“破霾”再出重拳解读大气污染防治法修订草案

本刊记者 段雯娟

2014年12月22日上午，大气污染防治法修订草案（以下简称“草案”）由国务院提请十二届全国人大常委会第十二次会议审议。这是大气法自1987年制定以来第三次修改，是近14年来首次大修。现行大气法的66条经修订后增至100条，修订草案就重点区域大气污染防治、重污染天气的预警和应对新增专门章节规定。

联防联控、源头治理、强调科技治霾、环保罚款上不封顶……大气污染防治法的修改，拟将近年来治理雾霾的经验法制化，业界不少人士评论本次修订案草案亮点频现。

环保部部长周生贤详解草案

环保部部长周生贤表示，随着经济社会快速发展，特别是机动车保有量急剧增加，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出，雾霾等重污染天气频发，现行法已经不能适应新形势的需要。

一是源头治理薄弱，管控对象单一。现行法缺乏能源结构、产业结构和布局等前端源头治理方面的要求，也没有对氮氧化物、挥发性有机物、颗粒物等多种污染物实施协同控制。二是总量控制范围较小，重点难点针对不够。根据现行法规定，实行总量控制和排污许可的“酸雨控制区和二氧化硫控制区”（以下称“两控区”），仅占全国国土面积的11.4%，不能适应全国总量减排的需要。

同时，针对燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域的污染防治措施不够完善，污染严重的重点区域缺乏联合防治机制，重污染天气应对机制也不够健全。

三是问责机制不严，处罚力度不够。对地方政府的责任规定较为原则，需要加强责任考核，完善对不达标地区的约束性措施；同时，企业违法成本低的问题突出，需要强化法律责任。

周生贤说，此次草案以新修订的《环境保护法》为依据，全面落实《大气污染防治行动计划》提出的各项制度措施，主要遵循4条原则：

一是源头治理，协同管控。坚持规划先行、严格环保准入，强化污染排放的总量控制和浓度控制；努力实现从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从大气污染治理的属地管理向区域联防联控转变。

二是综合施策，突出重点。综合运用经济、法律、技术和行政手段，突出燃煤、工业、机动车、扬尘等重点领域以及重点区域的大气污染防治。

三是强化责任，从严管理。强化政府责任，明确企业义务，加大对污染违法行为的处罚力度，提高违法成本，使排污者不敢违法。四是立足当前，着眼长远。针对当前雾霾频发的形势，建立重污染天气应对机制。同时，引导能源结构和产业结构调整，淘汰落后工艺、设备，建立健全长效机制。

他表示，草案征求了有关部门、地方政府和单位的意见，进行实地调研，召开专家论证会，并向社会公开征求意见，经国务院第71次常务会议讨论通过。

源头治理，协同管控

草案拟将排放总量控制和排污许可制度从“两控区”扩展到全国。“两控区”指“酸雨控制区和二氧化硫控制区”，仅占全国国土面积的11.4%。周生贤在说明中指出，这样的总量控制范围较小，不能适应全国总量减排的需要。根据2012年发布的新环境质量标准，2013年全国74个重点城市只有3个城市达标。

中国政法大学环境法教授王灿发说，总量控制是考虑大气环境容量的做法。目前大气污染严重，即使污染源实现浓度达标排放，也不能遏制大气质量继续恶化，必须采取总量控制。草案规定，国务院环境保护主管部门提出各省、自治区、直辖市重点大气污染物排放总量控制目标，报国务院批准并分解实施。

新大气污染防治法将建立现代排污许可证制度，中国环境科学研究院副院长柴发合告诉记者，草案确立了相关企事业单位“无证不得排污”的基本规则。

草案规定，排放工业废气或者排放国家列入名录的有毒有害大气污染物的企业事业单位等，应当取得排污许可证。柴发合说，排污许可证将不再是一张流于形式的纸，排放的小时强度、不同季节不同污染物的排放浓度都会详细写入排污许可证。草案明确排污许可证要写明排污单位排放大气污染物的种类、排放量、排放浓度、排污口设置等内容。

未依法取得排污许可证排放大气污染物是按日计罚的4种情形之一。柴发合表示，这种规定就是为增强排污许可证的效用，由此通过排污许可证规范企业的排污行为。王灿发指出，排污许可证制度是国外环境治理的支柱性制度，在我国通过此次大气法的修改将逐渐发挥作用。他表示，草案将发证机关由有关地方人民政府修改为环境保护主管部门，将提高排污许可证的作用，但还需要具体的排污许可证条例细化落实。

联防联控治理 重拳“破霾”

对以雾霾为代表的环境污染公共事件，修改后的环保法增加了环境污染公共监测预警的机制，要求政府在环境受到污染时，及时公布预警信息，及时启动并组织实施应急措施，推动环境公共污染危险的减缓。这意味着，在重度污染天气中，政府采取行政命令要求企业停工停产、机动车单双号限行等措施，将有法可依。

此外，雾霾、水污染的最大特点是没有特定区域，区域联防联控是目前应对环境污染，尤其是大气污染非常重要的一项措施。修改后的环保法强化了在跨行政区域的重点区域、流域进行联合防治，并在原有的跨行政区域规定基础上，增加了“实行统一标准”的规定，要求实行"统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施"。这也有利于区域联防联控措施更加协调一致，使治理效果和治理效率大大加强。

草案总则明确规定，加强对燃煤、工业和机动车船、扬尘等造成大气污染的综合防治，推行区域大气污染联合防治，对颗粒物、二氧化硫、氮氧化物、挥发性有机物等大气污染物和温室气体实施协同控制。

草案还就燃煤、工业、机动车船、扬尘及其他污染具体规定防治措施。其中强化新生产机动车、在用机动车、油品质量环保达标的监督管理，要求国家建立机动车和非道路移动机械环境保护召回制度，在用机动车经维修或者采用控制技术后，排放仍不达标的强制报废。

草案还规定，防治施工扬尘污染所需费用需列入工程造价，暂时不能开工的建设用地，超过三个月的，应当进行绿化。

禁止在居民住宅楼、未配套设立专用烟道的商住综合楼、商住综合楼内与居住层相应的商业楼层内新建、改建、扩建产生油烟、异味、废气的饮食服务项目。

周生贤介绍说，我国大气污染正向煤烟与机动车尾气复合型过渡，区域性大气环境问题日益突出。草案将努力实现从单一污染物控制向多污染物协同控制转变，从大气污染治理的属地管理向区域联防联控转变。

草案专门新增“重点区域大气污染联合防治”一章，规定国家建立重点区域大气污染联防联控机制。柴发合介绍说，北京“APEC蓝”说明大气污染防治需要大区域的努力才能取得效果，草案将区域联防联控机制在法律上固定下来。

草案规定，国务院环境保护主管部门划定国家大气污染防治重点区域，重点区域内有关省、自治区、直辖市人民政府制定重点区域大气污染联合防治行动计划，提出重点防治任务和措施，并可以组织有关部门开展联合执法、区域执法、交叉执法。

严厉处罚 环保罚款上不封顶

环境污染“违法成本低，守法成本高”一直为社会所诟病，导致环保法罚则虚设、执行不力。记者了解到，修改后的环保法将强化法律责任、加大处罚力度作为重点，加大了对环境违法行为的处罚力度。

在现行环保法中，大多数处罚条款额度都在5万元以下。与此形成鲜明对比的是，企业购置一套治污设备动辄数百万元，每年的运行成本也在百万上下。两相对照，也就不难理解企业为什么宁愿挨罚也不愿购置或者不用环保设施，甚至还专门拿出资金用来应付罚款。更为重要的是，现行环保法并未赋予环境保护部门执法权，即使环保部门发现了环境污染行为，也无法查封、扣押设备，只能看着污染行为继续横行。

现行法规定，对造成大气污染事故的企业，根据所造成危害后果的直接经济损失50%以下罚款，但最高不超过50万元。中国环境科学研究院副院长柴发合说，50万元的上限处罚标准严重影响了大气法的有效实施。

这些问题都在修改后的环保法中得以纠正。修改后的环保法增设了按日计罚制度，明确规定违法排污者将按日连续处罚，上不封顶。这将极大提高违法者的违法成本。新大气法取消此前50万元的罚款上限。

环保部此前的数据显示，2014年上半年，全国共处罚环境违法案件19289件，处罚金额74325.1万元，平均每件案件罚款不足4万元。周生贤在说明中指出，企业违法成本低的问题突出，需要强化法律责任。

草案规定，对造成重大或者特大大气污染事故的，按照污染事故造成的直接损失的3倍以上5倍以下计算罚款，一般或者较大的事故，则按照1倍以上3倍以下计算罚款。同时，新环保法中规定的按日计罚也被引入大气法草案，超标排放、无证排放、逃避监管排放、未采取有效扬尘措施等均将按日计罚。柴发合说，新法草案中上不封顶的处罚是非常重要的突破。

不仅如此，修改后的环保法还赋予环保部门执法权，规定环境保护部门有权查封、扣押造成污染物排放的设施设备，有权责令超标或超总量排污的企事业单位限制生产、停产整治等。并进一步规定，对于“未批先建”、拒不改正等四种行为，可给予治安拘留处罚。而环境影响评价机构、环境监测机构对造成的环境污染和生态破坏负有责任的，也将被追究连带责任。

“最严新法期待最严执行”，修改后的环保法为环保部门提供了足够的法律依据和执法手段，是否能遏制环境污染违法行为的泛滥，将直接取决于环保部门的执法力度。

重污染天气应急可停产限行

新大气法拟规定重污染天气预警和应对的具体措施，这将是重污染天气预警和应对首次入法。

2014年2月环保部曾出台《关于加强重污染天气应急管理工作的指导意见》，要求各地将重污染天气应急响应纳入地方人民政府突发事件应急管理体系，实行政府主要负责人负责制，意见还特别提出，对工作不力、履职缺位等导致未能有效应对重污染天气、造成持续严重污染的要问责。

草案专增一章阐述重污染天气预警和应对。规定可能发生重污染天气时，有关地方政府应当实施发出预警，依据预警等级启动应急响应，并可以采取责令有关企业停产限产、限制部分机动车行驶等应对措施。

草案规定国家建立重污染天气监测预警体系，县级以上地方人民政府应当将重污染天气应对纳入突发事件应急管理体系。可能发生重污染天气时，地方政府应确定预警等级并及时发出预警，预警等级根据情况变化及时调整。此前2014年11月，环保部曾发布《关于加强重污染天气应急预案编修工作的函》，要求各地确定合理的预警分级，尤其是红色预警分级标准，避免出现人为因素导致“滞后预警”或“不预警”。

草案还规定，地方政府应当根据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，可以责令有关企业停产限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工、停止露天烧烤、组织开展人工影响天气作业、停止幼儿园和学校组织的户外体育活动等应急措施。