巨额“调水”资金从何而来？

文/南水北调工程建设办公室原主任 张基尧

在人们的印象中，因为有国家政策和财政支持，国家重大工程建设财大气粗，不必为资金筹措和管理担忧。其实不然，资金筹措是令任何重大项目负责人都头痛的事，在国家财政紧张时期尤其如此，且工程规模越大、资金越多，管理越复杂、棘手。在担任国务院南水北调工程建设委员会办公室主任（2003年8月至2010年8月）期间，如何避免因资金问题让项目“胎死腹中”或影响工程进度，如何避免“工程建成了，干部倒下了”，是工程规划和建设外的又一巨大挑战。今天来梳理南水北调工程资金筹措和管理的历程，思考其中之得失，对工程的后续建设和资金管理以及其他重大工程的资金筹措和管理，多多少少有些借鉴意义和启发作用。

资金筹措和管理至关重要

南水北调工程，从1952 年毛泽东提出“南方水多，北方水少，如有可能，借点水来也是可以的”设想，到50余年后才开工建设，这里面既有需要规划、研究的因素，也与我们国家的综合国力、技术水平相关，资金问题更是不可忽略的重要原因。

南北水调工程规模浩大，需要巨额资金作支撑。举个简单的例子，早在20世纪六七十年代，关于南水北调工程建设规划就有各种争论，比如有人支持中线、有人支持东线。为什么那时候不能两条线一起干呢?就是因为国家财政困难，难以提供充足的资金。

2002年12月，国务院批复南水北调工程总体规划。根据这一总体规划，南水北调工程计划投资5000亿元，建设50年。有人提出疑问，50年我们人都不在了，这个规划预测如何得来？这确实是经过认真推算的，主要是按照调水线路计算工程量、搬迁规模、银行贷款利息、水污染治理等费用。上报时大家意见不太一致。我担心如此巨额的资金审批通不过，曾提出西线三期是否可以不报，但有些同志尤其是多年从事规划的老同志认为，为了保证规划的完整性，还是有必要报5000亿元50年，一步到位。后来按照他们的意见报上去，还是幸运地获批了。其中，东中线一期工程1240亿元，分别是东线320亿元、中线920亿元。

因为资金巨大，筹措渠道和资金结构又很复杂，资金管理尤显关键。首先，南水北调工程分几期完成，投资也有一个演变过程，增加了资金管理难度。比如工程规划阶段，要做投资估算；到可行性研究报告阶段，要做投资匡算；到初步设计阶段，要做投资概算；到工程竣工还要做投资决算，等等。其次，南水北调工程比三峡工程战线要长，范围要大，项目要多。另外，除工程建设外，还有水污染治理、文物保护等等。南水北调东中线工程穿越中国古代文明的核心地区，文物保护任务十分艰巨，有时候宁可调整渠道走线也要保证国家文物安全。这些情况给南水北调资金筹措和管理增加了很大困难。

南水北调工程资金使用结构也很复杂，涉及主体工程、征地和移民、生态治理、配套工程等方 。主体工程主要包括挖渠道、建水库，修建各类泵站等。征地和移民资金数量很大、管理层次多，很复杂。比如，东中线一期工程沿线征地量就有100多万亩，加上临时用地50万亩，一共约150万亩，库区移民及干线搬迁近50万人。

多渠道融资

现在的国家重大工程资金筹措和计划经济时代有很大区别。计划经济时代，水利工程建设资金都是国家出，改革开放特别是实行社会主义市场经济体制以后，这种情况发生了巨大变化，多种渠道筹资成为趋势。融资渠道争论的关键是南水北调工程的定性问题，经水利部研究，把南水北调工程定性为准公益性工程，由政府主导，市场化运作，企业化管理，用水户参与。工程性质明确后，我们考虑东中线一期工程资金的来源主要从三方面着手：中央财政、南水北调基金和银行贷款。

多渠道筹资中国家财政支持肯定是第一位的、决定性的。在给国务院的汇报材料中，我们强调南水北调工程是国家工程，期望得到中央财政较大的支持。可是，朱 基总理告诉我们，国务院也没有钱。由于1998年长江发生特大洪水，1999年以后搞灾后重建，2000年国家整个外汇储备才200多亿美元。经过反复争取，我们终于获得中央财政20%的支持，这对当时相对薄弱的国家财力来说已是十分难得了。

第二是成立南水北调工程建设基金。做南水北调工程规划时，我们借鉴过去重大建设项目设立基金的做法，设立南水北调工程建设基金。南水北调工程建设基金从哪来呢？只能从水上做文章。当时还没有水资源配置的说法。我们了解到电力基金主要靠电力加成形成。那么，水价加成搞南水北调工程建设基金也名正言顺。不过，水价加成不能太高，必须考虑到人民群众及各行各业的承受能力，搞得好也可以起到促进节约用水的作用。

南水北调工程建设最后的资金缺口只能向银行贷款。我们决定采取银团贷款模式。2004年4月21日，我们请国家开发银行企业局牵头，在北京召开南水北调工程2004年第一次银团会议，9家银行组成南水北调工程银团。最终，银团和南水北调工程建设办公室签订协议，贷款558亿元，贷款年限暂定为20年。为了体现对南水北调这一国家重点工程的支持，在国家确定的利息基础上下浮15%。在以后的使用中，由于国家调控，银行贷款额度减少，银行不再愿意向南水北调这样的长线工程放贷，所以有一段时间贷款资金老不到位。

政府出一点，基金集一点，银行贷一点，就是当时资金筹措的情况。中央财政、南水北调基金和贷款的金额和比例分别是：中央财政资金248亿元，占20%；地方筹集基金434亿元，占35%；贷款558亿元，占45%。这里有必要说明的是：南水北调基金从山东、江苏、湖北、河南、河北、天津、北京这几个省市筹资。资金分配由我们根据需供水量和供水距离制订统一的政策，指明资金来源，各省市分担一定数额，由各地方政府组织收取。地方筹集的434亿元基金中，需要交给中央130亿元，作为中央出的资本金。所以，实际算在地方政府头上的只有304亿元，中央占到378亿元。为什么中央要从地方资金中抽出130亿元呢？实质上是中央需要控股。从资本金角度来说，贷款不能算资本金。这样一来，中央就占资本金的55%，地方占45%。

多层因素让成本上升

随着工作的深入，南水北调东中线一期工程资金需要量发生巨大变化，当时批复总体规划时的1240亿元已远远不够。2005年，东中线一期工程可行性研究报告编制完成，资金总量比总体规划翻了一番，高达2546亿元。工程还没开始资金就要翻番，一下子引起轩然大波。《南风窗》就曾以《南水北调推迟幕后》为题，分析南水北调工程推迟的原因，其中就说道：“归根到底，是资金出了问题。物价上涨、辅助性工程过多、移民搬迁补偿标准大幅提高这些因素综合起来，已经让南水北调的总投资至少翻了一番。”应该说，文章的说法还是比较客观的。不过，南水北调工程资金增加的原因，远比文章所说的复杂得多。

一是国家政策的变化，尤其是征地移民政策和税收政策的变化。按照国务院颁发的《大中型水利水电工程移民安置及征地补偿条例》，征地补偿的标准是农业前三年亩产平均收入的7～8倍。后来，由于经济社会发生了很大变化，如此低的补偿标准农民难以承受。经多方测算、协商并报请南水北调工程建委会同意，按照16倍的标准给予补偿。税收政策变化对资金影响也很大。比如耕地占用税，以前没多少，后来南水北调耕地占用税增加到每亩24元左右，仅这一项就增加开支260多亿元。

二是工程的增加，主要是增加了跨渠桥梁。我给河北、河南的同志做工作，请他们在考虑老百姓出行方便的基础上，也一定要考虑控制建设规模，降低建设成本，但地方政府希望桥越多越好，越宽越好。我们总希望有所控制，可以通车就行。我们规范了可以通车的桥和人行桥。后来，虽然经过反复协调，但南水北调中线平均800米就要修一座桥。2014年就要通水了，现在地方政府还在要求增加桥梁。

三是物价上涨。南水北调工程从规划到建设期间，物价年年在涨，2002年以后增长尤其快，各种建筑材料、人工费用齐步往上走。比如我们做可行性研究报告时，人工费是每人每天36元，后来涨到150元。南水北调工程需要物资量很大，材料、沙石料都由地方生产。工程越紧张，材料费越上涨。地方政府干预也没用，这就是市场机制!如果我们自己组织生产，地方又不愿意了。工程建设必须协调好和地方的关系，站在多方利益的结合点上考虑问题，谋划工作。

四是将一些治污项目纳入南水北调工程规划。水污染治理工程量很大，也是一个长期的艰巨的工程。比如东线治污资金292亿元，中线治污资金70亿元，一下就增加300多亿元。按说这部分资金不应该纳入工程投资中，但不列入工程投资，治污资金就没有渠道，治污不达标，建好工程又有什么用？

五是工期推迟，利息增加。原来计划2010年开始供水，后来由于种种原因推迟到2014年供水，4年的贷款利息不是个小数目。

进一步寻找资金来源

我们必须进一步解决资金来源问题，从2005年东中线一期工程可行性研究报告出来后，我们就着手考虑增加资金从哪来的问题，并做了大量工作，可行性研究报告也因此拖到2008年才获得国务院批复。

筹集1240亿元的时候，好不容易才让中央财政出20%，增加的1000多亿元都让政府出肯定不可能，于是我们盯上了三峡工程基金。2005年，我给曾培炎副总理写报告，建议在三峡工程建成后，将三峡工程基金转为南水北调工程建设基金。2005～2008年，我找发改委主任马凯、三峡工程建设办公室主任蒲海清、财政部部长金人庆多次协商，最后达成一致意见报送国务院。国务院由曾培炎、回良玉副总理、华建敏秘书长牵头，把相关20多个省的副省长找来研究，达成统一意见后，向温家宝总理报告。我们以为应该是十拿九稳了，可最后关头，三峡办那边提出了不同意见，报告没能获批。经过多轮的协商、协调，最后的结果是，三峡工程基金在三峡工程建成后转化为大型水利工程建设基金，其中一部分(前期大概占到75%)用于南水北调工程建设，剩余部分用于三峡后期建设和扶持。同时，在南水北调工程中不受益的西部地区，征收的三峡基金全部返还地方用于水利基础设施建设。这个政策应该说比较周全，解决了四个问题：一是解决了南水北调工程资金缺口和三峡移民后期扶持资金来源问题；二是为大型水利建设找到了长期资金来源；三是对西部地区水利建设给予了极大支持；四是将三峡工程基金转为大型水利工程建设基金，等于给基金找到“正式户口”。

资金增加到2546亿元以后，资金结构随之发生巨大变化：中央投资部分414亿元，占16%；南水北调基金减少到290亿元，占11%；贷款还是558亿元，占21%；重大水利工程建设基金1241亿，占49%；地方筹资43亿，占2%。从上述数据可以看出，中央基金明显增加，由248亿元增加到414亿元。另外，重大水利工程建设基金1241亿元，也是中央统一收的，属于中央投资。这样一来，中央投资1656亿元，已占到65%，地方负担大大减轻。

严格科学的资金控制管理办法

资金来源问题基本解决后，如何控制是个备受关注的重大问题，而且也是高风险问题。资金越多，责任越大，风险越大。因此，我提出南水北调工程建设必须保证“三个安全”，即工程安全、资金安全、干部安全。工程安全就是要保证工程按照设计目标投入使用，发挥工程的建设效益、经济效益、社会效益和生态效益。资金安全就是在工程建设中一定要把资金管理好、控制好，不能让资金流失、挪用，不能出现违规运作，保证资金全部落在工程建设上、征地移民上、环境治理上。干部安全就是说必须在南水北调工程建成时干部行得正、立得住，不能“工程建起来，干部倒下了”。要保证这“三个安全”并非易事，巨额资金是巨大诱惑，为了制定严格科学的资金控制管理办法，我们花了很多心思，这里主要介绍四个政策。

一是静态控制和动态管理。静态控制主要是对国家批复的资金进行静态控制。动态管理主要是根据政策变化、物价变化等不可预见因素增加的资金，允许动态的调整。实施静态控制和动态管理的最大优势是不需要一个一个单元工程重新追加概算。静态投资控制在国家批准范围内，动态的物价变化、政策变化每一项都必须有据可查，为此我们着力加强对建设资金的控制和监管，建立了资金管理的平台和严格的科学管理制度。

二是当工程投资和建设需求有差距，也就是资金供不应求时，财政部允许南水北调办公室通过“搭桥资金”解决。所谓“搭桥资金”就是通过银行借贷救急，防止因资金问题影响工程进度。银行贷款数额经过批准后，我们和银行签订“搭桥资金”协议，保证“搭桥资金”本金和利息的偿还渠道。

三是规定征地移民资金由地方政府包干使用。南水北调工程资金中最难控制的就是征地移民资金，它涉及千家万户，涉及具体细节，而且是不断变化的，我们借助地方政府的力量，和各省市政府签订征地移民包干协议，实行任务包干、工作包干、投资包干。

四是治污环保资金由国家发改委直接拨给省政府，省政府按照治污规划要求实现治污目标，对国家发改委负责。

这四个政策，实际上就是资金管理办法原则性和灵活性相结合，并将最难管理的征地移民资金和治污环保资金划出去，交由有管理能力和行政职责的各级地方政府，充分借助地方政府的管理职能，由他们负责处理。

水价是资金回收主要渠道

虽然我们将南水北调工程定性为准公益性工程，不以盈利为目的，但它也存在资金的回收问题。无疑，南水北调工程资金的回收主要渠道是水价。水价的确定首先要充分考虑供水成本问题。南水北调工程供水成本比较复杂，主要由六部分组成：一是固定资产折旧，就是在南水北调工程过程中形成了固定资产的，比如渠道、泵站、各种建筑物，按照一定比例折旧；二是固定资产维护费，主要是南水北调工程每年的维护、巡视、检修等费用；三是工程管理费；四是抽水电费；五是贷款本金年利息；六是税金。

水价既要考虑回收国家资金，也要考虑地方政府和老百姓的承受能力。为了避免出现供水后钱收不回来、工程难以为继的局面，我们采取了如下措施：

一是严格控制地下水超采。这不仅是经济问题，也是生态问题。一方面，如果地下水继续超采，即使南水北调供水，大家也不愿意花钱用水，这样就会出现一种局面：南水北调工程规模很大，供水量也不小，却没有人用水。这就造成巨大浪费。另一方面，南水北调工程一个重要的目的就是补偿生态用水，改善环境。如果南水北调工程补给生态水的同时，地下水又被严重超采，显然达不到改善环境的目的。

二是制订基本水价和计量水价两种不同水价。两种不同水价是南水北调工程特有的，主要目的是保证资金有效回收。基本水价，就是固定资产折旧、贷款本息和维护、检修管理费用等固定成本形成的水价，这个水价由南水北调工程运行管理机构直接向省(市)政府收取。基本水价是固定的，不管对方用没用水、用水多少，它主要依据各省(市)承诺水量和调水距离确定工程规模产生的工程投入来计算。计量水价，就是根据各省(市)用水量征收，主要根据每年变动的成本、合理利润以及给国家上缴的税收来计算。

三是加强水资源调控。水资源调控主要是对生态用水的调控。比如根据地下水的恢复情况，和当地政府协调处理生态问题，回补地下水或增加河道水，地方政府应为生态用水付费。这种规划思路和制度设计目的主要是保证资金回收，起码保证工程正常运行费用和贷款偿还。当然，客观上也有利于减少地下水超采和用水浪费，避免对生态环境的破坏，促进当地经济社会健康发展。

对南水北调工程的大规模审计共有三次，每次都长达半年至8个月，但都顺利通过，没发现什么重大问题。实践表明，南水北调工程资金的筹措比较成功，管理比较规范，制度比较健全，是经得住检验的。