社区矫正奖惩机制运行现状及其完善——以杭州市的实践为样本

浙江省杭州市司法局调研组

社区矫正奖惩机制运行现状及其完善
——以杭州市的实践为样本

浙江省杭州市司法局调研组*

奖惩机制是社区矫正所有制度中最具有执法特质的一项制度，直接体现非监禁刑罚执行的严肃性和权威性。完善的奖惩机制，能使社区服刑人员对自己行为后果有明确的预期，约束自身行为，积极参与教育改造，从而实现顺利回归社会的目标。但是，现行的社区矫正奖惩机制存在理念滞后、奖惩不平衡等问题，制约了社区矫正工作的深入开展和矫正质量的进一步提升。本文以杭州市社区矫正工作实践为样本，研究调查奖惩机制运行情况，分析存在的问题及不足，并提出针对性的修改意见与完善建议，以期为推动社区矫正制度完善略尽绵薄之力。

一、社区矫正奖惩机制运行现状

（一）奖惩依据

我国目前尚无专门的社区矫正法律，实施奖惩的主要依据，是最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2012年联合制定下发的《社区矫正实施办法》 （以下简称《实施办法》）。该办法规定了警告、治安处罚、收监执行（包括撤销缓刑、撤销假释和决定对暂予监外执行人员收监执行）三种惩处类型，并明确了三种惩处之间的递进关系；对奖励则只规定了减刑一种类型。

浙江省根据《实施办法》的规定，先后制定了《浙江省社区矫正实施细则（试行）》和《浙江省社区服刑人员考核奖惩办法（试行）》，对考核奖惩的要求、程序等作了具体规定，创设了表扬制度，并对减刑条件和办理程序进行了细化。

杭州市则结合本地实际，制定了《关于贯彻执行〈浙江省社区矫正实施细则（试行）〉的补充意见》，明确了收监执行程序和部门协作职责，并对三种处罚的适用进一步细化，规定社区服刑人员因违反《治安管理处罚法》等法律法规被行政拘留、被强制隔离戒毒、被司法拘留的，应予以收监执行。

（二）奖惩实施情况

自2012年3月《实施办法》施行起至2014年12月底，杭州市累计接收矫正15745人。累计实施惩处1152人次，其中警告809人次、治安处罚133人次、收监执行210人次；累计实施奖励共2515人次，其中表扬2512人次、减刑3人次（见表一）。

表一 杭州市社区服刑人员奖惩实施情况统计表

通过数据分析可以得出以下结论：

1.警告被广泛适用。全市司法行政机关对社区服刑人员警告809人次，占惩处总数的70.2%，占同期接受社区矫正总人数比例为5.1%。警告已成为实施社区矫正日常监管的有效手段，增强了司法行政机关工作的主动性，也提高了社区矫正监管权威性和严肃性（见图一）。

2.治安处罚比例低。公安机关对社区服刑人员治安处罚133人次，占惩处总数11.5%。其中因违反社区矫正监管规定被司法行政机关提请治安处罚的有47人次，占治安处罚人数的35.3%，只占惩处总数的4.1%。其余均为赌博、吸毒、酒驾等违反治安管理处罚法的行为直接被公安机关处罚（见图二）。

图一 全市社区服刑人员惩处情况

图二 全市社区服刑人员治安处罚情况

3.收监执行人数多。杭州市对社区服刑人员收监问题从严把握，在统计期间共收监执行210人，占惩处总数的18.2%，其中撤销缓刑131人次、撤销假释20人次、决定对暂予监外执行人员收监59人次。部分暂予监外执行人员，是因暂予监外执行情形消失而刑期未满被收监执行的，严格来说不属于惩处的范围①2014年中央政法委开展“三类罪犯”暂予监外执行罪犯的清理工作，暂予监外执行人员收监人数大幅提升。（见图三）。

图三 全市社区服刑人员收监执行情况

4.减刑人数极少。《实施办法》施行以来，全杭州市只有3人获得减刑。这3名减刑人员均为暂予监外执行人员，确有悔改表现，分别因积极投身社会公益活动、有发明专利和日常表现突出且为老年犯等原因被减刑。

5.表扬覆盖面广。《浙江省社区服刑人员考核奖惩办法（试行）》规定，社区服刑人员连续六个月月度考核合格即可被表扬一次。因此，大多数社区服刑人员可获得表扬奖励。截至2014年12月，全市已表扬2512人次。

二、现行社区矫正奖惩机制存在的问题及不足

《实施办法》第一次在全国范围内对社区服刑人员奖惩问题作出了比较明确、具体的规定，统一了执行标准，极大推进了全国的社区矫正执法规范化水平。但《实施办法》施行两年多来，也暴露出现行奖惩机制上的诸多缺陷和不足。

（一）理念滞后，缺乏人文关怀

2011年出台的《刑法修正案（八）》彰显了我国的矜老恤幼思想，规定老年人犯罪处罚的从轻性、死刑适用的特殊性以及缓刑适用的从宽性，同时也对未成年人适用缓刑、不适用累犯以及前科免报告义务作出了具体的规定，推动了人权保护的进一步完善。《实施办法》对特殊人群保护有所涉及，第三十三条对未成年人保护作出了特别规定，但遗憾的是，未能在社区矫正奖惩机制的设置上，落实刑法矜老恤幼的立法宗旨，未成年人和老年人无论是在奖励还是在惩处方面都没有得到相应的关怀和照顾。

（二）奖励不足，缺乏有效激励

现行社区矫正奖惩制度重在惩罚，设置了由轻到重一系列惩处措施，但奖励手段不足。

一是减刑难度大。《实施办法》只根据刑法条文作出了减刑的原则性规定，且条件苛刻，因此，实践中获得减刑的案例极少。《最高人民法院关于办理减刑假释案件具体应用法律若干问题的规定》（法释〔2012〕2号）（以下简称《2012年减刑假释规定》）明确规定，“缓刑人员一般不得减刑，有重大立功表现可以减刑”，而对假释人员能否减刑没有规定。《浙江省办理减刑假释案件实施细则》（浙高法〔2012〕186号）则进一步明确，“假释人员不得减刑，假释考验期也不得缩短。”因此，浙江省法院系统均以上述文件规定作为减刑办理依据，导致社区服刑人员减刑案例极少。

二是缺少其他奖励。为弥补这个缺陷，各地根据实际需要，分别创设了表扬、记功、评为积极分子等奖励形式。浙江省则创设了表扬制度，社区服刑人员只要连续六个月考核合格即予以表扬，其中管制和暂予监外执行人员连续获得三次以上表扬、累计获得四次以上表扬且未受警告以上处罚的，即可减刑。但鉴于全浙江省和全杭州市管制和暂予监外执行人员的比例极低（据统计，2014年12月这两类人员占全省在册社区服刑人员数的比例为3.4%，杭州市为3.5 %），表扬的象征意义远大于实际意义，对社区服刑人员整体几乎没有影响。

因此，绝大多数社区服刑人员只要没有违法犯罪就不会被收监或处罚，只要没有重大立功也不会提前解除社区矫正，容易产生消极改造的心理。

（三）救济缺位，人权保障不足

《实施办法》第三十六条规定，“社区服刑人员的人身安全、合法财产和辩护、申诉、控告、检举以及其他未被依法剥夺或限制的权利不受侵犯。社区服刑人员在就学、就业和享受社会保障等方面，不受歧视。”但是上述权利如何启动、如何行使等，没有相应的程序规定，致使实践中缺乏操作性。

在惩处机制中，治安处罚和收监执行的办理均有相对完整的程序规定，当事人也有一定的法律救济途径。而警告作为新创设的惩处类型，与社区服刑人员的日常监管处遇紧密相联，且多次警告也将产生收监执行的严重后果，但从处罚启动到最终作出决定的一系列程序，全部在司法行政机关内部流转，社区服刑人员完全处于被动状态，既不能事前参与，也不能事后获得救济，这显然有悖于刑法的人权保护宗旨。虽然人民检察院作为法律监督机关，可以通过对社区矫正执法工作进行监督，来纠正奖惩的不当适用，但奖惩问题直接影响社区服刑人员权益，当事人没有自我救济的权利，显然是制度的重大缺失。

（四）惩处类型设置不合理，事权不统一

《实施办法》规定了警告、治安处罚、收监执行三种惩处类型，分属行政处罚、行政处罚和刑事处罚，涉及司法行政机关、公安机关和法院三个机关。

刑事处罚的决定权由法院专司，这符合现代法治的基本要求。但治安处罚的设置不合理。司法行政机关承担着社区矫正日常监管全部职责，却只能对管理对象的轻微违规行为作出警告决定，而对较严重违规行为则必须提请没有承担日常管理职责的公安机关作出治安处罚决定，形成了监管责任与处罚权力的分离，既不符合权责统一的执法要求，也不利于监管工作。

事实上，对违反社区矫正监督管理规定行为，按照《治安管理处罚法》予以处罚，这是原来公安机关负责社区矫正时不得已的办法。现在，社区矫正既然已经由司法行政机关组织实施，法律也明确将社区矫正规定为一种刑罚执行方式，那么违反社区矫正监督管理规定行为的性质，应不同于违反治安管理处罚法的行为，不宜再由公安机关依据《治安管理处罚法》来处罚。

（五）收监机制不完善，影响执法效果

根据《实施办法》、修改后的《监狱法》以及全国人大常委会《关于〈中华人民共和国刑事诉讼法〉第二百五十四条第五款、第二百五十七条第二款的解释》的规定，撤销假释、人民法院决定暂予监外执行和公安机关决定暂予监外执行罪犯的收监，由公安机关负责；监狱管理机关决定暂予监外执行罪犯的收监，由监狱负责；撤销缓刑的收监由司法行政机关负责，公安机关予以协助。也就是说，司法行政机关、公安机关、监狱都有收监执行的职责。收监执行主体如此多样，直接影响执法工作。截至2014年12月，杭州市尚有15名被裁定（决定）收监的社区服刑人员未能实际收监并脱逃至今，与收监主体不明确应有较大关联。

同时，现行收监执行的“谁裁决，谁撤销”原则，与实践中的社区矫正居住地管辖原则相冲突，特别是在裁决地与居住地跨区域尤其是跨省的情况下，给收监执行工作带来不必要的衔接问题和执法风险。

三、完善社区矫正奖惩机制的对策与建议

现行社区矫正奖惩机制存在问题的根源，在于《实施办法》只是“具有司法解释性质的规范性文件”②司法部法制司、社区矫正管理局：《社区矫正实施办法解读》，法律出版社2012年7月第1版，第5页。，虽然对统一全国工作制度有重要意义，但限于文件的效力，无法变更现行法律的明确规定，对最具刑罚执行特征的奖惩制度也就难以作出令人满意的规定。因此，要从根本上解决奖惩机制的问题，需要出台专门的《社区矫正法》。

在《社区矫正法》出台前，可在坚持执行《刑法》和《刑事诉讼法》等法律的基础上，先制定一部全国范围内的社区服刑人员奖惩工作办法，对现行奖惩机制中存在的各类问题和不足，进行修改和弥补，细化工作流程，构建符合我国社区矫正实际的奖惩机制，让社区矫正得到充分的制度保障。

（一）明确奖惩主体及权限

应将社区矫正的行政奖惩权和司法奖惩建议权明确赋予司法行政机关，确保社区矫正工作主体和执法主体的统一。修改《治安管理处罚法》，取消公安机关对社区服刑人员违反社区矫正监督规定行为予以治安处罚的规定。增设记过或其他形式的惩处措施来替代治安处罚，从而构建从警告到记过再到收监执行的三级惩处体系。在制定《社区矫正法》时，可以考虑增设司法拘留制度，由司法行政机关决定，公安拘留所执行。

（二）完善奖励机制

心理学表明，奖励的效果要优于惩罚。应增设较多的奖励种类，给服刑人员以较多的激励，并将社区服刑人员的日常表现与最终的司法奖励——减刑相联系，形成多层级、相对完整的社区矫正奖励体系。

一是统一表扬条件。2004年司法部制定的《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》（司发通［2004］88号）第34条明确规定，对表现良好的社区服刑人员给予表扬奖励。这个规定依然是有效的。鉴于地方上各地设定的表扬标准不一，有必要总结提炼各地的经验，明确表扬的条件，统一奖励标准，并将表扬与减刑奖励相联系。

二是拓宽减刑范围。赋予所有类型的社区服刑人员以减刑的权利。《刑法》和《刑事诉讼法》没有对缓刑、假释和暂予监外执行人员准许或禁止减刑的规定。《浙江省办理减刑假释案件实施细则》明确规定，“被暂予监外执行的罪犯，如果认真接受教育改造，确有悔改表现或者有立功表现的，可以减刑。”既然暂予监外执行人员可以参照监狱服刑人员获得减刑，那么根据法律平等原则，同为变更刑罚执行方式的缓刑和假释人员，也应当同等享受减刑权利。事实上，最高法院的《2012年减刑假释规定》废弃了《1997年减刑假释规定》中关于假释人员不得减刑的条文，这说明至少在最高法院的层面，假释人员减刑不再是禁区。既然缓刑和假释人员的减刑并没有法律障碍，则应打破固有的思维定式，承认社区矫正自身的法律价值，不仅管制、暂予监外执行人员可以减刑，其他的社区服刑人员也可以减刑。当然，“考虑实施社区矫正已经体现了从宽处理的精神，因此，对社区矫正期间的减刑，应当从严掌握。③赵秉志主编：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年10月第1版，第88页。”

（三）完善收监执行机制

一是统一收监执行主体。将撤销缓刑、撤销假释、决定对暂予监外执行人员收监等裁定（决定）作出后的抓捕、送监等工作，统一交由公安机关负责。这是因为，目前司法行政机关不具备单独办理收监工作的能力和条件，必须依赖公安机关的协作配合。监狱对暂予监外执行人员的收监也往往需要公安机关的配合，特别是对脱离监管下落不明的人员，则必须藉由公安机关的追捕，才能顺利完成收监工作。既然一部分社区服刑人员的收监责任在公安机关，另一部分人员的收监也需要公安机关协作，那么将收监执行的责任全部落实给公安机关，不但可以明确责任，还可以利用公安机关强大的工作网络和侦查手段提升收监的效率。

二是确立“就近执行”原则。对异地决定机关裁判（决定）社区矫正的人员，需要撤销缓刑假释收监执行的，由居住地司法行政机关向居住地的人民法院、监狱管理机关和公安机关提请收监执行，并由居住地公安机关负责将罪犯送交居住地看守所或监狱执行刑罚，同时通报原决定机关。这样，不但节省执法成本，也能切实提高收监执行的效率，降低执法风险。

三是细化收监执行条件。进一步细化有关撤销缓刑、撤销假释、决定对暂予监外执行人员收监的条件，明确规定：“社区服刑人员因违反治安管理处罚法被行政拘留、被强制隔离戒毒、被司法拘留的，应当收监执行”。因为，拘留和强制隔离戒毒作为限制人身自由的措施，已是仅次于刑事处罚的惩处手段,也表明社区服刑人员的行为危害性仅次于犯罪，显然属于“其他违反法律法规，情节严重”的情形，已不宜继续执行社区矫正，理应收监执行。

（四）建立奖惩救济机制

“有权利必有救济”，应从制度层面构建社区服刑人员不服奖惩决定的救济程序。可以对行政奖惩参照行政复议程序设置矫正复议程序，对司法奖惩则赋予当事人以申诉权。为兼顾公平与效率，可在复议期间不停止奖惩的执行。在立法的时候，可以在“司法行政机关设置程序合理、操作性强的社区服刑人员投诉机制，保证社区服刑人员能有效、便捷地提出自己认为受到的不恰当的对待和处理的投诉请求，保证社区矫正机构可以公平、公正、及时地处理投诉请求”④赵秉志主编：《社区矫正法（专家建议稿）》，中国法制出版社2013年10月第1版，第63页。，将有关奖惩的救济机制纳入法治轨道。

同时，进一步推进执法公开化，将所有奖惩结果都予以公开公示，防止矫正权力的行使不当和滥用。加强检察机关的法律监督，参照监狱的监督模式，明确检察机关受理社区服刑人员对有关奖惩投诉、控告、申诉等的职责和处理程序，完善救济渠道。

（五）实施分类考核奖惩

一是区分不同类型。“《刑事诉讼法》规定对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯实行社区矫正，作为具体行刑方式，针对不同情况理应有所区别。⑤刘丽敏：《破解社区矫正的实践困境—国外经验借鉴及中国的体制机制构建》，载于《河北学刊》2014年3月第34卷第2期，第141页。”《实施办法》将缓刑假释和暂予监外执行人员的收监条件进行了区分，但分类奖惩的要求仍需进一步细化。从所犯罪行轻重程度来看，管制最轻，缓刑其次，假释最重，而暂予监外执行人员则是从保护人权角度而不得已放在社会上服刑的，因此，四类服刑人员相应的监管要求，应按管制、缓刑、假释到暂予监外执行的顺序依次从严。对于行政奖惩，因影响的权益较小，可以设置基本相同的条件，但对于司法奖惩，则应有所区别，即减刑条件应按照管制、缓刑、假释、暂予监外执行的顺序逐步从严，而收监执行条件则应按照暂予监外执行、假释、缓刑的顺序逐步从严。

二是区分不同人员。对未成年罪犯进行特殊保护已是国际通行的准则，因此，应坚持教育为主、惩罚为辅的原则，除了实行身份保护、前科消灭、档案封存等措施外，对未成年服刑人员的考核要求可以适当降低，其减刑条件应比照成年人适当从宽，减刑幅度也适当放宽。对老年人的日常考核要求应与一般社区服刑人员有所区别，对其奖惩的条件尤其是司法奖惩要求也应从宽。

四、结语

社区矫正奖惩机制能提升社区服刑人员参与社区矫正的积极性，从而有效预防重新犯罪，促进社会和谐稳定。但因奖惩涉及刑罚变更和政法部门的职能分工等诸多问题，无论是司法解释还是普通的规范性文件，都不足以构建合理完善的奖惩机制。因此，应加快立法进度，及时制定《社区矫正法》来统率和协调社区矫正工作。这不仅是规范开展社区矫正奖惩工作的现实需要，也是落实《刑法》和《刑事诉讼法》“依法实行社区矫正”规定的需要，更是贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会有关依法治国精神的需要。

（责任编辑 张文静）

*调研组成员：浙江省杭州市司法局吴建华、杨保权、詹昀刚；执笔人：詹昀刚。