夏邑县耕地保护的现状与对策

◎刘桂永

夏邑县耕地保护的现状与对策

◎刘桂永

耕地是保证粮食生产能力的基础，其数量和质量决定了一个地域的人口承载量与可继续发展能力，也是社会可持续发展的基础保证。近年来，随着夏邑县经济的高速增长、城市的迅速扩张、产业结构的剧烈调整以及政府决策行为等因素的影响，造成了耕地资源的大量损失，人地矛盾日益突出。因此，如何持续保证有限耕地资源的数量、质量与管理，探索新的发展战略，使其得到永续利用这个问题备受关注。

一、夏邑县土地利用现状

地籍变更调查数据显示，截至目前，夏邑县土地总面积148568.15公顷,其中耕地面积101259.41公顷，基本农田87993.01公顷，园地1785.07公顷，林地11242.69公顷，城镇村及工矿用地24850.92公顷，交通运输用地4726.16公顷，水域及水利设施用地5947.06公顷，其他用地167.29公顷，人均耕地1.3亩。土地利用呈现出两高一低的特点，即土地利用率较高、建设用地比例较高、未利用地比例较低，可利用的空间较小，耕地后备资源不足。

近年来，夏邑县各级政府高度重视耕地保护工作，将耕地保护工作摆在突出的位置，列入重要的议事日程常抓不懈。该县在创新执法机制，加大土地执法监察力度的同时，开展农村土地综合整治，确保全县耕地占补平衡。截至目前，该县拆除违法占地建筑面积12万平方米，复耕土地180亩，基本农田内违法占地全部拆除；开展农村土地综合整治试点项目46个，累计复耕土地1.7万亩，申报培养挂钩项目30个批次，保障了产业集聚区和城市发展用地，同时也做到了全县耕地“质量不降低，数量不减少”。

二、夏邑县耕地保护工作存在的问题

耕地后备资源匮乏，土地开发整理难度越来越大。夏邑县气候适宜，自然条件优越，历史文化源远流长，土地开发利用率高达87.6%，基本农田保护率86%,耕地后备资源十分匮乏。近年来，通过开展农村土地综合整治，把农村低效利用的建设用地复耕为耕地，但目前面积较大、条件好、易开发的地块越来越少，下一步就要通过拆除宅基地进行复耕，投入成本越来越高，开发整理难度大。

个别地方政府领导依法行政的意识不强。耕地保护关系到社会的稳定，关系到全国13亿人口的吃饭问题，对于耕地保护工作，中央政府高度重视，采取最严格的制度来保护耕地，并制定了一系列政策法规。但有的地方政府却为了当地经济的发展，只关注地方财政收入和经济产值的增长，对耕地保护只停留在签订责任状、应付上级检查等表面工作上，缺乏耕地保护的积极性。加之当前各级政府都在抓经济建设，都有招商引资任务，少量政府为了引进企业，落实招商引资目标，对于占用基本农田的非农建设行为，听之任之，纵容了不合法占地行为。

农村建设用地利用粗放。夏邑县辖8镇16乡727个行政村，总人口113万，耕地面积149.7万亩，人均耕地1.3亩。但农村宅基地占用建设用地面积占土地总面积的比重超过70%，农村人均用地面积271平方米，高于全国人均占用建设用地标准，而且因农村外出务工人口比重较大，农村住宅大约有30%长期处于闲置状态，土地资源浪费现象十分突出，农村土地综合整治潜力巨大。

土地执法权不配套，制止破坏耕地行为无力度。《土地管理法》授权土地监察执法人员制止非法占地等土地违法行为，但除了口头制止与发送责令停止土地违法行为通知书外，均未明确制止权的其他行为方式和权限，这给实际开展工作带来了相当大的困难和不便。我国法律明确规定建筑物属于财产权的范畴，对其剥夺只能由人民法院来实施，土地行政部门行使查封权又必须在作出处罚决定之后。这就使得在发现违法用地行为到作出处罚决定这段时间内，土地行政部门缺乏行之有效的制止违法用地的手段和措施，制止权显得苍白无力。

土地违规违法查处不力。关于土地资源保护的政策法规，国家先后颁发了近80部，涉及耕地资源保护的也比较多。然而，一些地方乱占耕地、违法批地、浪费土地的问题仍然普遍存在，没有从根本上解决。乡镇企业、农村建房、房地产开发、主要交通线两侧乱占耕地、滥用土地的现象仍较突出。其原因之一是国土部门清查不力，甚至不处理、不依法处理，特别是政府违法行为，对责任人该法办的没有法办。

三、加强耕地资源保护工作的对策

加强宣传“节”地。今后一个相当长的时期,我国人口将继续增加,人地矛盾将更加突出。全面认清现阶段土地基本国情县情,可增强我们的国土忧患意识,激励我们保护耕地、珍惜资源、保护环境。我们既要考虑满足当代人的需要,也要为子孙后代留下生存和发展的空间,唯一的出路就是坚持科学发展，坚持节约资源和保护环境的基本国策,实行最严格的耕地保护制度。各级政府和国土资源行政主管部门要进一步加强土地国情国策宣传力度，在交通要道设立基本农田保护标牌和惜土碑，在人口集中的中心村比较醒目的墙上书写保护基本农田的宣传标语。同时，采取设立咨询点、组织图片展览、发放宣传资料、出动宣传车、开展乡村干部培训等方式，全方位、多角度宣传基本国策，提高基层干部群众节约集约利用土地的意识。

严格审批“控”地。耕地保护工作的核心是严格管理。应坚持用途管制制度，凡新增建设用地，耕保规划应提前介入，积极参与，实地察看、选址、论证。地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。要严格实行问责制,对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的,对土地违法违规行为不制止、不组织查处的,对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的,应当追究有关地方政府负责人的领导责任。

开发整理“增”地。减少农村建设用地是大势所趋，将减少的农村建设用地用于城镇建设发展也是人心所向。增减挂钩是减少农村建设用地的重要途径，也是解决城市缺地、农村缺钱矛盾的一剂良方。开展挂钩试点工作，有利于统筹城乡发展，支持新农村建设；有利于合理配置土地资源，促进耕地保护和土地节约集约利用；有利于“工业反哺农业、城市反哺农村”，加速城镇化进程；有利于解决“三农”问题，壮大村级集体经济；有利于缩小城乡差别，维护社会稳定。因此，要大力推进农村土地综合整治试点建设， 合理规划农村基础设施建设，科学布局农村产业结构，开展田、水、路、林、村综合整治，积极推进农业产业化、农耕机械化、村庄集并化、生活城镇化、管理民主化。

占补平衡“保”地。耕地占补制度是保证耕地总量不减少的重要制度，要推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金；要加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一；要推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占。地方政府在解决发展空间和保护耕地的关系问题上,必须坚持科学发展观,遏制发展冲动,贯彻落实最严格的耕地保护制度与占补平衡制度。

动态监测“管”地。要加强完善土地变更登记，认真开展农村集体土地所有权与使用权登记发证工作，及时汇总，及时输入，掌握各类土地变化情况。同时，应借助卫星图片覆盖区域广、监测精确度高、科学依据强的特点，及时监测耕地变更状况，尤其是城市周围的耕地利用情况，为耕地保护决策和执法检查提供科学依据。

认真执法“护”地。首先，要争取地方党委、政府及各部门的大力支持，共同努力，使土地执法监察工作建立起一个比较好的基础。其次，把保护耕地作为国土资源执法监察工作的首要任务，制订执法监察动态巡查方案，严格实行基本农田一级巡查制度，及时将违反基本农田保护区管理制度的行为制止在萌芽状态。再次，要建立与公安、法院、检察院、纪检监察等执法部门的密切合作机制，实现部门协作有序化、规范化、刚性化，充分发挥监督机制的整体效能，坚持与纪检监察部门联合办案，建立国土资源与纪检监察部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为，又查处违法责任人。

(作者单位：夏邑县国土资源局)