农地流转“三条红线”意义何在？

文/中国人民大学农业与农村发展学院副院长、教授、博士生导师 郑风田

我国农村的土地被划成“三块地”——第一块是承包地，第二块是宅基地，第三块是集体经营型建设用地。土地对农民来说是安身立命之本，但在城市化快速推进过程中，土地作为稀缺资源其价格不断上涨，故此农村土地在不少地方成为一些人眼中的“唐僧肉”，从而想方设法从中攫取私利。

土地是最稀缺的农业资源之一，因为一旦占用以后很难再增加了。如何把农村的土地管好，在改革中求发展，中央出台了一系列的政策。中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。会议指出，坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破以及农民利益不受损三条底线。

为何要划出这三条红线？在推进农村土地改革过程中，农民的利益怎么保证？改革如何才能做到有序稳妥？分析如下：

坚持土地公有制是国情的选择

有关我国农村土地制度改革，前些年有一个声音，那就是实行私有化。但这个观点在我国农村经济研究者中一直有争议。

近年来，我国的农村土地公有制其实已进行了大幅度的制度演进，早已不是西方所说的“公有”。它对这个“集体公有”进行了严格的限制，既摒弃了原来公为大的不利一面，把集体土地充分授权给承包地的农民，把农民的承包权界定为财产权，其实也是一种准所有制，不准集体乱收回农民的承包权。在此基础上还衍生出“三权分置”，即增加了农民承包土地的经营权，这个经营权利是可以抵押、出租的。这样的制度安排，主要是防止这个私有权被滥用。

比如台湾的土地是私有的，但近年来出现的一些“农地悲剧”，也是让人感到可惜的。那些早已离开农村到城里去的农民，不愿意放弃在农村的土地，不是因为他们对土地有感情，而是看中其增值，就如同目前买房囤房炒房的地产者，他们不好好耕种，或者懒种，任凭极为稀缺的土地去低效率运营，台湾因此陷入农地悲剧。所以，保留集体公有制的一些权利，在土地被滥用时可以有被收回的可能，这种威慑制度在我国农地极为稀缺的国情背景下，应该有其合理的一面。

我以为，其实我国土地所指的“集体”，也就是西方的社区概念，强调社区成员的共同权益而不是片面强调个体的权利。在我国保留社区成员的所有权，让社区成员的集体权益不致被个体所侵犯。这在人多地少的国家，是有其合理存在的基础。

农地流转既要放活也要“扎笼子”

近年来土地流转速度大大地加快，准确来讲，一部分是被人为地推快，大量的工业资本下乡，其经营成本比起小农要高出不少，所以出现了为数不少的危险案例：一些商业资本为了寻求资本高回报，打各种擦边球，醉翁之意不在酒的事情经常发生；不少地方把农村的土地以农业开发名义占用，然后以种种名义，用于非农开发；以农业之名流转到的农用土地，之后会被各种名义的生态大棚、休闲旅游等非农建设挤占，最后可能危及国家的粮食安全……

前几天一位记者在湖南调查，发现一家企业以农业之名租到的3000多亩地，刚过了两年就已办出500多亩的非农用地，还准备搞高尔夫球场。如果不去明令禁止，这样的案例不知要发生多少。

农村土地流转既要放活，但也要扎个笼子，就是要坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田。中央此次公布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，要以用途管制为抓手，提出四个“严禁”，其中包括了严禁借土地流转之名违规搞非农建设。

四个“严禁”包括：严禁借土地流转之名违规搞非农建设，严禁在流转农地上建设或变相建设旅游度假村、高尔夫球场、别墅、私人会所等，严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为，严禁破坏、污染、圈占闲置耕地和损毁农田基础设施。坚决查处通过“以租代征”违法违规进行非农建设的行为，坚决禁止擅自将耕地“非农化”。国家正在制定永久基本农田制度，以防止被流转的土地非粮非农化。国家通过土地用途管制来确保耕地红线不被突破。

农村土地适度规模经营也是有风险的，不能为了追求规模而牺牲小农的利益。如果片面追求规模效益，最后会危及国家粮食安全。发展经济学中有一个著名的“反向”定律，那就是说，农户土地经营的规模与其产量成反比，农户拥有的土地越多，其产量越低。原因很简单，土地少的话，可以精耕细作，精心维护，而如果土地太多，就容易粗放经营。

近年来通过增加社会化服务，尤其是农机化服务，农民的种与收可以请人代种代收，农民可以安心外出打工获得一份收入。粮食一直是国家安全战略，如果有太多的人放弃粮食生产，就会危及国家粮食安全。从这个意义上来讲，强调耕地红线，其实是强调粮食安全。因为在目前的技术条件下，粮食生产基本上是技术约束型的，人类还没有找到在单位土地上大幅度提升粮食产量的办法。而蔬菜、养殖受耕地面积影响较少。养殖所需的饲料，基本上要来自粗粮。让土地放在小农手里，比放在企业手里，其用于生产粮食的概率会大出许多。企业追求经济利润，而小农首先要满足自身需要。企业在目前种粮不赚钱的背景下，选择流转的土地种粮的可能性极低，而拥有土地的小农，大部分是会选择种粮的。从这个角度来看，耕地在小农手里，国家的粮食安全战略就会得到保证，反之则会很危险。

农地流转应尊重农民的意愿

虽然中央鼓励农地流转创新形式，但并不是谁想怎么来就怎么来，必须是中央允许做的才可以。比如可以通过互换，解决承包地细碎化问题，也可以推进土地经营权抵押、担保试点，更可以让农民以承包经营权入股来发展农业生产。

但土地流转权归农户，土地承包经营权属于农民，土地是否流转、价格如何确定、形式如何选择，应由承包农户自主决定，流转收益也应归承包农户所有。在这方面，不能搞大跃进，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥，要尊重农民在流转中的主体地位，村级组织只能在农户书面委托的前提下才能组织统一流转，禁止以少数服从多数的名义将整村整组农户承包地集中对外招商经营。要通过加强土地流转服务体系建设，来确保农村土地的有序健康流转。

土地使用一定要保护农民的利益，但并不是说农民用这个土地想干啥就干啥，土地一定是有用途管制的。为了国家的粮食安全和整个土地的使用效率，二者之间需要一个平衡。通过土地用途管制把这几个目标一起实现。比如农民承包的土地一旦被划为基本农田了，那么这一块地就只能种粮食。

总之，三条红线的划定，既能够保证改革的顺利实施，又防止有人借改革之名损害农民及国家利益，让稀缺的土地资源为国家及农民增加更多的产出与效益。