稷山县土地利用总体规划实施中期评估及其反思

乔艳芳　吕亮卿

摘 要 以山西省稷山县为例，通过构建土地利用总体规划实施中期评估指标体系，对其实施情况进行了评估，从评估结果看来，规划实施整体情况良好，但在规划实施中出现的一些问题其实是由于规划编制的不完善导致的，而非执行不力，并提出了土地利用总体规划编制及实施的改进方向。

关键词 土地规划实施；中期评估；山西省稷山县

中图分类号：F301.24 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2015）33--05

土地利用总体规划是土地利用管理的“龙头”，重在制定，贵在实施。完整的土地利用总体规划是一个“规划-规划实施-规划评估-规划调整-规划实施”的不断发展的动态过程[1]。随着我国第三轮土地利用总体规划的实施过半以及在全国范围内随之展开的各市、县级规划实施评估工作，近2 a，关于土地利用总体规划实施评估的学术研究也方兴未艾，土地利用总体规划的实施评估工作的评估时点由单一的规划实施期末评估转向土地规划定期评估、动态评估，评估工作由单一的结果评判发展到多元的过程检测[2]。诸多研究中，尤以规划实施评估指标体系构建方面的研究较多[3-7]，且关于规划实施评估的研究都是就评估论评估，鲜有针对评估结果反映出的规划实施中出现的问题，来对土地利用总体规划的编制进行反思，本文以山西省稷山县为例，从规划实施中期评估入手，根据规划执行期间出现的问题，对土地利用总体规划的编制工作进行了反思，以期为完善土地利用总体规划的编制工作提供借鉴。

1 研究区概况

稷山县位于汾河下游，山西省运城市的正北端。土地总面积686.47 km2。交通条件良好，108国道、侯西铁路与侯禹高速公路形成本县发展复合轴，连接主城区、西社工业集中区和化峪镇；台运线与运稷一级路形成发展次要轴线，连接主城区、西社工业集中区和翟店镇；管裴线和闻苍线经过清河镇及蔡村乡，向南连接闻喜县。稷山县2013年全年生产总值完成66.9亿元，比2012年度增长8.3%。

2 稷山县土地利用总体规划实施中期评估

2.1 评估方法

本文评估方法依据《山西省市县两级土地利用总体规划实施评估报告编制技术要点》中的要求并结合稷山县实际情况，通过构建评价指标采用定量方式进行评估。

2.2 土地利用总体规划实施的定量评估

2.2.1 规划实施定量评估指标体系及其权重的确定

确定了由4个评估目标（一级）和10个评估指标（二级）构成的评估指标体系，主要从耕地与基本农田保护、用地规模控制指标执行、用地结构和布局变化、节约集约利用土地等方面对规划的实施情况进行评价，并采用专家咨询法确定了各评价目标、评价指标的权重见表1。

2.2.2 评价指标量化计算及评分标准

耕地保有量目标实现程度（A1）、基本农田保护目标实现程度（A2）、土地整治补充耕地目标实现程度（A3）按照图1中所示进行计算，A1、A2直接按公式进行计算，据稷山县实际情况，A3采用ⅱ式进行计算。

建设用地规模控制程度中城乡建设用地规模控制程度（B1）、新增建设用地指标使用程度（B2）、流量指标归还率（B3）按照图2中所示进行计算，据稷山县实际情况，B1选择ⅲ式计算，B2按照ⅰ式计算、B3直接按公式进行计算。

用地结构和布局变化目标中城镇工矿用地占城乡建设用地的比例按照图3中的计算标准，C1采用ⅰ式，C2按照实际计算得到。

节约集约利用土地目标中人均城镇工矿用地规模目标实现程度按照图4所示计算标准，D1采用ⅱ式计算得到，稷山县的土地综合供应率为62.16%，大于全省平均水平，按照ⅰ式取100。

2.2.3 规划实施中期评估结果

通过对各评价指标的计算，判定对应的指标分值和目标分值，结果如表2所示。耕地与基本农田保护目标得分为93.88分，建设用地规模控制目标得分较低，只有66.45分，用地结构和布局变化目标得分为100分，节约集约利用土地目标得分为96.28分，定量评价的总评得分为87.35分，评价结果等属于良好。

3 评估结果分析

3.1 耕地保护压力大，土地整治力度亟待加强

单从以上评价指标得分情况来看，耕地与基本农田保护目标得分较高，分数比较乐观，但从实际耕地保护情况来看情况却并非如此，2013年全县实际耕地保有量为37 743.82 hm2，比《规划》确定的耕地保有量少632.52 hm2，比上级下达的规划指标少420.05 hm2，规划耕地保有量指标在规划实施期间有较小幅度下降，至2020年完成耕地保有量任务压力比较大。

《规划》确定，到2020年，全县土地整治规模2 689.14 hm2，拟通过土地整治补充耕地1 163.97 hm2。但截至2013年底，全县土地整治（含增减挂钩）补充耕地面积为453.37 hm2，只完成了规划目标的38.95%。规划后期，经济发展对耕地的占用还会持续增加，若不加大土地整治力度，增加补充耕地面积，那么耕地保护任务将会受到十分严峻的挑战。

3.2 农村居民点土地利用效率低下，集约利用程度低

建设用地规模控制目标得分66.45分，按照《规划》，至2020年，农村居民点应当在规划基期的7 089.14 hm2的基础上，减少至6 712.63 hm2，净减少376.51 hm2；但是在规划实施期间，农村居民点规模不但没有减少，反而比规划基期年增加了122.21 hm2，达到7211.35 hm2，集约利用程度不升反降。

3.3 上级下达新增指标不足，“挂钩”指标相对充裕；中心城区指标剩余充足，部分乡镇指标不足

由图5和图6可以看出，就全县范围来看，上级下达新增建设用地指标剩余不多，而“挂钩”新增指标相对充裕；新增建设用地指标剩余较多的乡镇是稷峰镇、翟店镇和太阳乡，指标即将用完的乡镇是西社镇和化峪镇，尤其是稷山县煤焦化循环工业园区所在地的西社镇，新增建设用地指标已全部用完；“挂钩”新增指标剩余较多的乡镇是稷峰镇、西社镇、太阳乡、清河镇，“挂钩”新增指标相对不足的乡镇是翟店镇。

中心城区坐落在稷峰镇、清河镇，这两个乡镇无论是上级下达新增建设指标还是“挂钩”新增指标都相对充裕。而近些年来发展较快的西社镇、翟店镇，虽然《规划》已为其预留了较多的建设用地指标，但是这些指标仍不能满足其经济发展对用地的需求，迫切需要调整。

3.4 频繁调整使得规划权威性受到挑战

稷山县土地利用总体规划于2012年7月经省人民政府批准实施。但是自实施以来，曾先后于2013年8月、2014年1月和8月对规划进行了3次调整，虽调整后各项指标仍在原规划总指标控制范围之内，但调整仍然过于频繁，使得规划的权威性受到挑战。

4 规划评估对规划编制的反思

4.1 规划编制刚性过强使得规划频繁调整

评估中发现，规划实施期间出现多个拟用地项目与原规划中的用地布局和空间管制相矛盾，且至评估时点，仍有多个项目与原规划中的用地布局和空间管制相矛盾，使得规划刚性有余，弹性不足，不能适应经济快速发展的需求。土地利用总体规划的任务之一就是协调国民经济各部门的用地需求，对于规划的编制而言，重在实施，若规划刚性过强，则会使得执行起来困难重重，甚至阻碍经济发展，因此如何在规划的编制过程中加强规划的弹性，是今后亟需加强的一个问题。

4.2 规划编制中的土地用途分区流于形式

经研究发现，规划实施过程土地用途管制重点侧重于对建设用地空间管制分区中的三界四区的管制，实施评估过程中也侧重于对建设用地空间管制分区实施的评估。而针对规划中确定的土地用途分区的评估，不仅山西省，甚至在其他地方的实施评估中也鲜有针对土地用途分区的评估，也就是说规划中确定的土地用途分区执行情况好坏并不影响其评估结果，使得土地用途分区结果流于形式，在今后的规划编制中应对建设用地空间管制分区的内容进一步强化，适当弱化土地用途分区的内容。

4.3 规划指标分配欠科学

评估中发现，稷山县剩余的新增建设用地指标中，中心城区范围之内的稷峰镇剩余指标较多，而发展较快的非中心城区的指标明显不足，反应在规划编制时，过于强调中心城区的发展，而在一定程度上忽略甚至限制了县域内其他乡镇的发展。在今后规划编制过程中，在对有限的新增建设用地指标进行分配时，更应统筹兼顾，综合考虑以防止，有指标的地区没项目，而有项目的地区又缺指标。

4.4 新增指标使用过快，“挂钩”指标使用滞后

由表2可以看出，B2新增建设用地指标的得分为100，指标使用未超过阶段目标，但是由图5和图6可以看出，上级下达的新增建设用地指标明显过快，而“挂钩”指标则使用较慢，这是因为“挂钩”指标的使用是建立在城乡建设用地增减挂钩实施方案的编制完成及评审通过的基础上的，这个过程需要一定时间，使“挂钩”指标的落实存在一定的滞后性。但从我国当前的土地利用形势来看，存量的“挂钩”利用方式应是盘活存量、城乡统筹、提高土地集约利用水平的更为有效地途径，“挂钩”指标在实施中的滞后性，应在规划编制时就有所预见，适当简化“挂钩”指标的使用程序，并提出提倡“挂钩”指标优先使用的相应措施。

5 结语

本文通过对稷山县的土地利用总体规划的实施情况进行评估，认为其整体执行情况较好，但是仍然有一部分问题未能在评估过程中体现，尤其是在规划编制时的一些不足之处使规划的执行实施遇到困难，根据规划的实施对规划编制时的问题进行反思，以期能为完善土地利用总体规划的编制实施提供借鉴。

参考文献

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（责任编辑：赵中正）