洛南县集体林权制度改革成效评析

杨 君，卢根良，吴宽敏

(1.陕西省洛南县林业局，陕西洛南726100;2.陕西省洛南县退耕还林办公室，陕西洛南726100;3.陕西省洛南县核桃研究所，陕西洛南726100)

1 引言

洛南县位于陕西省商洛市东北部，地处秦岭东段南麓，南洛河上游，是一个“八山半水分半田”的土石山区，土地总面积424.5万亩，其中林业用地296.8万亩，在有林地中，国有林25.5万亩，集体林179.7万亩，自留山19.5万亩，是陕西省重点林业县之一。根据省市关于集体林权制度改革的部署安排，洛南县于2008年4月进行试点，2009年5月全面铺开，2011年底全面完成了包括外业勘界、申请登记、确权发证在内的所有主体改革任务，并随即启动实施配套改革工作。通过改革，落实了林权主体，明晰了林业产权，激发了林农造林、护林的积极性，促进了林下经济等林业产业发展，初步实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标。

2 自然概况

洛南县地理位置位于东经 109°44'10″～110°44'06″，北纬 33°52'00″～ 34°25'58″。全县总土地面积283013 km2，林业用地202 867 hm2，其中集体林地200 867 hm2，森林覆盖率 67.9%，活立木总蓄积 606.4 万m3。全县辖19个镇，381个村(居)委会，总人口46.1万人。为“全国核桃王”生长地和“仓颉造字故里”，被中国经济林协会和国家林业局命名为“全国经济林核桃之乡”。

3 成效分析

3.1 落实了权属主体，明晰了林业产权

通过改革，全县共计确权勘界20.18万块宗地，200867 hm2集体山林，发放林权证63 434户，73 022本。落实自留山60 560 hm2，责任山121 120 hm2万亩，承包山9 087 hm2，集体山10 100 hm2。签订承包合同11.08万份，承包到户面积19 077 hm2，承包到户率95%。实现了“山有其主、主有其权、权有其责、责有其利”的目标。

3.2 林权纠纷得以调处，促进了农村社会稳定

本次林改，全县共发生林权纠纷354起，涉及面积1 133 hm2，经过各方努力，目前已成功调处352起1 127 hm2，调处率99.4%。巡检镇黑彰村林改工作组，成功调处了一起经市、县两级法院三次判决，时间长达26年之久未决的林权纠纷，最终双方当事人握手言和，签订了调处协议，化解了两代人因林权纠纷而产生的矛盾，产生了良好的影响。

3.3 促进了农村民主政治和法制建设进程

林改期间，始终坚持尊重群众意愿，始终坚持依法依规办事，充分体现林改工作的公正性和透明性，充分尊重村民的知情权、参与权与监督权，使广大群众的法律意识明显增强，有力地促进了农村的民主政治和法制建设进程。

3.4 锻炼了干部队伍，密切了干群关系

外业勘界是一项技术性很强的工作。通过林改，使许多原来对识图、勾图业务生疏的同志，锻炼成了勘界勾图的行家里手。林改中，工作队员始终以林改工作大局为重，不辞劳苦，奔波在山头地块，翻山越岭搞勘界，走村串户调纠纷，常常是夜以继日，废寝忘食，表现出了特别能吃苦、特别能干事、特别能奉献的精神。这些精神，得到了群众的赞誉，密切了干群关系。

3.5 森林资源得到有效保护

林改中，始终坚持“一手抓林改，一手抓保护”，时刻不忘森林资源管护工作，使资源管理始终处于高压态势，从而确保了资源安全。林改后，林农成了山林主人，爱林护林积极性空前高涨，也舍得投资，乐于投资，有效维护了林区秩序稳定和森林资源安全。

3.6 建起了高效、规范的林权管理、流转平台

组建成立了洛南县林权管理信息服务中心，为林农搭建一个高效、规范、有序的林权流转平台，为进一步放活经营、激发林业生产潜力创造了条件。制定出台了《洛南县森林资源资产评估管理试行办法》、《洛南县森林资源流转管理试行办法》、《洛南县林权抵押贷款管理试行办法》、《洛南县森林火灾保险试行办法》等配套政策，为林农盘活资产、融资贷款和发展林下经济产业提供了政策保障。

3.7 林下经济产业发展成效初步显现

林改后，林农成了山林主人，不仅拥有了广阔的发展空间，而且对发展林下经济产业充满信心。近年来，全县发展以丹参、连翘、桔梗为主的中药材7 413 hm2，2014年产量达2.1万t，产值2.1亿元。累计发展核桃26 667 hm2，850 万株，其中近年栽植 6 200 hm2，236 万株，2014年核桃产量1.6万 t，产值3.4亿元。累计发展蚕桑面积6 667 hm2，年养蚕1万张，产茧450 t，产值1 000万元。仅中药材、核桃、蚕桑三项，农民人均分别增收456元、739元和27元。洛南县退休职工黄益民，在林改后通过流转高耀镇双关村10余户林农的林地资源，取得13 hm2林地的使用权后，注册成立了洛南县文仙山禽类养殖有限公司和洛南县文仙山禽类养殖专业合作社，发展会员40余人，采取“公司+农户”，“公司+专业合作社+农户”的发展模式，年养殖乌骨鸡、珍珠鸡、孔雀、大雁鹅等3 000余只，土鸡6 000余只，年销售收入100余万元。景村镇贾沟村贾振虎成立养鸡专业合作社，发展会员20户，利用林改落实到户的林坡33 hm2，养殖土鸡50 000只。因生产的土鸡羽毛鲜艳、肉质鲜嫩、绿色无公害，被湖北一家企业一次性定购，净收入125万元。在示范大户的带动下，周围群众纷纷加入到林下经济发展的行列之中。以洛源、保安、麻坪等镇为重点的连翘采集和以陈耳、巡检、古城、灵口等镇为重点的油松、华山松、橡子采集已初步形成采集产业带，年产值2 000余万元，已成为林业新的经济增长点。

4 主要措施分析

4.1 加强领导，高位推动

县委、县政府把林改工作作为全县农业和农村工作的一件大事来抓，主要领导高度重视，亲力亲为。成立了由县长任组长，主管副书记和副县长任副组长的全县林改工作领导小组，负责全县林改工作的安排部署、组织协调和监督检查。县林业局成立由3名科级领导任组长的林改督查指导组，负责林改工作的技术指导和质量检查。各镇成立由县级包镇领导任指导员，镇党委书记任队长，包镇部门领导和镇长任副队长的林改工作队，同时下设技术质量组和纠纷调处组，负责本镇林改的组织实施、督促检查和质量验收工作。形成了县直接领导、镇组织实施、村组具体操作、部门搞好服务的工作格局。通过强有力的组织保障和高位推动，保证了林改工作的顺利实施。

4.2 广泛宣传，全民参与

农村是改革的主战场，群众是改革的主力军。为了给林改工作营造一个良好的舆论氛围，在林改之初，县委、县政府从宣讲林改政策，统一干群思想入手，通过印发《致全县农民朋友的一封公开信》、悬挂横幅、刷写标语、办板报、召开会议、广播电视宣传等群众喜闻乐见的形式，向群众宣传林改的意义、政策、方法、程序等内容，使群众从思想上认识重视林改，从行动上支持参与林改，为林改工作奠定良好的群众基础。

4.3 加强培训，严格规程

林改工作政策性之强，涉及面之广，群众参与度之高为历来少有。为保证林改质量，在工作开展之前，组织编印了《洛南县集体林权制度改革工作细则》、《洛南县集体林权制度改革资料汇编》等工作手册，下发工作队员人手一册。县里分两次对镇领导、村组干部、林改队员进行专题培训，使所有林改工作人员在进村入户前，都能熟练掌握林改的政策界限、方法步骤和工作流程，并在实际工作中严格按照技术规范操作，确保改革不走过程，经得起检验。

4.4 集思广益，制定方案

林地承包方案的制定，是改革的核心内容，也是群众意愿的体现。所以，在制定方案中，让群众在吃透林改政策精神的基础上，充分酝酿讨论，集思广益，吸纳各方意见，然后制定出切合村组实际、科学合理的林改方案。在制定程序上，严格实行“四签两不准”和“两个三分之二”制度，充分保障群众的知情权、参与权、决策权。

4.5 夯实责任，严格督查

为了进一步落实工作责任，县政府与镇政府、林业局，林业局与镇林业站、林改队员，镇政府与村组、包村干部分别签订了林改目标责任书，层层落实了工作任务和责任。县上制定印发了《洛南县林改工作人员纪律规定》。县委、政府督查室定期、不定期对林改工作进行检查、抽查。

5 存在的问题

5.1 林农山林分散，资源流转变现难

林改虽然落实了山林主体，林农拥有了自主经营权，但分散到各家各户的林坡面积都不大。要想搞规模经营或资源流转变现，难度较大。

5.2 缺乏龙头企业，林产品加工增值空间小

全县目前无一家深加工龙头企业，林农生产的农产品只能靠出售原产品销售，增值空间小，群众获利少。

5.3 专业合作社建设步伐慢，社会化服务体系不够健全

目前虽然成立了11家林业专业合作社，但都是刚刚建成，尚未真正发挥作用，特别是在信息传递、技术培训、产品包装等方面，需要加快步伐。

5.4 林下经济产业特色不够鲜明，专业优势不强。

林下经济产业虽然起步良好，初具规模，但四面开花，特色不“特”，专业不“专”，优势不够明显。

6 对策与建议

6.1 用规模经营增加收益

引导林农解放思想，更新观念，在保证必需的生产生活资料前提下，对分散林坡进行流转，搞规模经营或大户经营，以进一步发挥资源优势和林地潜力，最大限度地增加林农收益。

6.2 引进龙头加工企业

引进技术先进、实力雄厚，有社会责任感的深加工龙头企业，带动林业产业快速、健康、持续发展。

6.3 加大政府投资扶持力度，加快社会化服务体系建设

对已成立的专业合作社，从资金扶持、信贷支持、技术培训、信息传递等方面予以帮助，使其正常运转，发挥应有的作用。

6.4 制定林下经济发展中长期规划

根据全县的自然资源和地域特点，结合各镇的特色优势，制定科学合理、切实可行的林下经济发展中长期规划，指导林下经济有目标、有步骤、有特色、有效益地快速发展。

［1］国家林业局集体林权制度改革领导小组办公室.中国集体林权制度改革实践百例［M］.北京:中国林业出版社，2009.

［2］国家林业局集体林权制度改革领导小组办公室.陕西省集体林权制度改革资料汇编(四)［R］.西安:陕西省集体林权制度改革工作领导小组办公室，2008.

［3］洛南县集体林权制度改革工作领导小组办公室.洛南县集体林权制度改革资料汇编［R］.洛南:洛南县集体林权制度改革工作领导小组办公室，2008.

［4］朱冬亮.集体林权制度改革:制度实施与成效反思［J］.中国农业大学学报:社会科学版，2007(3):81.

［5］贺东航.集体林权制度改革后林农成效及其机理分析［J］.东南学术，2000(5):81.