财政分权与地方政府规模的空间计量分析

田红宇 严宏 祝志勇

（西南大学 经济管理学院，重庆400715）

一、引言

财政分权与政府规模的关系是公共财政理论研究的一个核心问题，财政分权能否遏制地方政府规模膨胀更是备受争议。Tiebout（1956）和Stigler（1957）等在仁慈型政府假设下，提出财政分权导致一国内同级政府之间展开激励的横向财政竞争，在“用手投票”和“用脚投票”机制的双重约束下，地方政府通过提升公共服务质量、缩减政府支出规模并提升支出效率争夺流动性资源。Buchanan和Brennan（1980）基于政府是利益最大化的“经纪人”假说，认为财政分权体制所形成的地方政府竞争机制将有效地遏制地方政府规模扩张，也即“利维坦”假说。

有效地控制地方政府规模无限扩张是全世界国家面临的同一课题。诚然，地方政府为维持政府运转、区域经济发展以及提供公共品而增加必要的支出无可指摘。尤其是欠发达和处在转轨期的经济体，政府投资是其实现经济发展、拉小与发达国家的差距的重要手段。我国创造了自改革开放以来30多年经济高速增长的“中国奇迹”，地方政府支出扮演着重要角色。数据显示，我国地方政府财政收入和支出占地方GDP比重分别由1997年的5.67%、8.58%上升到2012年的11.83%、20.76%；重要的是，分税制改革以后，地方政府预算外收支规模激增，几乎占地方政府总收支的50%，“土地财政”崛起就是最好的例证。但是，依靠政府投资拉动的经济发展不可持续早已被学术界和现实经验证明，转变经济发展方式迫在眉睫。

要转变经济发展方式，就是要有效控制地方政府规模无限扩张，弄清政府与市场的边界，让市场在经济发展中发挥主导作用。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，大幅度减少政府对资源的直接配置”。财政分权能否遏制地方政府规模扩张的决定因素有三个：一是财政分权水平，要具有标准财政分权的制度环境；二是竞争资源具有良好的流动性；三是横向竞争层级中同质政府的数目和竞争程度。在对中国财政分权和地方政府规模关系的研究中，绝大部分得出了与“利维坦”假说相反的结论，学者们也基本从前两个方面来解释。

诚然，财政分权能否遏制地方政府规模上述三个因素是主要原因，但是其他一些因素也可能使研究产生偏误。Rodden（2003）认为二者之间的关系还取决于财政分权的类型，财政分权中地方政府的支出如果大多来源于“公共池”资源（转移支付和税收分享收入），那么财政分权可能会产生拉大地方政府规模的反向作用，因为这一分权体制打破了地方政府税收、支出和收益之间的内在联系。那么，如何构建能反应我国真实分权水平以及符合标准财政分权制度环境的分权指标？地方政府规模快速膨胀到底是归因于预算内规模扩张还是预算外，亦或是对转移支付等“公共池”的过度索取，财政分权对这些不同类型的规模作用有何差异？如何把第三种因素（横向同质政府的财政竞争）引入到“利维坦”假说的分析中？这是本文出发点以及关注的重点。

所以，本文在前人研究基础上，通过剔除中央转移支付等构建新的财政分权变量，并控制了同级政府横向竞争（空间效应），运用空间计量方法对财政分权与地方政府规模的内在关系进行检验，并对比分析财政分权对不同类型地方政府规模的作用差异。

二、文献综述和研究假说提出

20世纪中后期，随着各个国家公共支出大幅增加，经济学家开始关注政府公共品供给效率以及探索形成一种将权力下放给市场和低层级政府以提升其效率的机制（Jin和Zou，2002）。Tiebout（1956）、Oates（1972）等在“用手投票”和“用脚投票”的双重逻辑下，提出财政分权将是解决这一问题的最优选择。当然，在该领域研究最杰出的是Buchanan和 Brennan（1980）提出的“利维坦”（Leviathan）假说模型，他们认为“假设其他条件不变，政府财政分权程度越高，政府侵入整个经济的程度就越小”，并且就对如何控制政府这只追求收益最大化的“怪兽”的规模设计了两条路径：一是通过立法严格规定政府的税权和支出内容；二是通过财政分权形成政府规模扩张的自我约束机制。随即，大批学者开始对这一假说进行经验验证，结论却莫衷一是。一部分经验研究证实了这一假说的存在，Marlow（1988）、Grossman（1989）、Edhaie（1994）等发现财政分权是抑制政府规模膨胀的有效制度机制。另一部分研究否定了这一假说，Oates（1985，1989）基于43个国家面板数据，发现财政收入分权导致了更大的政府规模；Jin和Zou（2002）采用不同的财政分权指标对国家、中央及地方政府规模分别进行检验，也没有发现“利维坦”假说存在的依据。

随着欠发达和转型经济体逐步走上分权改革的道路，这些国家的财政分权和政府规模关系开始进入研究者的视野。其中，中国由于独特的行政集权与财政分权并存的“中国式分权”（傅勇等，2007）而备受关注。对于中国财政分权和地方政府规模的研究，否定“利维坦”假说存在的研究占有压倒性优势。Chen（2004）、苏晓红等（2007）、孙琳等（2009）、王文剑（2010）、范子英和张军（2010）、彭锻炼（2013）等都没有找到中国“利维坦”假说存在的实证依据，给出的解释可以概括为以下几点：中国不是标准的财政分权，尤其是税收收入层面；“用脚投票”和“用手投票”作为财政分权抑制地方政府规模的机制在中国作用不明显；户籍制度及地方保护主义限制了资源的流动性，地方政府针对其的财税竞争激励不足；转移支付比重太大，导致“粘蝇纸效应”大于分权的抑制作用；预算软约束问题。但是，也有部分学者证实了“利维坦”假说，郭庆旺和贾俊雪（2010）发现财政收入分权与地方政府规模是显著负相关的；庄玉乙和张光（2012）用省以下财政分权，发现财政分权有助于缩减政府财政规模，“利维坦”假说得到了中国省级政府层面的经验支持。

经验研究结论的争论引起了许多学者开始探究其中的原因。Feld等.（2003）认为财政分权对政府规模扩张是抑制效应还是拉大效应，取决于财政分权的类型。Rodden（2003）甚至指出如果不分开考察地方政府支出的收入来源（自有收入、转移支付和税收分享），财政分权与地方政府规模的“利维坦”模型将无从谈起，因为这打破了地方政府支出与收益之间的内在逻辑，“利维坦”假说赖以存在的横向同质政府财税竞争微观机制会变得非常模糊。针对我国的经验研究，争论的焦点是标准财政分权的存在性及数量指标的构建（庄玉乙和张光，2012）。值得注意的是，财政分权抑制政府规模的第三个因素（横向竞争层级中同质政府的数目和竞争程度）还未引起研究者的重视，虽然理论上都把它作为微观基础，但是经验分析却常常选择忽略。Cassette和Paty（2010）首次运用空间计量方法，尝试用欧洲15个国家间的空间依赖性替代同质政府间财政竞争，从而在控制财政竞争因素下考察财政分权与政府规模间的关系，但是结论也没有明确证实“利维坦”假说。

综上所述，前人丰富的研究为清楚认识财政分权与地方政府规模之间关系提供了坚实的理论逻辑和经验证据，也为本文的研究开展提供了有利的借鉴。特别是笔者发现现有基于中国数据的研究还存在一些不足：一是财政分权指标的构建，诚如Rodden等人所说，要理清地方政府财政收支的来源，不同来源的地方政府收入对其的激励以及行为选择偏好是不一致的，所以剔除本质上不属于地方政府自由支配的收入以还原标准财政分权是必要的；二是经验分析中要控制同质政府的横向竞争，空间效应是目前一个较优选择；三是地方政府规模分类及财政分权对其效应的差异分析，地方政府规模（鉴于当前研究大多选择用财政收支占GDP份额）可分为预算内和预算外等，财政分权对不同类型的政府规模作用肯定有所不同。鉴于此，并结合前人研究经验，本文提出如下几个理论假设。

假说Ⅰ 地方政府财政竞争激励，尤其是支出端空间集聚效应显著；同质政府间的横向竞争强度与地方政府规模正相关。

一般而言，只要存在横向同质政府以及财政税收以自有、转移和分成构成，财政收支竞争不可避免（Jin和Zou，2002）。分税制改革的核心是财权向中央集中、支出责任并未相应调整，并基本形成各级政府财政收入定额分配格局，导致我国地方政府财政竞争集中在支出一端；不同于西方国家的政府财政竞争能够产生提升公共支出效率和遏制地方政府规模机制，由于我国财政分权是从属于中央政治集权，地方政府只向上负责，“用手投票”“用脚投票”机制受限，地方政府为取得以GDP为唯一指标考核的“政治锦标赛”中的排位（周黎安，2004），而在财政支出上大做文章，不惜牺牲公共支出效率和经济发展成本，通过巨额政府投资（比如各地万亿投资计划和投融资平台）来拉动本地经济增长。

假说Ⅱ 在控制同级政府财政竞争后，剔除转移支付后的财政支出分权会抑制地方政府规模，而以转移支付为主的分权指标（财政垂直不均衡）将显著拉大地方政府规模。

地方政府对不同来源的财政收入具有不同的行为偏好，如果地方政府收入中相当比例来自于“公共池”，那么财政分权体制可能产生与“利维坦”假说相反的效果（Rodden，2003）。其实，“利维坦”假说一个前提假设就是转移支付将拉大地方政府规模（庄玉乙和张光，2012）。转移支付存在“粘蝇纸效应”和预算软约束问题，更是加重了这一效应。各级地方政府为获得转移支付“跑部金进”，不惜“竭泽而渔”大上各种项目。分税制改革后地方政府财权与事权极不对称，税收返还由于基数太小占比越来越小，转移支付几乎占到其支出50%以上（郭庆旺等，2009），更加加重这一问题。

假说Ⅲ 在控制同级政府财政竞争后，财政分权对地方政府预算内和预算外规模作用是有差异的。

我国地方政府的财政收支预算管理机制还有待健全，导致“预算内软约束”和“预算外基本无约束”困境出现（平新乔，2006）。分税制改革，地方政府面临着财政收支不匹配压力、发展本地经济以获取财政收入和取得政治晋升排位优势的多重压力，但是预算内财政收支的增长空间受限，地方政府纷纷把目光投向管制较为松散的预算外和体制外收入。投融资平台遍地开花，通过扩大、新建城市而激发出的“土地财政”就是最好的佐证。预算外收入监管不严、用途不限，更重要的是全额归地方支配，使得地方政府在激烈的横向财政竞争中对预算内和预算外收支采取截然不同的态度。

三、空间计量模型设定、变量及数据

根据模型设定时对“空间”的体现方法不同，空间计量模型主要分成两种（Anselin，1995），空间滞后模型（SLM）和空间误差模型（SEM），有文献也称其为空间自回归模型（SAR）和空间自相关模型（SAM），基本模型如下

式中，Y是被解释变量，X是外生解释变量，W是空间权重矩阵，ρ和λ分别是空间滞后效应和空间误差效应，ε和μ为随机误差。本文在Cassette和Paty（2010）提出的模型和分析方法基础上，结合空间计量模型的设定方法，构建如下空间模型

上式中所选取的指标详细说明如下。

核心变量包括以下变量。

地方政府规模（Gsize）。由于财政供养人口边界比较模糊，几种官方统计年鉴披露数据口径不一致，本文选用政府收支占GDP份额来替代政府规模。与大多数研究不同，本文为了更全面的体现地方政府实际控制的资源，用地方本级预算内财政收入、中央财政转移支付和预算外收入总和占地方GDP的比重来衡量地方政府总体规模（Gsize3）；地方政府预算内、预算外收入占地区GDP比重分别构造地方政府预算内（Gsize1）和预算外收入规模（Gsize2）。

财政分权（FD）。财政分权指标的设定是该领域研究的重点和争议产生的原因之一，结合前文分析，本文拟构建新的基于地方政府财政收支来源划分的新财政分权指标。考虑到我国不存在标准财政收入分权，本文拟选用财政支出分权（FD1）和财政自主性（FD2）两个指标。FD1，用地方政府人均财政支出占地方政府人均财政支出与中央人均财政支出之和的比重来测算，根据Rodden等人的建议，并结合本文的研究目的和研究假说，在地方人均财政支出中剔除了来自于中央的转移支付，剔除部分作为中央支出的一部分，目的是理清地方政府收入来源，还原标准的财政分权下地方自有财政支出。FD2，也称财政垂直不均衡，根据通常做法，用地方转移支付收入占地方本级财政支出比重衡量。

同质政府横向竞争强度（W·Gsize、W·u）。也即地方政府规模的空间效应。用标准后的临近空间矩阵与其他地方政府规模和随机误差项的乘积来反映空间自回归效应和空间误差效应，引入模型用以控制影响财政分权与地方政府规模关系中的第三个因素（同质政府数量及竞争强度），由于同质政府数量是政治行政区域划分的外生变量，在此不做考量。

控制变量如下。

为了提高模型估计的可信度和稳定性，控制对地方政府规模有较大影响的因素十分必要。首先，根据“瓦格纳法则”（Wagner），地方政府规模会随着经济发展水平的提高和城市人口集聚而增加，所以本文用地区人均GDP（用取对数的方法对该指标做无量纲化处理）（LAGDP）和地区城市化率（URB）反映该法则的影响，其中，URB为城镇常住人口占总人口比重；其次，地区国有经济比重（SOE）和经济结构（STRU）也是影响其规模的重要因素，国有经济往往处在软预算约束状态，会增加地方政府规模，经济结构变化会引起地方政府支出偏向而影响其规模，本文用国有和集体部门就业人数占地区总就业人数近似替代国有经济比重，用第一产业增加值占GDP比重衡量经济结构；再次，城乡居民收入差距（GAP）也会影响地方政府规模变动，本文用常用的城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入比值来衡量；最后，人口年龄构成异质性对地方政府规模也产生不同影响，未成年人口（PP14）和老年人口（PP65）占比大就要求政府提供更多的公共品和公共服务（教育、医保、养老），增加地方政府规模，本文用各省市小于14岁、大于65岁人口数占总人口比重来衡量这一指标。

本文实证分析的样本时期跨度为1997-2012年，横截面包含全国31个省市。2011年财政部发文规定对预算外收入纳入预算管理①财政部：《财政部关于按预算资金管理的收入纳入预算管理的通知》，2010（6），财预［2010］88号。，而且统计中也不再包含预算外口径，所以对地方政府预算外规模的研究截止到2010年。本文所有变量的数据来源于1998-2013年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》及中经网数据库。

四、实证研究及结果分析

（一）空间依赖性检验

空间计量研究的前提是变量存在空间效应（通常为空间依赖性），空间效应常用Moran（1950）提出的 Moran I指数来检验，其计算公式为

式（5）中Xi是i地区的观测值，是观测值的算术平均数，n为截面个数，矩阵Wij为邻接空间权重矩阵（相邻取值为1，不相邻取值为0），本文对Wij进行了行标准化处理。Moran I指数取值范围为［-1，1］，0表示地区之间不存在空间效应，［-1，0）表示地区间负相关，（0，1］表示地区间空间正相关，绝对值越大表明相关性越高。

根据本文研究需要，对核心变量进行了Moran I指数检验，结果如表1所示。地方政府预算内规模、地方政府总财政规模、财政支出分权和财政自主性变量的Moran I指数在1%显著性水平上为正数，预算外规模也由起初的不显著负相关逐渐呈现显著正相关。说明中国各省市间地方政府规模与财政分权具有显著地正自相关特点，各种类型的地方政府规模与财政分权空间依赖性显著。值得注意的是，各个变量的Moran I指数在总体上呈现出不断增大的趋势，说明各省市地方政府规模和财政分权的空间依赖性在不断增强，假说Ⅰ的前半部分得到证实。

表1 1997-2012年省级地方政府规模与财政分权的Moran统计值

（二）财政分权与地方政府总规模的空间检验

Moran I指数充分说明各省市地方政府规模和财政分权的空间相关性是客观存在的，采用空间计量分析是合适的。采用空间极大似然法估计方法（SMLE），对式（3）和式（4）进行回归，综合考虑可直接观测、不可直接观测以及无法观测的空间效应，极大似然估计量具有更好的渐近分布性质（郭鹏辉，2011），在大样本性质下，相比于传统估计方法其系数估计更有效率。估计结果如表2，为检验空间回归结果的稳定性，本结果还报告了传统面板估计固定效应的回归结果，估计结果不存在明显的系统性误差，说明估计结果总体上是稳健的。空间滞后模型和空间误差模型回归都采用空间固定效应，从对数似然值（Log-L）和可决系数可以看出，回归结果的可信度较好，满足空间计量分析要求。

在两种空间回归模型中，扣除了转移支付的财政支出分权（FD1）与地方政府总财政规模（Gsize3）显著负相关，反而地方政府财政自主性（FD2）显著拉大了地方政府总规模，假说 Ⅱ得到证实，“利维坦”假说在我国省级层面得到证实。这一结果与庄玉乙等（2012）的研究相似，说明财政分权水平越高，地方政府规模越小。虽然“用手投票”和“用脚投票”为基础的税收竞争微观作用机制在我国不明显，但是，地方政府在财政和政治的双重激励下财政竞争依然存在，加之地方政府在中国式分权下“财权与事权”极不对

称，对来自本级财政收入的支出竞争激励不断减弱。地方政府财政自主性低、转移收入过大，会产生较强的粘蝇纸效应，同时地方政府会陷入预算软约束困境并寻求与中央共谋以追求更多的转移收入，导致了地方政府规模膨胀；扣除转移支付的财政分权指标更加符合“利维坦”假说下标准财政分权制度环境的前提条件，也更符合我国真实的分权现状。空间滞后项（W·Gsize）和空间误差项（W·ε）显著为正，说明两种空间效应显著存在，地方政府总体规模表现出显著地空间集聚特征，财政竞争使得相邻省市政府规模对本地区政府规模具有正向拉大作用，经济增长“标尺”为各省市政府增加政府投资带来了强有力的激励，假说Ⅰ后半部分得到证实。

表2 财政分权与地方政府总规模关系的空间回归

控制变量中，经济发展水平作用不显著，城市化对地方政府规模具有显著抑制作用，“瓦格纳”法则没有得到证实，可能的解释是，经济发展是政府规模扩张的必然结果而非原因，而且城市化加速并没有引致地方政府增加公共品和公共服务投入匹配；国有经济成分显著扩大了地方政府规模，地方政府对国有经济的“父爱主义”特色依然明显，“软预算约束”问题较为严重；经济结构中第一产业比重与地方政府规模显著负相关，农业对经济增长贡献太低，地方政府不会将其视为公共投入重点，进而日趋扩大的城乡收入差距也不会产生地方政府发展农村经济调整收入分配的激励；人口年龄结构因素与地方政府规模显著负相关，这与理论分析相反，但却与现实相符，地方政府在教育、养老和医疗投入严重不足相当普遍，而且这些公共服务事关全国整体福利，中央政府扮演着更重要的角色，对地方政府规模影响不大。

（三）财政分权与不同类型地方政府规模关系的差异比较

地方政府在分权体制下，对不同来源的财政收入具有不同的行为选择偏好，本文把地方政府规模划分为预算内和预算外收入规模进行对比分析，检验财政支出分权及财政竞争强度在不同类型政府规模中的作用方向。结果如表3，对数似然值和可决系数表明模型拟合较好，而且对于两类不同的地方政府规模空间滞后模型和空间误差模型回归结果接近，也能说明回归结果稳健可信。所有估计都对空间固定效应进行了控制，根据研究需要，这里只重点关注核心解释变量。

结果表明，财政支出分权（FD1）和地方政府财政自主性（FD2）与地方政府预算内规模和预算外规模作用方向完全相反，这与理论分析一致，假说Ⅲ得到证实。财政支出分权（FD1）与地方政府预算内收入规模（Gsize1）显著负相关，与地方政府预算外收入规模（Gsize2）显著正相关。分税制改革客观导致了地方政府“财权与事权不均衡”局面，地方政府通过扩大预算外收入缓解财政压力，而且预算外收入长期未纳入预算管理，其使用灵活性大，深受地方政府偏爱，地方政府也具有“变预算内为预算外”的激励。地方政府财政自主性（FD2）对地方政府预算内规模具有显著拉大效应，主要是因为粘蝇纸效应、预算软约束和财政共谋导致的；但却对地方政府预算外收入规模具有显著地抑制效应，可能是因为地方政府转移收入占比越大，易使其形成中央财政“兜底”的思维定势，对用预算外收入缓解财政压力的激励减弱，侧面也反映逐步规范预算外收入并最终纳入正规预算管理的政策取得了成效。空间滞后项和空间误差项都显著为正，说明地方政府之间的横向财政竞争无论在预算内还是预算外都是存在的。诚如Rodden等人所说，“利维坦”假说很大程度上也要取决于财政分权的本质，正是因为地方政府对不同来源的财政收入具有显著地行为选择偏好，才会出现财政分权及财政自主性对不同类型地方政府规模作用的显著差异。

值得注意的是，本文构建的地方政府总规模主要是由预算内收入规模和预算外收入规模构成。以SLM模型为例，分类进行回归后，FD1和FD2对地方政府总体规模的联合效应分别为（-0.19＋0.015）＜0和（0.132-0.013）＞0，作用方向与前述研究一致，也从侧面反映了前文分析是符合逻辑的，实证结果也是较为稳健的。

表3 财政分权与不同类型政府规模关系的差异分析

五、研究结论及政策含义

本文基于Brennan和Buchanan（1980）提出的“利维坦”假说，在中国式财政分权背景下，从地方政府财政竞争、转移支付制度及地方政府财政收入来源等视角考察财政分权与地方政府规模的内在关系。通过构建空间计量模型，基于1997-2012年中国31个省市面板数据进行空间计量实证分析。研究发现：（1）中国的财政分权、地方政府规模存在显著地空间集聚效应，而且这种效应呈现逐渐增强的趋势，一省市政府规模受临近省市政府规模加大而显著拉大，而且这类竞争主要集中在支出端，这类竞争越激烈越会导致地方政府规模扩张。（2）控制同质政府竞争的空间效应后，剔除转移支付份额后的财政分权指标与地方政府规模显著负相关，“利维坦”假说在我国省级层面是存在的；地方政府财政自主性与地方政府规模正相关，用转移支付来弥补地方政府财政缺口的体制进一步激发了地方政府扩大其规模，说明我国转移支付制度有待优化升级，存在明显的“粘蝇纸效应”和预算软约束问题，导致转移支付资金使用效率低下。（3）不同类型的地方政府规模对财政分权反映差异显著，支出分权抑制预算内收入规模却拉大了预算外收入规模，财政自主性拉大了地方预算内收入规模却有效抑制预算外收入规模扩张。

基于上述研究结论，本文认为在财政分权体制下，要有效地控制地方政府规模扩张，可以从以下方面着手：（1）分权体制确实具有抑制地方政府规模的作用，应该进一步深化财政分权改革，让其成为有效控制地方政府规模膨胀的自控机制；同时，在分权体制下，改变以经济增长为核心的政绩考核和人事晋升机制，革除城乡二元户籍制度，发挥“自下而上”的“用脚投票”机制的作用，消除地方政府片面追求GDP的“偏爱”而更加贴近民众，为地方政府设置一个公平和人道的“公共服务标尺”，从而在有效控制政府规模的同时提高资金使用效率。（2）深化转移支付制度改革，可以适度调整税收返还比例，加大区域均等化目标的一般性转移支出，专项转移要严把“项目关”，逐步增加“民生性”专项支付并控制“建设性”转移支出，防止地方政府为资金争相“跑部钱进”的恶性竞争；同时，要以目标清晰原则，在现有中央对省、省对市县两级基本框架基础上，创新中央对县市的直接转移，防止“滴漏”提高资金使用效率；另外，改进转移支付分配和管理，加大对转移资金的跟踪“监督”，及时披露收支信息，提高转移支付科学性、规范性和透明度，实现转移支出硬预算约束。（3）中央适当下放一些财政权力（税率和税源上），改善地方“财权与事权”不对称局面，消除地方政府“变预算内为预算外、变体制内为体制外收入”的激励。总之，要通过政策调整和体制创新等“组合拳”方式有效遏制地方政府规模无序和无限扩张。

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