日本参与国外铁路建设项目的机制研究

张久长

ZHANG Jiu-chang

(中国铁道科学研究院外事办公室，北京100081)

(Foreign Affairs Office, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

日本参与国外铁路建设项目的机制研究

张久长

ZHANG Jiu-chang

(中国铁道科学研究院外事办公室，北京100081)

(Foreign Affairs Office, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

日本政府于2010年确定“新增长战略”，为应对以亚洲新兴市场国家为中心的旺盛的基础设施需求和商业机会，积极开展基于PPP/PFI投融资模式的政企联手参与国外铁路建设项目的机制研究。在阐述日本支持民营企业参与国外基础设施建设项目的核心政策及高端设计机制的基础上，分析日本参与国际项目投融资和保险方式、项目各阶段实施要点、日本国内公共工程承包合同与国际工程承包合同的差异，以及日本铁路“走出去”面临的问题，并以日本针对印度尼西亚的铁路建设项目为例，分析PPP项目投融资模式，为我国铁路深化“走出去”战略提供借鉴。

铁路项目；投融资模式；PPP/PFI

1　日本经济的新增长战略

近年来,全球各国基础设施规划形成了巨大的商业机会。日本瞄准的国外基础设施项目,包括每年 80 万亿日元的 PPP 投融资的亚洲项目,以及每年高达 230 万亿日元的 PPP 投融资的全球项目[1]。考虑到国外项目的长期性、初期风险性、政治环境的不确定性,民间企业很难单独参与项目,日本内阁审议决定,建立支持民营企业参与国外基础设施建设项目 (以下称“走出去”) 的机制,进一步巩固当前亚洲经济增长势头,从而带动日本的经济增长。同时,日本可以集聚在环境、基础设施等领域所具有的优势,在亚洲地区开展综合性、战略性的商务活动。日本拟参与的国外主要铁路和城市轨道交通项目如表1 所示。

表1　日本拟参与的国外主要铁路和城市轨道交通项目[1]

2　日本铁路“走出去”核心政策及机制

2.1核心政策

引领日本运输经济增长的主要核心政策是政企联手开拓国际市场,将铁路系统优势技术向国外推介和营销。具体包括：一是政府首脑高层推介及营销机制的强化；二是日本铁路标准的国际化；三是金融机制的完善,在强化政府对金融支持功能的同时,加大利用基础设施基金的投资支持和信用担保支持、ODA 资金 (官方开发援助资金) 的利用,以及贸易保险、税制上的支持力度；四是推进 PPP/ PFI (政府与社会资本合作/民间主动融资)的实施,扩大民间资本的融资,加强社会资本投资,在建立全新的 PPP/PFI 制度的同时,完善基础设施基金吸纳民间资本的相关制度,建立基于 PPP 模式的国外基础设施建设方案。

2.2机制

2.2.1部际联席会制度

为强化在“走出去”项目上的高端设计,日本政府于 2009 年 9 月建立“国外基础设施总承包项目相关省厅 (部际) 联席会制度”,主要涉及内阁官房、总务省、国土交通省、经济产业省、外务省等。根据驻外使馆及国际协力机构 (JICA) 获取对象国的政策信息,以及海外铁道技术协力协会(JARTS) 获取项目相关的技术信息,不定期、适时召开部际联席会,讨论和决定“走出去”项目的相关重大事项。历次部际联席会决定了以下事项。

（1）情报收集。根据 2010 年 10 月日本、越南双边首脑会谈纪要,以及越南铁路项目的立项进展情况,决定在驻越使馆指定“基础设施项目专办官”,以强化国外情报收集机制。

（2）修改政令。确保国际协力银行 (JBIC) 可实施面向国外基础设施项目的投融资,对象范围由发展中国家扩大至含发达国家,投资项目包括铁路和城市轨道交通等。

（3）战略投资。强化金融机构战略投融资功能,具体是国际协力银行加大对“日本优势技术出口发达国家”项目提供金融支持的力度,主要包括：提供短期筹措资金,提供并购国外企业的资金,提供应对国外通货风险的资金等。为了强化灵活性、专业性、对外交涉力,决定国际协力银行从日本政策金融公库剥离。2010 年 4 月内阁审议并通过“株式会社国际协力银行法”,于 2011 年度实现分离。强化了投融资的关键要素,积极推进对国外项目的市场化战略投融资[2]。国际协力机构 (新JICA) 的国外投融资,结合具体项目的实施,试行国外基础设施建设项目的参与规则,对新的运作机制加以完善。

（4）贸易保险。利用日本贸易保险强化国际贸易保险。主要是强化应对国外通货汇率风险,提高付保率等。

2.2.2国家战略项目委员会

2010年设立国家战略项目委员会,取代部际联席会。内阁总理大臣任委员长 (国家战略担当大臣任委员长代理),以便国家在政治主导下横向组织协调相关企业,政企共同联手应对国外基础设施建设的总承包项目。

国家战略项目委员会决定出资运作机制,2014年成立 (株式会社) 海外交通·都市开发事业支援机构 (JOIN),作为政府出资机构,承担日本铁路和轨道交通技术“走出去”的资金支持和项目实施。该机构由国土交通大臣批准设立,政府(持股为1/2以上)控股,目标是到 2020 年国外基础设施项目累计中标 30 万亿日元。JOIN 基于 PPP 模式的出资运作机制如图1 所示[3]。

图1　JOIN 基于 PPP 模式的出资运作机制

2.2.3海外项目 PPP 协议会

海外项目 PPP 协议会由国土交通省、外务省、经济产业省等政府部门,国际协力银行,日本贸易保险公司 (NEXI),以及 52 家日本企业会员组成。该协议会的主要职能是落实政府间 (日本国土交通省与对象国基础设施主管部门) 双边会谈纪要确定的重大事项,构建良好的双边信赖和协力关系,更好地对日本铁路企业“走出去”给予支持。

国土交通省 (海外项目推进课) 在该协议会中的主要职责：一是代表日本政府举办,或者参加双边会谈,签署谅解备忘录和协议；二是向对象国派遣JICA 专家,组织开展项目的可行性研究；三是邀请对象国高层要员访日,接纳 JICA 渠道的赴日研修培训；四是对日本企业“走出去”提供支持,具体包括首脑高层营销的策划,主办各类会展,项目金融的支持,项目实施上相关问题解决方案的研究,项目总体的统计过程控制 (SPC) 等。对象国相关信息获取和传递渠道如图2 所示。

图2　对象国相关信息获取和传递渠道

3　日本国际项目投融资和保险方式

3.1投融资方式

日本结合国内相关政策、金融结构、企业实力,以及对象国的实际情况,针对国外基础设施项目的投融资模式及参与方案进行了比较研究。包括直接与对象国政府签定总承包合同,以及吸纳民间资金的 BOT (建设—经营—转让) 模式等多种方案。

（1）EPC 模式。该模式是由日本政府向对象国提供日元贷款,与对象国政府签订工程总承包 (EPC) 合同,日本企业承包施工。

（2）BOT 模式。该模式先由对象国政府与项目公司签定特许权协议；国际协力银行 JBIC、国际协力机构新 JICA、独立行政法人日本贸易保险公司及投资家启动对项目的投融资；对象国政府授权项目公司与承包方签定工程总承包合同,日本企业承包施工。

（3）PPP 模式。可以采取“日元贷款与 BOT 并用”的方案。例如,站前工程采用日元贷款,站后工程及运营管理采用 BOT 模式。

日本参与国外工程项目,在投融资方面,倾向于采用 PPP 模式及 PFI (民间主动融资) 2 种模式。PPP/PFI 项目方案示意图如图3 所示。

3.2投融资项目保险方式

日本国际项目投融资保险方面,独立行政法人日本贸易保险公司针对以下 3 种情况保险：①国际协力银行出口金融 (二合一贷款),融资对象为日本产品+第三国产品；②国际协力银行出口金融 (项目融资),融资对象仅限日本产品；③国际协力银行投资金融 (出资),特殊目的机构 (SPV) 融资额的60%。日本贸易保险公司保险方案如图4 所示。

图3　PPP/PFI 项目方案示意图

图4　日本贸易保险公司保险方案

3.3基础设施基金及其存在的问题

基础设施基金,主要是日本政府和民间金融机构及民间投资家共同融资建立的基金。该基金存在2 个问题：一是基金收益性的确保；二是投资伙伴(VGF) 的参与。基础设施基金概念图如图5 所示。

3.4项目各阶段实施要点

日本瞄准印度尼西亚 (以下简称“印尼”) 等国家的铁路项目,针对项目各阶段各环节,做好以下重点工作。

（1）立项阶段。与对象国 (越南、印度、印尼等) 签署谅解备忘录,举办研讨会和会展等；实施预可行性研究；建立健全投融资机制。

（2）投标阶段。设立由民营企业、JICA 等相关机构、相关省厅和自治体参加的“海外项目 PPP协议会”,协商相关重大事项；政府要员互访,开展首脑高层营销,力争取得项目。

（3）实施阶段。开设“海外项目热线”,应对民营企业的咨询、答疑解惑,深入研究民营企业遇到的实际问题,通过外务省向对象国提出协商解决的请求；对象国项目监理资质的培训,主要包括政府采购、安全施工、质量管理等。

图5　基础设施基金概念图

4　日本国内公共工程承包合同与国际工程承包合同的差异

4.1FIDIC 机制

国际咨询工程师联合会 (FIDIC),是国际上最有权威的被世界银行认可的咨询工程师组织。依据其制定的《土木工程施工合同条件》的标准合约款工程的运作机制 (FIDIC 机制)[1]如图6 所示。

图6　标准合约款工程运作机制

FIDIC 合同条件的优点如下。①公平性。承包方与发包方之间的风险分担公平合理。②公正性。对承包方和发包方的权力义务和项目工程师职责权限明确的规定,使合同双方的义务权力界限分明,工程师职责权限清楚,避免合同执行中过多的纠纷和索赔事件发生,并起到相互制约的作用。③公开性。被大多数国家采用,被世界大多数承包人所熟悉,又系世界银行和其他金融机构推荐,有利于实行国际竞争性招标。④时效性。便于合同管理,对保证工程质量,合理地控制工程费用和工期产生良好的效果。

4.2日本工程承包合同的特点

日本国内公共工程承包合同与国际工程承包合同相比有显著的差异。日本与国际工程承包合同的差异如表2 所示。

表2　日本与国际工程承包合同的差异[1]

5　日本铁路“走出去”面临的问题

（1）政府层面。在明确政府与企业在“走出去”方面的职责定位的同时,加强国家战略 (如外交战略等) 的灵活性,走政府首脑的高层营销路线；加大对国内资质建设的资金支持力度,建设国家级铁路综合试验基地,完备新技术的准入认证手段等。

（2）企业层面。日本铁路企业在承揽国外大型基础设施工程方面还缺乏经验,主要表现在：具有 EPC + O&M 即“基础设施建设附加运营和维护”[4]项目经验的企业极少,在国外铁路 PPP 项目招标中没有成熟的方案可循；具有运营和维护经验的项目管理人员稀缺,不能满足国外铁路 PPP 项目的资质要求；熟悉铁路国际商务合同的专家不足,不能处理日常文件及办理诉讼事务。

（3）标准滞后。日本铁路技术标准长期以来是按照个别优势技术构建的,而不是按照系统构建的,标准国际化的系统性不强、整体把握能力不足,顶层设计不够具体。日本铁路技术标准国际标准化滞后,不能满足 WTO 关于政府采购需依据国际标准的相关规定[5]。

（4）金融贸易。日本正在从单一的机车车辆出口向铁路系统技术出口转型[6],针对大型综合性系统项目涉及的金融和贸易等相关问题,还没有成熟的应对措施。

（5）本土化难。实现本土化运营管理是“走出去”项目的必然要求[7]。本土化应从源头开始,在人力资源方面,需要对象国家创办铁路院校,或者在一般院校开设铁路相关专业。

（6）日本缺乏对运量预测等影响 PPP 投融资成败的外部关键因素的研判。

6　案例分析

日本针对印尼铁路建设项目的 PPP 投融资模式进行了研究,并对日本国内工程承包合同与国际合同的异同做了全面分析。

印尼 PPP 项目是指基于总统令实施的项目。总统令规定了政府担保及政府支持等相关内容,此类项目必须严格按照总统令规定的流程来实施。印尼PPP 相关机构及其定位一览表如表3 所示。

（1）PIP 基金。PIP 是隶属于印尼财务省的下设机构,其目的在于通过对国家战略项目的投融资来促进印尼的发展,同时获得合理的回报。在基础设施基金出现问题时,应利用好 PIP 基金的投融资服务。

（2）金融机构 (PT SMI,PT IIF)。为实现 PPP对基础设施建设项目投融资的活性化,印尼政府分别成立了国有企业 PT SMI 和政府间接出资的金融机构 PT IIF。

表3　印尼 PPP 项目相关机构及其定位一览表[8]

（3）印尼铁路 PPP 实施状况。印尼对机场联络线 (利用既有线的方案) 进行研究,最终由 SOE (PT KAI) 实施；中央煤炭运输铁路线,作为PPP项目已经立项。印尼在铁路 PPP 项目上,基本上采用线上、线下分离的方案,即线下部分利用政府预算 (APBN) 和官方开发援助 (ODA) 来建设,车辆和通信信号等系统集成利用民间投资。对于大规模快运铁路等路网型铁路,由于其尚未形成网络,初期线路运量风险较高,如采用 PPP 模式则以引入资金保险规划为宜。

（4）环境许可。在印尼铁路项目上,应注意避免环境许可的重复审批[8]。根据以往 PPP 相关的总统令 (2005 年第 67 号),规定获得优先交涉权者应在完成设计之后取得环境许可。总统修订令 (2010 年第 13 号) 规定由政府征用土地的义务,这意味着在确定优先交涉权者之前的阶段,政府也应取得环境许可。因此,按照总统修订令实施的 PPP 项目,政府和民间公司在取得环境许可上存在重复的要求。为此,总统令 (2012 年第 27 号) 规定政府合同机构取得的环境许可可以向民间企业转让,民间企业应对环境许可履行相应的义务和权利,从而得到相应的利益或遭受一定的损失。另外,民间企业承担基础设施设计,如果与政府的原计划有较大变更时,应对环境许可进行重新审批。总之,按照 PPP 相关法规制度建设的步调,印尼基础设施建设项目逐步推进环境法规的完善,严格实施环境许可程序。

7　结束语

日本在印尼高速铁路项目最终搁置,但日本海外铁路建设项目的竞标活动加大了政府对铁路企业“走出去”的支持力度,建立了完整的政企联手对国外铁路项目 PPP 投融资的机制,而且迎合对象国家政府“财政零投资、融资不担保”的主张,从而增加竞标的权重。通过对日本参与国外铁路建设项目的机制研究,我国铁路也应结合自身实际情况,深化“走出去”相关问题研究,从整体战略上获得竞争优势,为我国铁路加快实施“走出去”战略提供借鉴。

[1] 藤森祥弘. 海外における官民連携型事業の推進について.土木学会[EB/OL]. (2011-08-15) [2015-09-05]. http://library.jsce.or.jp/Image_DB/committee/steel_structure/ book/58576/58576-0001.pdf#search='%E6%B5%B7%E5%A 4%96%E3%81%AB%E3%81%8A%E3%81%91%E3%82%8B%E5%AE%98%E6%B0%91%E9%80%A3%E6%90%BA% E5%9E%8B%E4%BA%8B%E6%A5%AD%E3%81%AE%E 6%8E%A8%E9%80%B2%E3%81%AB%E3%81%A4%E3% 81%84%E3%81%A6'.

[2] 谢忻玥,胡 昊,梁晴雪. 高速铁路市场化投融资的关键因素分析[J]. 铁道运输与经济,2015,37(8)：1-5. XIE Xin-yue,HU Hao,LIANG Qing-xue. Analysis on Key Factors of Market-based Investment and Financing of Highspeed Railway[J]. Railway Transport and Economy,2015, 37(8)：1-5.

[3] 株式会社海外交通·都市開発事業支援機構支援基準. 国土交通省告示第 859 号 [EB/OL]. (2014-10-14) [2015-09-10] . http://www.mlit.go.jp/common/001060356.pdf#search=' %E6%A0%AA%E5%BC%8F%E4%BC%9A%E7%A4%BE %E6%B5%B7%E5%A4%96%E4%BA%A4%E9%80%9A% E3%83%BB%E9%83%BD%E5%B8%82%E9%96%8B%E7 %99%BA%E4%BA%8B%E6%A5%AD%E6%94%AF%E6% 8F%B4%E6%A9%9F%E6%A7%8B%E6%94%AF%E6%8F %B4%E5%9F%BA%E6%BA%96'.

[4] 杨俊杰,王力尚. EPC工程总承包项目管理模板及操作实例[M]. 北京：中国建筑出版社,2014.

[5] 经济产业省.官民の標準化戦略の強化に向けて[EB/OL]. [2015-09-05]. http://www.meti.go.jp/committee/sankoushin/ sangyougijutsu/pdf/001_04_00.pdf#search='%E5%AE%98% E6%B0%91%E3%81%AE%E6%A8%99%E6%BA%96%E5 %8C%96%E6%88%A6%E7%95%A5%E3%81%AE%E5%B C%B7%E5%8C%96%E3%81%AB%E5%90%91%E3%81%9 1%E3%81%A6'.

[6] 倉澤泰樹. 世界の鉄道市場と日本の鉄道輸出の動向[EB/OL]. [2015-02-20]. http://ccpm.jsa.or.jp/_files/ watch/000000008/JRAILJORSA.html.

[7] 孙 群. 铁路国际合作项目运营管理模式的探讨[J]. 铁道运输与经济,2015,37(8)：74-77. SUN Qun. Discussion on Operation Management Modes of Railway International Cooperation Project[J]. Railway Transport and Economy,2015,37(8)：74-77.

[8] 独立行政法人. 国際協力機構. インドネシア共和国PPPハンドブック[EB/OL]. [2015-09-06]. http://www.jica. go.jp/indonesia/ku57pq00000467qf-att/ppp_handbook.pd f#search='%E3%82%A4%E3%83%B3%E3%83%89%E3 %83%8D%E3%82%B7%E3%82%A2%E5%85%B1%E5 %92%8C%E5%9B%BDPPP+%E3%83%8F%E3%83%B3 %E3%83%89%E3%83%96%E3%83%83%E3%82%AF.

责任编辑：金 颖

Study on the Mechanism of Japan Attending Foreign Railway Construction Projects

Japanese government determined the “New Growth Strategy” in 2010 as to cope with the vigorous infrastructure demand and business opportunities which centering on the Asian countries with new-developing market, and actively developed the study on mechanism of attending foreign railway construction project by government and enterprise together based on PPP/PFI investment and financial mode. Based on expounding the core polices and high-end design mechanism of Japan supporting private enterprises attending foreign infrastructure construction projects, this paper analyzes the investment and financing mode as well as insurance mode of Japan attending international project, the key points of project implementation in each phase, the differences between public engineering contract inside Japan and international engineering contract, as well as problems existing in Japan railway “Going Global”. Taking the Indonesia railway construction project targeted by Japan as an example, the paper analyzes the investment and financing modes of PPP project, so as to provide reference for deepening “Going Global” strategy of China railway.

Railway Project; Investment and Financing Mode; PPP/PFI

1003-1421(2015)10-0067-07

F531.3(313)

B

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2015.10.13

2015-09-06