。李克强总理在今年的政府工作报告中已提出今年的专项转移支付项目比上年要减少1/3以上。二是提高专项转移支付的精确性。拥有专项转移支付审批权的部门要加大调研及分析力度，提高转移支付金额的精确性，避免其结余受“专款专用”限制而无法支付形成存量的情况。三是提高专项转移支付的及时性。对于年初已经确定的专项转移支付，应加快转移支付步伐，提高财政资金的周转率，减少年终结转。

[1]胡祖铨：盘活存量财政资金的现实路径[J].财经界，2013（9）.

[2]贾占标、殷金朋、倪志良：均衡有效推进预算执行 盘活财政资金存量[J].财政监督，2014（ 22）.

[3]杨益波：财政存量资金形成的原因与盘活途径分析[J].金融经济，2014（ 12）.