农村土地产权制度改革对农民增收的影响与对策

刘娥苹

[摘  要]农村土地制度（以产权制度为例）改革是目前“三农”问题的热点关注。以土地流转推动产权制度改革为例，通过土地流转可以实现规模化种植，增加农民收入，同时，在创新土地流转模式实践中进一步推动农村土地产权制度改革，提高农民财产性收入。

[关键词农村土地;产权制度改革;土地流转;农民增收

[中图分类号]  D668    [文献标识码]  A    [文章编号]  1009-928X（2015）10-0037-03

在统筹城乡发展的大趋势下，农村土地产权制度改革对农民收入带来了积极影响，但也必须直面土地流转中的新情况和疑难问题，寻求农民财产性收入可持续增长的途径。

一、农村土地产权制度改革带来的积极效应

从历史上看，我国农村土地产权制度经历了复杂曲折的过程。新中国成立后的第一次土地改革，农民获得了土地所有权。1950年6月28日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》规定，“废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”从1953年开始，我国农村土地制度进入了合作化阶段，在互助组和初级社时期，土地依然属于农民所有，到了高级社时期，土地所有权收归合作社所有，有效实现了生产资料社会化后生产力大发展的目标。到了1958年，“合作”效应带来“大合作”的愿望，农村土地实行人民公社所有，逐步形成“三级所有、队为基础”的产权体制。然而，随着形势发展的不可逆，土地等生产资料“一大二公”体制的弊端也日益凸显，农民不仅不能过上富裕的生活，连在土地上解决温饱都成问题。1979年末，安徽小岗村农民以前所未有的改革勇气和胆识开始“分田到户单干”的试点，交足国家和集体的，剩余的都是自己的，一举解决了农民的吃饭问题。1982年，家庭联产承包责任制在全国得到普遍推行，初步形成土地集体所有、家庭承包经营的制度构架，农民获得土地的经营自主权，极大激发了生产积极性，不仅解决了温饱问题，农民收入也稳步提升。

历史证明，任何改革举措的推行都必须符合马克思关于“生产关系一定要适应生产力发展”的规律，一旦原有的生产关系阻碍生产力发展时，就要改善生产关系，使之适应当时的生产力发展水平，才能推动经济社会向前发展。可以说，20世纪80年代确立的农村土地集体所有、家庭联产承包责任制适应了时代改革发展的需要。

在改革开放30多年的历史进程中，国家对解决“三农”问题出台了诸多良策，免除农业税、给予农业补贴、鼓励农业规模化、推进城镇化、解决城乡二元矛盾等等，由此带来“农民进城打工、农村土地抛荒”的新问题，土地流转这一新举措浮出水面。党的十八届三中全会《决定》提出了“赋予农民更多财产权利”，更是深化农村土地制度改革的突破性决策。近年来，全国各地都在探索农民土地产权的实现形式，各有优劣和侧重。

上海郊区从20世纪80年代开始，就从自发到有组织、从试点到规范，不断地探索农村集体经济组织产权制度改革。到2013年底，全市有43个镇（含街道、工业区）的242个村集体经济组织建立了237家有限责任公司、社区股份合作社或经济合作社。2014年，又有510个村启动了改革。到2017年，上海将基本完成村级集体产权制度改革，并开展镇级改革的试点。

以上海远郊金山区的土地流转为例，探索出了如下路径和模式：一是从大农户到家庭农场的转型升级，确保粮食生产稳产稳增;二是从家庭农场到集体农场的拓展深化，向规模要效益，向市场要收益，壮大村集体经济实力;三是成立村级经济合作社，农户享有集体资产股权收益（2015年3月18日，金山区山阳镇杨家村作为首家经济合作社，已经实现了第二年的年度分红。全村农龄股民共分红127.49万元，每股分配比上年增长10%，村民获得更多改革红利）;四是组建土地股份合作社，农户获得流转费和股权分红的双重收益。

二、农村土地产权制度改革促进农民增收的难点

（一）农民土地财产收益的比较差距依然较大。 使农民在土地上获得更多的利益是土地产权制度改革的终极目标。横向比较，农民的土地财产收益差距较大。无论是城乡二元结构下的市民与农民之间的收入差距，还是中西部地区之间的农民收入差距，都存在极不平衡现象。这既与土地的市场化水平紧密相关，也与现行土地产权制度紧密相关，还与现行法律规定的弊端紧密相关。纵向比较，在持续惠农政策的扶持下，农民的收益大幅增长。其收入来源主要有三部分：土地流转租金收益、务工工资性收入、务农农产品销售收入。在推进城镇化过程中，大量农民涌入城市，获得相对简单而稳定的现金收入，相比之下，务农收入的占比非常小，而土地流转收益是在政府指导价格下的基本固定收益。因此，农民家庭的经济收入是增加了，但土地的财产性收益并不明显。

研究表明，农村土地产权制度改革主要通过交易和分工效应影响农民收入水平，参与农地流转的农户收入较高，主要是显著提高了农户的工资性收入和财产性收入，但是农村土地产权制度改革影响农民收入的组织化效应和抵押效应仍未显现。换句话说，农村土地产权制度改革中，农民的收入依然较少。原因如下：一是农民在征地中获得的补偿偏低，土地收益差距较大。土地二元结构中的征地制度导致新的“剪刀差”，大量农村土地资源低价流向城市，肥了开发商，喜了地方政府，而农民从被征用土地中获得的补偿普遍仅为政府通过招拍挂卖出土地收入的5%左右。对农民的补偿标准低，对村集体的补偿金额甚至出现“有帐无钱”的窘境。农民说，土地财政使政府得大头，开发商得中头，农民得零头。二是表面规模实质分散的土地经营，农户获益不多。通过土地产权制度改革促进农民增收的途径有很多，其中最典型的是，农民通过土地流转实现规模种植和经营，增加土地收益。现实中发现，即使是沿海发达地区的土地流转，所谓的规模经营只是形式上的集中和规模化，实际上土地依然处于分散状态，细碎化的土地导致资源浪费，利用率低下，普通农户在规模经营中获益不多。三是农业投资渠道少，农民通过农业“接二连三”提高收入有难度。实际上，在土地流转中真正获益的是大农户，但大农户们想要通过农业“接二连三”，增加农产品附加值，却面临融资渠道少、扩大规模有限的难题。近期，在新一轮土地新政中，上海金山区某农民专业合作社通过土地流转抵押获得100万贷款，这才刚刚起步。无论是大农户，还是普通农户，从土地新政中广泛受益的效应尚未充分显现。

（二）土地流转的新问题给农民利益带来隐患。从目前土地流转的政策导向看，主要体现为“三化”，即市场化、集约化和专业化。具体而言，就是以“三权分置”为基础放活土地经营权;以农户家庭经营为基础，创新家庭经营发展方式，培育新型经营主体;以尊重农民意愿为前提，不断引导土地规范有序流转;以经营规模适度为目标，大力促进粮食增产与农民增收同步。笔者通过对上海市金山区农村土地流转的调查显示，全区土地流转率达80%，规模化经营面积占流转面积的98.88%，100亩以上的占总流转面积74.77%，流转价格达到700元或以上的占流转面积的90.76%。

同时，我们也发现了目前土地流转中的问题：一是土地流转的市场化效应尚未形成。目前主要以村委会代为流转为主要方式，土地流转服务中心的功能未能充分显现，土地流转市场供不应求，流转规模难以进一步扩大。市场化定价机制普遍缺失，土地流转价格存在不合理现象。政府指导价的目的是保障农民的基本收益，保护农民的土地权益，但有的村委会在签订流转合同时，刻板固守政府指导价，市场因素考虑不够，反过来是损害了农民的利益。二是土地流转的政策配套不完善。比如，信贷支持力度不足，有技术、有能力的大农户、合作社想要扩大经营规模，却面临着金融支持缺位和资金缺乏的困境。还比如，土地流转补贴政策混乱，中间环节多、经济类作物补贴偏少。补贴政策对农户，尤其是大农户、合作社的帮扶、引导作用并不明显。三是土地流转纠纷呈上升趋势。比如，流转程序不规范。部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象，与政策相违背，也容易引起损害农民利益行为的发生。还比如，流转协议订立不规范。有的土地流转只是口头约定，没有签订书面合同，农户履约意识不强，碰到出价高的租户，容易产生违约纠纷，存在矛盾隐患。

（三）农村土地产权制度改革的法律困境。作为上层建筑之一的法律政策，农村土地相关法律既不能滞后经济发展的速度，也不能不顾实际超前设计和推动。农村改革30多年过去了，相对稳定的制度安排逐渐显现出其不适应的方面。例如《物权法》规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”、“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”。《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”但《物权法》对农民土地使用权的规定属于排他性用益物权，作为一种事实上的物权，农民享有占有、收益、处分等权能，为农民土地权利提供了更高的保护。这反映出上位法《物权法》与下位法《土地管理法》对农村土地管理规定的矛盾和冲突。这对农民利益增收带来直接隐患。

三、农村土地产权制度改革促进农民增收的对策建议

当前，上海正在全郊区推进农村集体经济组织产权制度改革，以期建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力的产权制度，要着力在以下三方面予以突破，才能实现农村集体经济可持续发展，增加农民财产性收入。

（一）改革征地制度，推进集体建设用地流转，弥补城乡收入差距。一是要充分落实“征地留用地”制度。在征用农村集体土地时，核定一定比例（5-10%）的土地指标，留给被征地的村集体经济组织，用于发展非农产业经营性开发，为失地农民提供就业岗位和股金分配，长期保留村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权，从而使被征地农民的收入真正随着城市化的进程而“水涨船高”。二是要积极探索留用地收益增长机制。在土地征用时，可以约定以给予村集体一定数量的办公和商业厂房为补偿，用以经商办企业，确保村集体经济的长期租赁收入。对于留用地，要以配套合适的商业机会和产业项目为附加补偿，保障村集体经济增长的可持续性。三是要积极推进集体建设用地流转。在符合规划和用途管制前提下，推动农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市流转、同权同价，缩小城乡差距。

（二）规范土地流转，完善市场化政策配套，提升规模经营效益。一是要延伸政策触角，不断推进市场化。以土地承包经营权确权登记颁证工作为契机，建立健全土地流转信息化体系，逐步实现土地承包档案管理信息化，为农村土地流转市场化打下信息基础。同时，要充分发挥镇级土地流转管理服务中心作为土地流转工作中的桥头堡作用，引导市场主体通过土地流转服务中心进行交易，村委会逐步向政策宣传者的角色过渡。而且要处理好土地流转市场中政府保护价、流转均价及浮动价格三者之间的关系，建立符合实际、相互协调的流转价格体系，以市场化手段鼓励农民自愿流转土地。二是要补充政策短板，加大帮扶力度。补贴作为维护农业生产稳定，提高农民收入的重要手段理应受到重视。要建立完善的补贴监管体系和公开、透明、规范、有序的农业补贴申请渠道。减少农业补贴发放的中间层级，将名目繁多的补贴信息进行整合，在镇级层面探索补贴发放机构和土地流转管理服务机构合并。同时，要优化农业金融服务，充分发挥政策性资金支持作用，推出多样化的政策性农业贷款项目，鼓励发展农业保险业务并给予政策优惠。

（三）培育经营主体，创新集体经济实现路径，增加农民多元收益。一是要积极培育新型经营主体。按照都市现代农业发展的要求，鼓励和引导土地向家庭农场、农民专业合作社、农业企业等经营主体集中，充分发挥其组织化、专业化、标准化的经营优势，发展多种形式的适度规模经营，才能实现农民增收的多元化。二是要因地制宜选择土地规模经营的形式。如发展家庭农场，应选择在工业化城镇化进程较快、农村劳动力转移比较多的地区。而在工业化城镇化水平较低的远郊地区，农业仍然是农户的主要收入之一，应以发展农民专业合作社为主，提高农民组织化程度，推进农业现代化建设。在集体农场的土地经营实践中，进一步以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，进行统一管理、共享收益，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营，在保证农户利益的前提下，实现土地资源的合理利用，创造更大的经济效益和社会效益。三是要加大政策宣传力度。利用土地承包经营权确权登记做好宣传工作，加强对法律、法规、政策和各地先进经验的宣传，增强农民参与农地流转的积极性和主动性，积极引导农民合理调整和优化农业产业结构，促进农业“接二连三”发展，让农民在农业发展转型和土地规模经营中不断增收。

作者系中共上海市金山区委党校教科研室主任

■ 责任编辑：周奕韵