广西新一轮退耕还林现状及对策

李 春，曹秋婵，付 孜

(1.广西壮族自治区林业勘测设计院, 南宁 530028； 2.广西国有黄冕林场, 广西 柳州 545600；3.广西壮族自治区林业厅, 南宁 530028)

广西新一轮退耕还林现状及对策

李 春1，曹秋婵2，付 孜3

(1.广西壮族自治区林业勘测设计院, 南宁 530028； 2.广西国有黄冕林场, 广西 柳州 545600；3.广西壮族自治区林业厅, 南宁 530028)

基于广西新一轮退耕还林现状，分析了工程中存在的问题和新一轮退耕还林工程相关政策，提出了新一轮退耕还林工程可行性发展对策。

新一轮退耕还林；现状；对策；广西

1 区域概况

广西地处珠江流域中上游，山地面积占总面积的75%，岩溶面积占总面积的36%，生态环境脆弱，坡地耕作是导致广西水土流失和石漠化的主要根源。因此，实施退耕还林成为广西生态建设的重要内容，是着眼于经济和社会可持续发展大局作出的重大战略决策，是加强生态建设、维护生态安全、建设生态文明的重大举措。据广西退耕办提供数据，2001年广西被纳入全国退耕还林工程试点范围并于2002年全面实施，截至2013年全区累计完成退耕还林工程建设任务98.7万hm2，累计获得中央补助资金105.4亿元。工程建设涉及全区14个设区市、100个县(区、市)、 510万农民。工程实施13年来，工程实施的总体质量较好，退耕还林造林地成林率94%，比全国高出20%，取得了显著成效。

2 工程建设成效

2.1 森林覆盖率显著提高

据广西林业厅退耕办统计，2001年工程实施以来，通过对全区水土流失严重、立地质量差的坡耕地实施退耕还林，并配套实施荒山荒地人工造林，直接增加了森林面积92.8万hm2(工程造林已成林部分)，提高全区森林覆盖率3.9%。

2.2 水土流失量大幅减少，土壤理化性质得到改善

通过在江河源头及两岸、红水河梯级电站库区和石漠化地区实施退耕还林工程，有效遏制了水土流失。如根据于明含等[1]研究，平果县土壤侵蚀模数由退耕前 650 t/(km2·a)， 下降到退耕后 560 t/(km2·a)，土壤结构逐渐完善。根据牛辉等[2]研究，凤山县退耕林地土壤的腐殖质层厚度有所增加，土壤A层有所发育，土壤含水量和土壤孔隙度增大，土壤透气性增强， 土壤毛管持水能力增大，田间总持水量增加，土壤的物理性质得到一定的改善。

2.3 石漠化得到有效遏制

据广西林业厅退耕办统计，通过工程实施，石漠化地区森林植被迅速恢复。经封山育林和在退耕地上还林，共有效治理石漠化面积18.9万hm2。

2.4 促进了退耕农户增收

工程实施13年来，全区510万退耕农民人均获得国家政策补助收入2070元。同时，实施退耕还林后农民外出务工增多，也增加了劳务收入。

2.5 带动了林业产业发展

退耕还林工程新增油茶、核桃、板栗等名特优生态经济兼用林26.7万hm2，新增任豆、竹子、桉树等速生丰产用材林40万hm2，调整优化了种植结构，形成了一批林业产业。

2.6 弘扬了生态文化理念

工程后，广大农民群众生态文明意识明显增强，毁林开垦、陡坡耕作的传统陋习减少，植树造林、保护生态环境成为新理念、新风尚。

3 存在的问题

3.1 依据的国土二调成果与实际误差较大

《新一轮退耕还林还草总体方案》规定，退耕还林应依据第二次全国土地调查和2013年度变更调查成果(见表1)，严格限定在25°以上非基本农田坡地和重要水源地15°～25°非基本农田坡地中实施。但在推进过程中，由于国土二调成果数据与实际现状差别较大，林业部门很难将任务落实到山头地块，成为了制约广西顺利实施新一轮退耕还林的瓶颈。

一是实地是耕地却未能反映在“国土二调”成果图(库)中。2009年开展的第二次全国土地调查(简称“国土二调”)由于当时的技术手段限制(主要是卫片不清晰)和规程上的原因，广西相当多耕地没有反映在“国土二调”成果数据中，各地在新一轮退耕还林摸底调查核实时发现，实地是陡坡耕地，而“国土二调”图上不是耕地，因此无法纳入退耕范围，特别是石漠化严重的东兰、乐业、天峨、南丹等县的陡坡耕地未纳入“国土二调”坡地面积的比重较大。如东兰县作为广西典型的石山区，在“国土二调”成果中符合退耕条件的25°以上坡地只有1.8 hm2，只占全县25°以上耕地面积的0.06%，但经县林业和国土部门实地调查发现，实际上有0.93万hm2的25°以上的石漠化坡耕地被统计为“裸地”，未纳入“国土二调”耕地面积范围。

二是实际是耕地而“国土二调”成果图(库)却归为梯田。根据第二次全国土地调查技术规程，耕地为一级地类，再细分为水田、水浇地、旱地三个二级地类。“国土二调”成果数据中，将这三个二级地类归类为梯田、坡地两大地类进行统计。水田和水浇地被归为梯田类，旱地需经外业调查视实地情况归类为梯田或坡地类。但从表1可知，广西部分山区市、县将旱地全部归类为“梯田”，导致25°以上耕地中“坡地”面积为0，如南宁市所辖的全部县区、桂林市的龙胜县、柳州市的融安县、百色市的右江区等县。

三是“国土二调”图库上为坡耕地而实地却不是。各地基层林业部门普遍反映，有的地块“国土二调”成果图上为25度以上非基本农田坡地，而实地却是建筑用地或者林地，也无法纳入退耕范围。如百色市田阳县“国土二调”成果中25°以上非基本农田坡耕地面积626.7 hm2，经过林业和国土部门实地核实，实际为林地面积593.3 hm2，山沟裸岩等未利用地面积22.7 hm2，与“国土二调”数据一致的仅为10.7 hm2，一致率只有1.7%。

3.2 无法体现变更耕地现状

每年开展的土地利用现状变更调查范围仅限于使用耕地开垦费来实施的耕地开垦和土地整理项目，经项目验收并确认合格后才能变为新增耕地进入年度土地利用现状调查数据库。因此，由于各方面原因，2009年以前没有纳入“国土二调”数据库的耕地和2009年以后群众自发开垦、没有列入耕地开垦和土地整理项目的耕地不在国土部门年度变更调查范围内，造成国土部门的数据库中耕地数据与各地实际耕地数量有一定偏差。

3.3 腾退出的耕地无法纳入退耕范围

广西把扶贫生态移民工程列入推进扶贫攻坚的重大战略和重点工程， 2014—2020年，每年将实施扶贫生态移民搬迁10万人左右，移民后将腾退出大量无人利用的耕地。如都安县尚有24万人居住在交通不便的山区，生产条件落后，农业产出低，群众生活困难。为摆脱贫困现状，该县积极引导和组织山区农民实施生态移民搬迁工程。据都安县移民局统计，已移民村屯涉及耕地1600 hm2，计划移民村屯涉及耕地3000 hm2，移民后的群众有意愿把腾退出来的耕地进行退耕还林。但经都安县林业局调查，大部分腾退出来的耕地不符合新一轮退耕还林规定范围，造成土地资源浪费。

表1 2013年广西25°以上耕地面积统计汇总表hm2单位合计梯田坡地小计基本农田其他小计基本农田其他广西壮族自治区238583.3168993.4103152.565840.969589.933121.436468.5南宁市20327.020327.08356.511970.5柳州市27829.225185.318659.46525.92643.9678.01965.9融安县754.2754.2 754.2 桂林市19309.518242.014072.74169.31067.440.01027.4灌阳县1152.91152.9719.6433.3 龙胜各族自治县8298.58298.57222.01076.5 资源县6491.76491.75460.51031.2 平乐县46.546.538.28.2 梧州市13375.49501.76434.73067.03873.7804.63069.1北海市19.116.316.32.82.8防城港市944.5249.820.2229.5694.70.3694.4钦州市5338.33185.92737.3448.62152.4476.31676.1贵港市5122.74046.82045.02001.71075.9216.6859.3平南县2030.32030.3744.01286.3 玉林市10828.010254.65997.34257.3573.412.3561.1陆川县901.0901.0571.5329.5 博白县2114.22114.21254.6859.6 北流市2592.12592.01977.5614.40.1 0.1百色市95399.652122.133273.318848.943277.530402.112875.3右江区6187.46187.41033.85153.6 乐业县9245.09245.04587.04657.9 贺州市2714.61575.71079.7496.01138.9292.0846.9河池市26629.618959.48985.59974.07670.2187.17483.1金城江区1130.51128.1 1128.12.4 2.4东兰县3041.43039.62560.1479.51.8 1.8巴马瑶族自治县1898.31898.31008.8889.5 来宾市2891.6874.4874.42017.22017.2崇左市7854.24452.41490.92961.43401.912.13389.8

3.4 基层林业站工作人员少

至2015年，广西的1141个乡镇(街道)已经设立了1100个乡镇林业工作站，新一轮退耕还林的许多基础工作需要他们完成。但大多数基层林业站实行由乡(镇)政府和林业局双重领导和管理，即林业站除了林业工作外还有承担许多非林工作。有些县林业局布置林业工作时需先给乡(镇)政府发函，再由乡(镇)根据情况安排人员和工作，加之林业站技术人员严重不足，林业站基本上只有2～4人，极大影响了新一轮退耕还林工作的开展。如天等县13个乡(镇)林业站实行双重管理，因技术力量缺乏，有的乡镇林业站甚至缺员，改由不熟悉林业技术和政策的乡镇干部临时顶替，造成包括新一轮退耕还林在内的林业工作进展缓慢，管理困难。

4 建议与措施

4.1 进一步加强与其他部门的沟通协作

主动向国家林业局汇报“国土二调”成果未能满足我区新一轮退耕还林需求的情况，争取从国家层面明确处理办法。同时，进一步加强与自治区国土资源厅的沟通协调，争取以现状为准将符合退耕还林条件的实际耕地纳入年度变更范围。并且要求有关县林业部门积极向当地政府汇报，请政府协调国土部门，对未纳入国土二调耕地范围的坡耕地进行调查、统计、举证，然后由林业、国土部门联合行文或以县政府名义行文上报自治区，争取调整纳入坡耕地范围。

4.2 出台新一轮退耕还林工作意见

新一轮退耕还林在工程的组织实施和管理上与前一轮退耕还林有很大不同。为顺利、高效推进我区新一轮退耕还林工作，达到改善生态、兴林富民的目的，建议以自治区政府办公厅名义出台《关于实施新一轮退耕还林的意见》，以指导全区新一轮退耕还林工作。对一些划入梯田中的25°以上非基本农田坡耕地、2009-12-31前实地是耕地但未纳入二调成果耕地统计范围的25°以上坡耕地，以及一些已划入基本农田但确需退耕还林的25°以上坡耕地，在已核实认定和制订可操作的处理方案的前提下，可采取“先退耕、后调整”的办法，先界定其地类，以方便后续工作的开展。其中需要调出基本农田的，要抓住当前土地利用总体规划调整和划定永久基本农田的时机予以补划基本农田，确保基本农田保护任务的落实。

4.3 申请给予广西政策倾斜

根据目前状况，各地未纳入2009年“国土二调”及2013年度土地变更调查成果耕地数据库的25°以上和重要水源地15°～25°度的实际耕地、扶贫生态移民工程中已腾退出来或者规划腾退但不符合当前退耕还林实施范围的耕地是一个很大的数量，这些耕地大部分生态条件恶劣、水土流失严重、生产力低下，属于真正且急需退耕还林的地块。为更好地改善生态环境、充分利用土地资源、造福山区群众，建议向国家申请给予广西政策倾斜，将这部分耕地纳入新一轮纳入退耕还林范围。

4.4 加强基层林业工作站建设

林业是生态建设和保护的重要保障，基层林业站处于林业生态建设和技术服务的第一线，如果林业站机构建设不健全，将严重影响林业的各项工作。建议有关地方政府理顺林业站的管理体制，健全和完善林业机构和职能，加强技术人员的配置，促进基层林业工作的顺利开展。同时应强化对基层林业站技术人员的培训，全面提高业务技术水平，为退耕农户提供良好的技术服务，提高退耕农户的生产技能，加强退耕地造林面积的经营管护，提高造林成效，充分发挥基层林业站的服务、指导和监督作用。

4.5 进一步强化工程管理和监督

一是强化工程建设目标责任制度执行考评，自治区人民政府继续与国家林业局签订2015年度退耕还林工程责任书，逐级分解落实责任，层层签订责任书。加强对各工程县责任书执行情况的检查，强化责任追究；二是制定我区新一轮退耕还林相关配套政策措施和管理办法，按照新一轮退耕还林政策要求，完善我区相关配套政策措施和管理办法，对原有规章制度进行修改完善，让各个工作环节都能做到有章可循、有据可依，提高管理效率；三是强化退耕还林技术模式推广应用，加强优秀技术模式的推广，开展多种形式的森林经营活动提高森林质量，大力发展后续产业，发展林下经济，不断提高退耕还林工程建设成效；四是做好文字档案、数据库的管理，将作业设计、合同、检查验收、补助资金发放等材料和工程建设过程中有关的各种文字、图表、证卡、声像等材料进行归档，及时上传入广西退耕还林电子信息系统集中管理，保证数据的完整性、准确性、时效性。

[1] 于明含，孙保平. 广西平果县退耕还林土壤环境效应及生态效益价值估算[J]. 浙江农业学报，2012,24(1):114-119.

[2] 牛辉，庄嘉，胡冬冬，等. 广西凤山县退耕还林土壤效应及生态效益评价研究[J]. 安徽农业科学，2013，41(5):2054-2057.

PresentSituationandCountermeasuresofNewRoundofReturningFarmlandinGuangxi

LI Chun1,CAO Qiuchan2,FU Zi3

(1.Guangxi Forest Inventory & Planning Institute, Nanning 530028，Guangxi，China；2. Guangxi Huangmian Forest Farm， Liuzhou 545600，Guangxi，China；3.Forestry Department of Guangxi,，Nanning 530028，Guangxi，China)

Based on the present situation of new round of returning farmland in Guangxi, the author analyzed the problems and the reference policies of this project, and put forward the countermeasures for the development of new round of returning farmland in Guangxi.

new round of returning farmland;present situation;countermeasures;Guangxi

2015-12-03

2015-12-29

李春(1984-)，广西桂林人，工程师，主要从事营造林及森林培育工作。

F 326.2

B

1003-6075(2015)04-0004-04

10.16166/j.cnki.cn43-1095.2015.04.002