欧盟碳排放交易体系的发展经验与启示

张小梅

在全球变暖背景下，生态环境问题已成为国际社会关注的焦点。国际社会已达成共识，将构建长效的节能减排机制、控制二氧化碳的排放量，走低污染、低耗能、低排放的绿色低碳经济发展之路。目前，全球已陆续建立了碳排放权交易体系，如芝加哥气候交易体系（CCX）、澳大利亚温室气体减排交易体系（GGAS）、欧盟碳排放权交易体系（EUETS）。其中，欧盟碳排放权交易体系在全球起步较早、规模最大，在全球碳市场中占据着主导地位。多年的实践表明运行效果良好，已成为全球总量控制模式下市场化交易典范。当前，我国已成为全球第一大碳排放国，如何建设有效的碳排放权交易体系，促进经济发展模式的转变、实现节能减排成为亟待解决的问题。基于此，本文深入地分析欧盟碳排放交易体系发展现状，剖析我国构建碳排放交易体系面临的制约问题，借鉴欧盟碳排放交易体系的先进经验，结合我国的实际情况提出了促进经济健康发展、碳排放总量有效控制的优化路径。

一、欧盟碳排放交易体系运行现状分析

（一）欧盟碳排放采用“限额与交易”体制，通过市场机制实现企业节能降耗、减排

2015年已是欧盟碳排放交易体系运行的第十年。欧盟委员会通过立法形式规定碳排放物权，即通过了《排放贸易指令（2009/ 29/EC）》，以最低的成本实现了减排。采用“限额与交易（Cap-and Trade）模式，规定了各成员国、高能耗高污染行业的排放权上限即“欧盟排放许可（EUA）”，构建欧盟碳排放权交易体系的市场交易平台，实施总量控制与配额分配相结合的形式。如排放配额有余的企业，可将剩余部分留到以后使用，或是放到市场上获得利润；排放配额不足者为需求方，必须到市场上购买配额，否则将会面临巨额的经济惩罚，如超额排放部分每标准吨二氧化碳将被处以100欧元的罚款。通过市场直接管制、经济激励等手段，实现政府、企业、个人间自由的买卖交易，促进企业履行节能降耗、减排的社会责任。自欧盟实施碳排放权交易模式以来，碳排放总量得到有效控制，据欧盟统计局公布数据显示，2014年碳排放量约为18.12亿吨，较上年同期下降4.5%。尤其是其交易体系与日本、加拿大、挪威等国成功对接，更是丰富并完善了碳排放权交易模式。

（二）欧盟碳排放交易体系采用阶段性运行，逐步在其成员国、高能耗企业间推行

截止2015年5月，欧盟碳排放交易体系已覆盖31个欧洲国家，11000家发电厂、工厂、航空公司。这些行业的温室气体排放量约占欧盟地区排放总量的50%以上，二氧化碳的排放量约占80%以上。由此，欧盟碳排放交易体系的推行采取了循序渐近的“温和”方式，给予一定的时间促进企业整改、转型升级。欧盟碳排放交易体系创新地采用分阶段运行机制，具体分为三个阶段：第一阶段，2005-2007年为试验阶段。排放权交易仅限于二氧化碳，且给各成员国的碳排放配额均为免费。第二阶段，2008-2012年为履行减排义务阶段。将甲烷、氢氟氯碳化物等六种均加入交易体系，对配额分配制度进行了调整。尤其是行业范围不断扩大，2012年将航空部门也纳入EUETS管制。第三阶段，2013-2020年为减排阶段。力争实现2020年碳排放量比1990年排放标准减少21%。数据显示，2014年欧盟温室气体排放比1990年已减少约20%，第三阶段性的目标几乎能够超额完成。由此，在2014年欧盟高峰会上通过了《2030年气候与能源政策框架》，设定2030年温室气体排放比1990年减少至少40%的新目标。整体来看，欧盟采用阶段性运行的碳排放交易体系取得了良好成效，多数欧盟国家的碳排放量都呈现了下降趋势，如2014年，斯洛伐克、丹麦、斯洛维尼亚的碳排放量分别减少14.1%、10.7%和9.1%。

（三）欧盟碳排放权配额分配本着成员国间共同但有差异的分摊原则

欧盟碳排放交易体系有效运行的基础是对碳排放权的合理分配。碳排放权交易本身是建立在信用机制上，若发放额度过于宽松，可能会导致信用泛滥，失去节能减排的效果，甚至导致碳排放权价格大幅下跌，无法公平约束企业节能降耗，影响交易所体系的良好运行。欧盟碳排放权交易体系采用“总量控制”模式，即整体8%的减排要求。各成员国经济发展不同，单纯的平均分摊势必不公平，甚至会加剧国与国之间的贫富差距。由此，欧盟碳排放权配额分配本着共同但有差异的分摊原则。如对于卢森堡、希腊、丹麦等经济发展较好的成员国，减量排放目标为20%左右。对于经济发展滞后的国家，如最贫穷的保加利亚，给予增量排放20%，如马耳他、塞浦路斯则未受限。各成员国依据本国经济发展情况、产业调整目标等，对碳排放配额进一步分配至企业，促进企业提升节能减排意识并落到实处。整体而言，欧盟碳排放权的配额分配充分考虑了其成员国经济发展实际，减排标准制定科学、合理，均衡各国经济发展。如作为经济发达的德国，2005-2007年的排放配额为499Mt，2008-2012年降低至453.1Mt，2013-2020年降低至412.4Mt；经济发展滞后的保加利亚，2005-2020年排放配额均为42.3Mt，旨在促进保加利亚经济发展，对节能降耗要求较低。

（四）欧盟碳排放权交易体系有着严格的履约、注册、监测报告与核查制度

欧盟碳排放权交易体系有着一系列严格的制度，通过经济惩罚督促成员国、企业履约。如各碳排放企业必须申请碳排放权许可证（EUA），并提供碳排放量相关信息，否则无法从事任务交易活动。企业在生产经营中必须遵约，若超过规定的碳排放量就必须通过市场交易对冲实际碳排放量，一旦违约，将被处以巨额的罚款。统计数据显示，2005-2009年，欧盟碳排放企业的遵约率超过98%，2010-2014年遵约率更是提升至99%以上。同时，欧盟成立了独立交易志（CITL）组织，准确跟踪、记录各成员国、碳排放企业的碳排放情况，对交易进行核查监管。只有通过层层验证无误后，才对每一个账户的碳排放权交易进行确认、有效交割，这就避免了虚假交易，提升了排放交易体系的可靠性与可信度。报告经独立的核证机构核查后，定期向社会公开，提升公信度，促进企业履行社会责任。

二、我国碳排放交易体系建立所面临的制约因素

（一）法律、制度体系缺乏，导致我国碳排放权交易效果不佳

当前，我国碳排放权交易主要集中于《京都议定书》的CDM（Clean Development Mechanism）项目，交易模式单一。尤其是由于碳排放权资源缺乏产权化的法律依据，导致节能降耗、减排效果不佳。据全球碳计划组织统计数据显示，2014年我国碳排放总量全球第一，占全球碳排放总量的29%。一方面，相关法律、制度体系缺乏，导致市场监管、违规处罚等制定约束不成体系。目前，未从法律层面明确碳排放“总量控制”的交易原则，导致全社会节能降耗效果不明显。地方政府为发展区域经济，一味地给企业发放碳排放权许可证，导致交易底线不断突破，碳排放权的初始分配、市场监管等难以形成有效约束体系，无法督促企业履行节能减排的社会责任。另一方面，实施单一的地区性碳排放权交易试点，提供的数据支撑与经验总结相对有限。2012年，我国7省市开展碳排放权交易试点，试点地区涵盖东、中、西部，各自建立了交易、核算体系，确定了碳排放总量与分配机制。截止2015年3月底，7省市碳排放权交易平台累计成交2000多万吨二氧化碳，成交额达到13亿多元。建立全国的碳市场是必然趋势，这就需要完善的法律、制度体系作为支撑，为碳排放交易体系的拓展奠定基础。

（二）经济发展的阶段性矛盾，导致我国碳排放权“总量控制”难以推行

改革开放之初，居民物流需求与经济发展的迫切需求，促使我国经济发展选择了粗放增长模式。大量的工厂、发电厂巩固了我国作为“世界工厂”的地位，随之而来的碳排放量激增也使我国成为全球碳排放第一的国家。2014年，我国二氧化碳排放量已超过欧美的总和，人均碳排放量首次超过了欧盟。自2012年起严重的“雾霾”天气，使我国政府意识到必须转变经济发展模式，促进经济、社会、人与自然的和谐。然而，短期内经济发展模式不可能发生根本性的改变，尤其是我国拥有众多的中小型制造业，更是给以“总量控制”为目标的碳排放权交易体系带来困难。据中国发展改革委员会统计数据显示，我国中小制造业的碳排放量约占全国总排放量的60%左右，而这些企业分布零散的特点，导致碳排放权交易数据搜寻难度大、成本高，监管体系的实施效率低。同时，我国还未形成完全市场化的体制环境，不利于碳排放权交易市场的健康运转。如企业产权界定、转让等方面细则不成熟，可能导致碳排放权交易体系运作失灵。

（三）区域经济发展不均衡，导致我国碳排放权难以建立统一协调的交易体系

我国地域广阔，受历史、地理、人口等因素的影响，区域经济与生态环境存在着显著的不均衡性。东部地区经济发达，西部地区经济发展严重滞后，若在西部地区推行“总量控制”的碳排放权模式，必然在一定程度上制约经济发展，甚至面临推行阻力。一方面，西部地区地形复杂，生态环境复杂多变，自身恢复能力差。如西藏占地128平方千米，占全国总面积约八分之一。青藏高原栖息着藏羚羊、白鹤、野牦牛等125种保护动物，有着虫草、灵芝等多种珍贵植物，环境一旦遭受破坏，极难恢复生态。另一方面，经济发展严重滞后，亟待开发与建设。在“一带一路”建设机遇下，西部地区积极扩大再生产2014年实现地区生产总值138073.5亿元，与此同时，能源消耗、二氧化碳排放量的增加不可避免。可见，包括甘肃、贵州、云南等省份在内的西部地区面临着经济发展的尴尬局面。另外，我国区域间生态、经济发展不平衡，在温室气体的分配标准、检测、监管等方面都存在着差异，给我国建立统一协调的碳排放权交易体系造成一定的制约。

（四）金融体系建设基础薄弱，制约了我国碳排放权交易体系的有序发展

随着我国市场经济体系的不断完善，金融行业建设不断加强，逐步向市场化方向运作。然而，我国金融体系建设还处于初期，基础相对薄弱，未形成完全市场化体系。当前，金融体系分为银行、证券、基金、信托等多个部门，联系不紧密，未形成成熟的交易平台。尤其是我国缺乏健全的社会整体信用体系，缺乏具备碳金融业务能力的专业人才，难以创新碳金融产品。企业信息披露制度不完善，相关部门、交易对象难以准确获得企业的真实信息，这将削弱碳排放权交易体系运作的有效性与安全性。金融部门缺乏碳排放技术咨询体系，无法准确评估和规避碳排放权交易过程中的交易风险。与此同时，若碳排放权交易、碳偷排等行为发生，若得不到相关部门的及时控制与严厉处罚，将制约碳排放权交易体系、碳金融市场的有序发展。从我国在7省市碳交易试点情况来看，企业超标、不履约现象严重，如2014年世邦魏理仕公司碳排放超出配额1万吨以上，微软（中国）公司超出配额400多吨，百盛商业公司超出配额500多吨，北京节能监察大队予以碳市场均价3-5倍的处罚。由于中小企业过多，给监管部门的工作带来困难，目前仅实现了重点排放单位的履约。

三、欧盟碳排放交易体系对我国节能、减排的启示

（一）加强立法建设，建立完善的碳排放权交易法律与制度

以立法的形式，界定碳排放产权职能，为碳排放权交易体系的构建提供法律与制度支撑，能够有效实现全社会节能降耗、减排，降低组织成本与实施成本。借鉴欧盟的成功经验，应从多个维度构建我国碳排放权交易体系制度结构。确定碳排放权“总量控制”原则，具体包括减排目标、排放总量、交易对象、期限等。实施配额制度，在充分考虑地区经济发展差异的基础上，科学设计碳排放权配额的初始分配与再分配原则，促进我国区域经济的协调发展。如东部经济发展较快，生态破坏严峻，采取绿色、低碳发展战略，严格控制碳排放量。制定完善的碳放权交易制度，成立独立的部门对企业碳排放情况进行监督与核实。严格控制碳排放许可证的放发制度，确定碳排放市场监管惩罚制度，并将惩罚所得用于生态修复、环境保护中。

（二）确定合理的碳排放总量，构建“总量——配额”为主的交易模式

从环境治理层面，统筹经济发展、环境质量、技术水平等方面因素，制定碳排放权总量。当前，我国正处于经济结构转型的关键时期，同时也面临着环境污染严峻的压力。由此，在设定碳排放总量时，不能一蹴而就，既要结合欧盟的先进经验，又要与我国国情相结合。同时，我国地域广阔，经济、生态发展存在着较大差异，实行全国统一的碳排放量标准是不合适的。“总量控制”可因时制宜、因地制宜，分阶段地推进。如自2013年起，泛珠三角地区实施跨省区合作的绿色式发展战略，将锅炉生产企业搬离市区。然而，搬离市区是不够的，必须通过“总量——配额”的交易模式，从根本上解决锅炉生产企业的碳排放问题。从国家层面上科学设计各省市的碳排放总量，各省市结合地方发展实际科学分配到各排放实体企业。

（三）构建动态推进式的运行模式，促进我国碳排放交易体系的调整与完善

分阶段式递进是欧盟碳排放权交易体系的最大特色，也给我国碳排放权交易体系的构建提供了可靠经验。我国应借鉴欧盟经验，构建动态推进式的运行模式，并根据每一阶段运行数据及发现的问题对碳排放交易体系进行调整与完善。对交易对象采用递进式，第一阶段确定碳排放量大的行业，如火电厂、钢铁企业等，后续逐步扩大交易对象，如航空企业、高耗能制造业等。对温室气体采用递进式，第一阶段将二氧化碳纳入交易体系，随后逐步扩展至六种温室气体。对碳配额分配方式动态调整，第一阶段碳配额全部免费发放，逐步向拍卖过渡。整体而言，我国碳排放交易体系的构建是一个长远的推进过程，通过由浅及深的方式更易被全社会接受并履约。

（四）引入市场自动调节与约束机制，促进碳排放权分配的灵活性与效率

构建碳排放权交易体系，实质是将碳排放权作为稀缺资源商品化。通过引入市场自动调节与约束机制，才能促进碳排放资源的市场化配置。从欧盟实施碳排放交易体系的经验来看，碳排放权在投入交易所二级市场以前的初始分配决定了体系能否顺利推进。目前，碳排放权的初始分配主要有三种方式：免费分配、有价出售、拍卖。从我国在7省市的试点情况来看，采用免费分配与有价出售相结合的方式更为合理。当前我国存在着大量的劳动密集型中小企业，采用免费分配方式实现公平性原则，更易于在企业中推广。同时，准确的排放数据使分配额度更具科学性，结合有价出售方式，能够加强企业节能降耗、减排的积极性，促进碳排放权分配的灵活性与效率。

（五）完善金融体系，构建多元化的碳排放权交易市场

完善金融体系，能够促进碳排放权交易体系的规范运作，规避市场、操作、信用等风险。金融部门联合构建碳交易平台，包括银行、证券、基金、信托等，促进碳市场规范运作，整合碳排放权资源。加大对金融专业人才的培养力度，如外派学习欧盟经验等，为碳排放权交易体系发展提供有力支撑。金融部门逐步完善社会征信体系，节能监察部门通过平台能够及时、准确获得企业信息，便于碳排放的监督与核查。加强对交易平台数据的分析，平衡碳排放权供需关系，促进高效率、低成本交易。构建多元化的碳排放权交易市场，除传统意义上的交易直接参与者（碳排放企业）、监管部门（如碳排放权交易储备中心）、审核部门（如节能监察部门、环保部门）外，还需引入具有环保意识的社会团体。社会团体与审核部门作为第三方，共同规范交易秩序、加强市场监管，避免碳排放权滥用现象。▲

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