北京市与苏州市湿地立法对比研究

雷茵茹 崔丽娟 李伟（中国林业科学研究院湿地研究所，北京 100091）

北京市与苏州市湿地立法对比研究

雷茵茹 崔丽娟 李伟（中国林业科学研究院湿地研究所，北京 100091）

中国是世界上湿地类型齐全、数量丰富的国家之一。近几十年来，我国先后颁布了一系列有关自然资源和生态环境保护的法律法规，如《森林法》《野生动物保护法》《环境影响评价法》《海域使用管理法》《水法》《水污染防治法》等，其中都有涉及到湿地保护的相关内容（沈文星，2006）。但长久以来，我国缺失一部国家层面专门针对湿地保护的法律法规。在这种情况下，截止2014年已有19个地方政府根据国家现有的相关法律，结合地方的实际情况，制定颁布了有关湿地保护的实施办法、实施细则和地方性法规（北京市园林绿化局，2015）。其中，苏州市和北京市就是地方湿地立法先行的典型代表，分别于2012年和2013年出台了《苏州湿地保护条例》和《北京市湿地保护条例》，针对当地的湿地资源保护和利用进行了有益的探索。因此，本文就北京市和苏州市的湿地立法情况进行了比较研究，在两市立法实践的基础上，提出了我国湿地立法意见和建议。

1 北京市与苏州市的湿地立法进程

北京历史上湿地资源丰富，种类较多，从地名诸如“海淀”“温泉”中可见一斑。新中国成立初期北京湿地面积25.7万hm2，占北京市总面积的15.28% （崔丽娟，2012）。由于社会经济发展、人口膨胀、城市扩张、地类调整、建库截留、农田土地整治等一系列人为因素的干预，北京湿地面积缩减为4.81万hm2（≥8hm2）（不包括水稻田面积），仅占全市总面积的2.93%（北京市园林绿化局，2011）。针对湿地资源退化的严重情况，北京市政府开始考虑制定专门的湿地法规，来规范北京市湿地的保护和利用活动。在国家无上位法的情况下，制定《北京市湿地保护条例》属于创新性立法，因此北京市常委会农村办公室于2010年对北京市湿地保护立法的必要性和可行性进行了深入的调查研究。2011年，市人大常委会将北京湿地立法列为立项论证项目，由市政府起草并提出议案。基于前两年的立法准备，《北京市湿地保护条例（草案）》于2012年5月30日提请市十三届人大常委会审议，于2012年12月27日表决通过，并于2013年5月1日起正式开始施行（祥晨，2013）。《北京市湿地保护条例》的出台，引导着北京市湿地保护管理走向法制化、规范化和科学化的进程。

自古以来苏州市就是江南鱼米之乡，湿地资源丰富，苏州市湿地也同样面临着现代化发展所带来的挑战。据苏州市湿地保护管理站统计，2008-2012年苏州湿地面积净减少了364.98 hm2，相当于1/4个古城区。目前苏州市全市自然湿地面积27万hm2，占全市面积的31.66%（苏州市湿地保护管理站，2014），仍然属于湿地资源禀赋较高的地区。为了保护市域范围的湿地，苏州市在2010年出台了《关于建立生态补偿机制的意见》，将水源地和重要生态湿地列入生态补偿重点；2011年苏州十四届人大三次会议通过《关于进一步加强苏州生态文明建设的决定》，提出编写湿地保护专项规划；2011年10月27日苏州市第十四届人大常委会第二十八次会议制定《苏州市湿地保护条例》，并于2011年11月26日批准。在江苏省湿地立法缺失的情况下，苏州市制定的湿地保护条例走在了省内湿地立法的前列。

2 北京市与苏州市《湿地保护条例》内容及要点对比分析

北京市和苏州市湿地保护条例虽然篇幅不一样，但都涵盖了湿地内涵界定、湿地管理体制、湿地规划与建设、湿地保护、利用和监督以及湿地违法行为的法律责任5个方面。总体来说，《北京市湿地保护条例》详细严谨，利用行政措施制定了最严格的湿地保护管理制度；而《苏州市湿地保护条例》理念新颖，利用经济手段和社会团体力量调节了市域内湿地的保护和利用。

2.1 湿地内涵的界定

法律法规在制定的过程中都非常注重概念的精准性，因为准确的概念将决定该法律法规所调整范围的边界（兰家丽，2012a）。目前各省市出台的湿地法规，都采用“内涵+外延”的形式，即先给出湿地定义的内涵，然后再依据各省市湿地资源，穷举市域范围内所涉及的具体湿地类型。

北京市在湿地保护条例中规定“天然或者人工形成的河流、湖泊、库塘、沼泽等常年或者季节性、带有静止或者流动水体、适宜喜湿野生生物生存的地域”为湿地，并且在列举北京市湿地类型的前提下，规定其条例所指的具体湿地实行名录管理：①北京市面积8 hm2以上的湿地；②河流湿地、湖泊湿地和沼泽湿地；③库容量在1 000万m3以上的库塘湿地；④具有重要的人文、科学研究和宣传教育价值的湿地；⑤具有生态系统典型性和代表性的湿地（北京市湿地保护条例，2015）。制定湿地名录的优点在于能够详细并全面地划定湿地保护的范围，有利于有针对性地优先保护当地重要的湿地类型。苏州市的特点在于首次将永久性水稻田等人工湿地纳入湿地保护的范围。苏州市一共有6万多hm2的水稻田，不仅为苏州市提供了稳定的粮源，也有利于改善当地的生态环境，保护苏州“鱼米之乡”的历史文化传承，是湿地地域性立法的体现。

2.2 湿地管理体制

北京市和苏州市的湿地保护条例都规定了综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制。由市和区、县园林绿化行政部门或农林行政主管部门（统称湿地保护管理部门）负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督；发展改革、财政、国土资源、规划、环境保护等其他有关部门依照职责分工，辅助做好湿地保护相关工作。

北京市注重明确并监督湿地保护管理部门的职责和绩效，指出“县政府及其有关部门应当实行湿地保护目标责任制”，并对湿地保护目标完成情况进行考核，对湿地管理人员违法行为进行行政问责和行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任，在管理体制内部监管上显示出强硬的态度。相比之下，苏州市湿地保护管理部门拥有“前置审批”的权限。《苏州市湿地保护条例》规定：征占用湿地之前,“建设单位应当提出申请，并制定湿地保护方案……经市农林行政主管部门审核同意后，建设单位方可依法办理用地和其他行政许可手续”（苏州市湿地保护条例,2015)。湿地保护管理部门具有了湿地征占用的“一票否决权”，成为审核涉及湿地建设项目的重要关口。

2.3 湿地规划与建设

两地的湿地保护条例都要求湿地保护管理部门组织编制湿地保护规划，并要求将该规划纳入国民经济和社会发展规划，并与城市总体规划、土地利用总体规划、农业发展规划、水资源综合规划、环境保护规划以及旅游发展规划等相衔接，将湿地规划纳入城市协调可持续的发展过程中去。

在此基础上，秸秆覆盖还可以更好的提升土壤中的有机质以及腐殖质的含量，既可以增加土壤团粒结构比重，同时也可以增加土壤中动物以及微生物的数量和活性，从而对耕层土壤的结构进行一定的改善。经过试验发现，覆盖秸秆4500kg/hm2的土壤表土层（0-10cm）土壤容重为 1.29g/cm3，而覆盖秸6000kg/hm2的土壤表土层容重仅为1.23g/cm3，这也证明了秸秆覆盖对于土壤物理结构具有良好的改善作用。

在指导湿地建设工作方面，两市的湿地保护条例都指出需要对湿地恢复或建设提供科学的指导和服务，最大限度地减少对湿地生态功能的影响。北京市针对区域水资源紧缺的状况，提倡在湿地恢复和建设中充分利用雨洪水和再生水，禁止使用地下水；并鼓励污水处理单位利用湿地生物资源和生态工程降解污染物、净化水质。苏州市强调湿地资源利用必须合理和科学，必须考虑到湿地作为野生动物栖息地的重要功能，并保证湿地的再生功能不被破坏。这些法规条文对湿地恢复工作作出了直接的指导，杜绝了只注重保证湿地面积而忽略湿地质量的行为。

2.4 湿地保护、利用和监督

在湿地保护和利用方面，北京市再一次体现了“最严格”的特色，规定占用列入湿地名录的建设单位，必须按照湿地恢复建设方案,在制定地点补建不少于占用面积并具备相应功能的湿地，望从湿地总量上实行严格控制，实现湿地的“零损失率”。而苏州市则利用经济调节手段，鼓励市、县级市（区）人民政府建立和完善生态补偿机制，加大对湿地生态补偿的力度，规定湿地生态补偿资金应当专款专用。作为一种环境保护的经济手段，生态补偿机制在一定程度上大大缓解了环境保护和经济发展，以及公共利益与私人利益的矛盾，因此被纳入到许多地方的湿地立法中。苏州市在2010年就开始了生态补偿机制的实验与探索，因此与其他省市相比，具有很强的实践优势（兰家丽，2012b）。

两市的湿地保护条例都提到了湿地保护和建设工作的监督机制，其中北京市进行了更为详细的阐述。湿地的监督检查主要包含两个方面：第一是湿地违法行为的监测，两个条例都提出健全举报制度，增加公众在湿地监测中的参与度；第二是湿地资源的动态监测，北京市详细规定了每5年进行一次湿地资源调查，建立湿地档案。两市的条例都鼓励湿地普查监测结果向社会开放，实现信息共享制度。

2.5 湿地违法行为的法律责任

在法律责任方面，北京市的处罚力度要远远高于苏州，最高罚款额度达到50万元。我国环境保护一直存在着环境守法成本和环境执法成本高，而环境违法成本低的困境（兰家丽，2012a）。北京市条例中的处罚额度考虑到了目前首都经济水平以及行为人的违法所得等因素，提高了湿地违法的成本，在一定程度上对湿地违法行为起到了警戒的作用。《苏州市湿地保护条例》在法律责任这个章节也体现出一个亮点，规定：“违反本条例规定的行为，有关部门已经依法予以处罚的，农林行政主管部门不再处罚。”这一条款也体现了《行政处罚法》中“一事不两罚”的精神。

3 北京市与苏州市《湿地保护条例》实施效果对比分析

《苏州市湿地保护条例》颁布已有3年多时间，而《北京市湿地保护条例》颁布也有2年的时间。在相关法律法规的规范下，两市的湿地保护和建设工作都已经取得了长足的进步。《北京市湿地保护条例》实施以来，全市湿地自然保护区面积达2.11万hm2；湿地公园面积达1 094 hm2。陆续开展了滨河森林公园建设、北运河综合治理、永定河生态修复、野鸭湖、汉石桥湿地生态恢复等建设工程，恢复湿地面积达3 000余hm2，湿地生态环境逐步得到恢复（轩燕龙，2015）。北京市计划在怀柔琉璃庙、房山长沟、平谷小龙河、密云穆家峪、房山琉璃河、门头沟雁翅、大兴三海子新建湿地公园10处，在延庆妫河、密云清水河等建立湿地自然保护小区10处（轩燕龙，2015）。可以看出北京市的湿地保护进程已进入了加速的阶段。

4 结语

目前，湿地所具有的特殊生态价值逐渐得到人们的认知和重视。在国家湿地保护上位法缺乏的情况下，许多地方政府在湿地立法上作出了探索，并取得了突出的成效，其中北京市和苏州市就是地方湿地立法的典型。《北京市湿地保护条例》利用首都行政力量集中的优势，建立了最严格的湿地保护管理体制，严格把控湿地总量，适用湿地“占补平衡”，最终实现湿地在城市发展和建设中的“零损失率”；并且对湿地管理人员的职责进行了明确的规定，形成了有效的内部监管机制。相比之下，《苏州市湿地保护条例》则针对苏州湿地地域特点，将政府划定的永久性水稻田纳入湿地保护范围，利用生态补偿机制对湿地保护资金进行开源，并且赋予湿地管理部门湿地占补“审批前置”的行政力量。两部法规都体现了前瞻性、创新性和因地制宜的地方立法特色，为下一步国家级湿地立法提供了有价值的参考。

致谢：感谢苏州市各区湿地保护管理站管理人员的协助，感谢苏州站站长冯育青在数据收集工作中的大力支持。

北京市园林绿化局.2015.我国已出台19个省级湿地保护法规.首都之窗. http://zhengwu.beijing.gov.cn/zwzt/ jjsdbhtl/zxxx/t1348392.htm. 2015-1-23

崔丽娟.2012.湿地北京[M].北京美术摄影出版社

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兰家丽.2012b.对我国湿地保护地方立法的评析：以《苏州市湿地保护条例》为例[J].常州大学学报：社会科学版, 13(2):23-27

苏州市湿地保护管理办公室.2015.苏州市湿地保护条例[EB/OL]. http:// www.shidi.org/sf-A5C3AF313C7 6408488F7E6E09F11B35C-151-sdb.htm /.2015-1-10

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祥晨.2013. 保护湿地资源，再造“水乡”北京：《北京市湿地保护条例》出台始末[J].北京人大(3):36-38

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Comparison of Wetland Legislations in Beijing and Suzhou

LEI Yin-Ru CUI Li-Juan LI Wei (Institute of Wetland Research, Chinese Academy of Forestry, Beijing 100091, China)

在简要回顾我国湿地保护和立法情况的基础上，对比了北京市和苏州市湿地立法的进程和成果，分别对《北京市湿地保护条例》和《苏州市湿地保护条例》的主要内容、要点及实施成效进行了评析，通过总结两市湿地立法的经验，提出我国湿地立法意见和建议。

湿地保护；湿地立法；北京市；苏州市；比较研究

Based on a review of wetland conservation and legislation of China, this paper tries to compare the process and achievement of wetland legislation in Beijing and Suzhou. An analysis was conducted on the content, highlights, and effectiveness of implementation of “Beijing Wetland Conservation Regulation” and “Suzhou Wetland Conservation Regulation”. The findings indicated that Beijing was advantageous with its strong administrative power to establish a most rigorous regulation, emphasizing on “requisition-compensation balance”. Suzhou adopted economic methods such as “ecological compensation mechanism” to adjust wetland use and conversation. By making the comparison, this paper seeks to generalize the experience of wetland legislation in both Beijing and Suzhou for the formulation of future national wetland law.

Wetland Conservation; Wetland Legislation; Beijing; Suzhou; Comparative Study

苏州周庄（紫希 摄）

颐和园昆明湖（紫希 摄）

10.3969/j.issn.1673-3290.2015.02.08

2015-03-02

北京市湿地立法及湿地保护宣传教育项目

雷茵茹(1986-)，女，陕西，助理研究员，博士，主要研究方向为环境政策、湿地恢复与气候变化。

E-mail：leiyinru@126.com

崔丽娟，女，吉林白城人，研究员，博士生导师，主要从事湿地生态研究。E-mail：lkyclj@126. comwetlands108@126.com