交通领域国际组织发展及启示

崔艳萍，马欣然

CUI Yan-ping1, MA Xin-ran2

（1.国家铁路局市场监测评价中心，北京100055；2.中国铁道科学研究院研究生部，北京100081）

(1.Market Supervision and Evaluation Center, National Railway Administration of People’s Republic of China, Beijing 100055, China； 2.Postgraduate Department, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

交通领域国际组织发展及启示

崔艳萍1，马欣然2

CUI Yan-ping1, MA Xin-ran2

（1.国家铁路局市场监测评价中心，北京100055；2.中国铁道科学研究院研究生部，北京100081）

(1.Market Supervision and Evaluation Center, National Railway Administration of People’s Republic of China, Beijing 100055, China； 2.Postgraduate Department, China Academy of Railway Sciences, Beijing 100081, China)

在分析海运、民航、邮政等领域国际组织运作机制和特征的基础上，对铁路国际合作机制进行研究，提出铁路国际合作机制与其他交通方式的差异。借鉴典型交通领域国际组织运作机制的经验，阐述铁路国际组织运作机制的制定原则，即组织结构清晰、整体发展并突出重点、保证成员加入的开放性，提出应立足区域实际构建组织架构层次清晰、秘书处精简高效、活动经费来源稳定的运作机制。

交通领域；国际组织；运作机制

国际组织是国际社会上由国家、政府、民间团体为特定目的根据协议建立的常设组织。国际组织按照职能范围可以划分为一般性国际组织 (同时具有政治、经济、文化、军事等职能) 和专门性国际组织 (只以推进某一专业领域的国际合作为主要职能),按照成员性质可以划分为政府间国际组织 (成员是主权国家) 和非政府间国际组织 (非官方的民间团体或经济、宗教等团体的国际组合),按照地理范围可以划分为世界性国际组织(对全世界所有国家开放)和区域性国际组织 (仅对某一地区国家开放、职权仅限于该地区事务)。从交通领域来看,民航、海运、邮政、铁路各行业均成立了国际组织,交通领域国际组织属专门性国际组织,按照成员性质既有政府间组织又有非政府间组织。深入研究典型交通国际组织的发展经验,能够为交通行业有效利用国际组织展开各种层次对话与合作、管理国际性公共问题、组织本领域的国际活动提供借鉴,从实体机构建设上务实推进我国“一带一路”战略[1]。

1　海运、民航、邮政国际组织的发展

广义的交通是指从事旅客和货物运输及语言和图文传递的行业,是各种运输方式 (航空、公路、铁路、水运、管道) 和邮电事业 (邮政、电信) 的总称。随着商品交换从区域化走向全球化,加强国际范围的交通合作已经成为世界经济发展的必然趋势。在以上定义的交通范畴内,航空、水运、邮政均成立了全球国际组织,极大地促进了国际交往合作和行业的整体发展。铁路国际组织也在各个方面展开了积极合作,但与以上国际组织相比仍有差距。其中,海运、航空、邮政行业的政府间国际组织多为世界性国际组织,而非政府间国际组织中既有对全世界所有国家开放的、也有区域性的国际组织。

1.1政府间国际组织

狭义的国际组织仅指政府间国际组织,交通领域内典型的政府间国际组织主要有国际民用航空组织、国际海事组织和万国邮政联盟。

（1）国际民用航空组织 (ICAO)。国际民用航空组织是联合国的一个专门机构,成立目的在于制订国际航空运输的标准和条例,推广航运新技术,在全球范围规划发展国际航空运输业务。总部设在加拿大蒙特利尔,是 192 个缔约国在民航领域开展合作的媒介。主要工作任务包括制定国际民航法规条款、制订国际技术标准、安全监察、制止非法干扰、实施新航行系统、研究全球航空运输管理制度、运量统计与规划、技术合作、培训[2-3]。国际民用航空组织由大会、理事会和秘书处 3 级框架组成。大会为决策机构,理事会和秘书处为常设机构,负责日常工作。各国通过批准和加入《芝加哥公约》获得国际民航组织成员资格,由于该组织为联合国的专门机构,因而成员范围主要限于联合国成员国、与联合国成员国联合的国家。

（2）国际海事组织 (IMO)。国际海事组织成立于1982年,总部设在英国伦敦,是联合国专门机构,主要负责航运安全和防止海洋污染,更是一个促进各国政府和各国航运业界在改进海上安全,防止海洋污染及与海事技术合作的国际组织。有 170个正式成员和 3 个联系会员。主要任务包括：制定修改海上安全、防污染、提高效率等公约,作为各国交流海事经验的平台,研究海事问题,筹集款项为发展中国家提供海事技术援助[4]。国际海事组织由大会、理事会、委员会及秘书处组成。大会是其最高决策机构,理事会是决策执行机关。此外,国际海事组织下设 5 个委员会和 1 个秘书处。只有国家有资格成为国际海事组织成员,而有能力对国际海事组织作出贡献的非政府国家组织,经过国际海事组织大会批准,可由理事会认证其有协商地位。

（3）万国邮政联盟 (UPU)。万国邮政联盟成立于 1878 年,为联合国从事邮政业务的专门机构,总部设在瑞士伯尔尼,宗旨是促进和完善国际邮政业务、为成员国提供技术援助和国际合作。截至

2014年 12 月,万国邮政联盟已有 192 个成员国。自成立以来,万国邮政联盟编制了国际邮件转运原则,统一了国际邮政的流程和资费,简化了各国间的结算办法,沟通了各国之间的邮政联系,促进了邮政业务和技术的发展[5]。

（4）ICAO,IMO 和 UPU 的对比。ICAO,IMO和 UPU 具有以下共同特征。

①是联合国的专门机构。ICAO,IMO 和 UPU的前身分别是根据 1919 年《巴黎公约》成立的空中航行国际委员会,成立于 1959 年的政府间海事协商组织,以及 1874 年成立的邮政总联盟,这 3 个国际组织后期均根据特别协定与联合国建立了法律关系,成为对某一特定业务领域 (如经济、社会、文化、教育、卫生等) 负有“广泛国际责任”的政府间专门性国际组织[5],但他们并不是联合国的附属机构,而是在整个联合国体系中享有自主地位,协调一致是这些专门机构与联合国相互关系的一项重要原则。联合国承认这些组织在其职权范围内的职能,这些组织承认联合国有权提出建议并协调其活动,同时定期向联合国提出工作报告,相互派代表出席彼此的会议,但无表决权。ICAO,IMO 和UPU 的对比如表1 所示。

②法律关系由同一个公约规定。联合国大会在1947 年通过的《专门机构的特权和豁免权总公约》以多边条约的形式对联合国专门机构享有的特权和豁免问题进行了较为明确和系统的界定,规定这 3个国际组织的法律地位,统一了各国际组织自身和国际组织职员及成员国代表享有的特权和豁免,这在某种程度上也成为很长一段时间内国际组织缔结特权和豁免问题有关协定的基本模式。

③组织结构类似。ICAO,IMO 和 UPU 的组织结构具有类似的形式：均为全体成员大会—执行机构—工作机构 3 级。首先,全体成员大会为最高权力机关,负责通过方针政策、审核预算、选举下层机构的成员、制订或修改约章,但大会召开时间不统一。其次,各专门机构都有一个执行机关,称为理事会或执行局,每年开会数次,其职责为执行大会的决议,提出建议、计划和工作方案,并付诸实施。执行机关的成员多由大会选举,但也有由成员国按定额委派的。第三,各机构都有一个常设秘书处,负责协调并处理日常事务,是现代专门性国际组织的核心。上述 3 种机关,是专门机构典型体制的三级结构。除这 3 个主要机关外,专门机构还可能设有执行其职能所必需的其他辅助机关[6]。

表1　ICAO,IMO 和 UPU 的对比

④最终目的均为实现各国间的互联互通。互联互通是各种交通方式发展的重点和根本任务,交通方式的互联互通包括以下 4 个方面并依次递进：基础设施物理联通、运输或运营联通、法律文件和标准联通及信息联通。从表1 各国际组织的成立宗旨看,都是通过起草标准、公约或协议方式提高行业运行效率并保证安全运营,重点在互联互通的后3个方面。

1.2其他国际机构

交通领域除政府间全球性国际组织以外,民间团体或企业间相互协作组成协会或联盟,成立了大量专业性的非政府国际机构。

（1）民航。专职监管和推进飞机安全的国际组织除 ICAO 外,世界性的国际组织还包括国际航空运输协会 (IATA)、国际机场理事会 (ACI) 及民用空中航行服务组织 (CANSO),此外还有一些次地区性组织机构和独立的飞机事故调查组织等。IATA 成立于 1919 年,成员为 240 家航空公司,主要完成制定航空产业政策和管理、协调票价、行业服务、危险品运输问题；ICA 成立于 1991年,为全世界所有机场的行业协会,宗旨是加强各成员与全世界政府部门、航空公司、飞机制造商等组织和机构的合作,促进建立安全、有效、与环境和谐的航空运输体系；CANSO 成员为 164 家全球空中导航服务提供商,主要职责是帮助成员提高航空安全。此外,在航空企业的运输联盟层面,多家航空公司为降低成本,相互达成运输合作协议,组成全球航空联盟,共享运力资源、拓展市场。目前全球最大的 3 个航空联盟共占据全球客运市场约 62% 的份额。

（2）航运。航运联盟是班轮公司之间在运输服务领域航线和挂靠港口互补、船期协调、舱位互租,以及在运输辅助服务领域内信息共享、共建公用码头和堆场、共用内陆物流体系而结成的各种联盟。联盟成员通过联合派船和互租舱位的方式,在航线设置、资源优化、成本调整等方面实现优化。班轮行业有 3 大联盟,分别是马士基、地中海和达飞航运联合组建的 P3 联盟,美国总统轮船、商船三井、赫伯罗特、日本邮船、东方海外和现代商船联合附件的 G6 联盟,中远集运、川崎汽船、阳明海运、韩进海运和长荣海运联合组建的 CKYHE 联盟。

2　铁路国际合作机制的发展

欧洲的工业技术革命发展较早,需要国际间铁路的互联互通。因此,从 19 世纪起,欧洲国家在国际联运上就展开了积极合作。随后,东南亚、非洲、阿拉伯、北美地区各国之间的合作也开始启动,铁路国际合作机制基本情况如表2 所示。

从铁路国际合作情况看,既包括有正式协定和严格制度的基于国际组织的合作机制,也包括开放式、松散型的主要依托会议或委员会展开合作的“软制度”,既有以政府间组织形式出现的运输协调机构,也有以学术性、技术标准性为主的协会,其中影响较大的国际组织为铁路合作组织 (OSJD)和国际铁路联盟 (UIC)。

与海运、航空等其他交通方式国际组织相比,铁路国际合作机制有以下特点：只限于区域性或次区域范围,不同性质的主体形成的国际组织目标定位相似,组织经费来源有限,合作领域狭窄,组织对成员国约束力低,组织的中长期规划性弱等。存在以上问题的深层次原因如下。首先,铁路的物理网络由线路和站点组成,而海运、航空等交通方式的物理网络只依靠港口和机场,相比而言,铁路固定设施建设投资更大、工期更长,而且建成后运营过程中需要协调海关、口岸、检验检疫等各类机构,即在交通方式互联互通的4个层次上,铁路的互联互通以线路物理联通和运输运营联通为重点,只有采用区域合作机制,才能更高效地加强国家间合作,促进国际联运发展。其次,铁路国际运输的发展是区域经济一体化的需求和延伸,欧洲联盟、北美自由贸易区、亚太经济合作组织、非洲国家联盟等区域经济合作组织内部各成员国之间经济往来密切,必然产生物流需求,要求国际联运随之得到发展,促成了区域铁路合作机制的形成。第三,从行业经济特性看,在全世界范围内,铁路运输业通常被认为具有依其成本递减而导致的自然垄断特性,因而需要对路网实行统一所有或实行公共控制和公共所有[7]。在 20 世纪 80 年代,除美国、加拿大等少数国家之外,世界铁路基本处于“政企合一”的国有国营形态,导致铁路国际组织不像民航、海运国际组织一样能够清晰地区分开政府级和企业级国际组织的职能和主要任务,部分政府间国际组织和非政府间国际组织存在着目标定位相似的问题。最后,从国际合作看,铁路合作一般被纳入经济合作下的交通领域合作中,等级较低,而且由于沉没成本高导致与其他领域相比的推进难度大,表现出经费来源少、合作范围有限、缺乏中长期规划等。因此,铁路国际合作在快速和整体性进展上与民航、海运、邮政等方式存在差距。

表2　铁路国际合作机制基本情况

3　推进铁路国际组织发展的启示

3.1 铁路国际组织运作机制制定原则

目前,铁路政府间国际组织数量少,影响力有限,而我国作为成员参加的铁路政府间国际组织只有铁路合作组织,随着区域互联互通成为国际基础设施合作的新热点,铁路国际组织也将不断涌现。借鉴 ICAO,IMO,UPU,OSJD,UIC 等典型国际组织的成功经验,高效的国际组织运作机制应遵循以下原则。

（1）组织结构清晰。各国际组织运行机制都包括决策机制和执行机制,部分国际组织还设立支持机构。各国际组织拥有有效的决策机制,全体大会及理事会等会议制度为最高权力机构,负责监督管理国际组织各项计划和活动进展并指导具体执行机构的工作。各国际组织具有高效的执行机构,普遍设立秘书处 (万国邮政联盟为国际局),在闭会期间保证各项合作有效开展。部分国际组织根据业务需要还设立其他支持机构,如 UIC 下设的国际铁路联盟研究试验所等。

（2）整体发展并突出重点。ICAO,IMO, UPU,OSJD 以保证安全、效率为目的,制定国际标准、规章或公约,简化国际业务的办理过程。UIC 将发展铁路技术、开展科学研究置于优先地位。对于关注度较高的行业问题,每个行业的国际组织间又展开协作,如民航客机安全问题,就由ICAO,IATA,ACI 和 CANSO 4 个国际组织共同推进。

（3）保证成员加入的开放性。交通领域各典型国际组织均具有开放性,即通过组织内程序可以接纳新成员,组织内的政府代表机构、企业、协会之间密切活动,同时,各国际组织作为一个整体能够与其他国际组织建立合作。

3.2构建高效的铁路国际组织的设想

（1）立足区域实际。铁路国际组织的建立和运作机制的制定必须符合本区域实际的经济现状和铁路发展水平,对于还未形成有效的国际合作机制的区域,如泛亚铁路等,往往铁路线路等级低、发展较为落后,只有为数不多的几个国家间可以实现铁路互联,而且区域内多数国家经济和技术基础较为薄弱,国家之间发展不平衡,各成员国建设资金匮乏。对于这样的区域,建立国际组织后的一项重要任务是制定该区域铁路发展整体规划,协助各国解决建设资金短缺问题。对于联盟合作项目的选定,应重点放在研究、培训、技术推广等投资小、见效快的事务上,以促进跨境铁路运输的协调、持续发展。

（2）组织架构层次清晰。铁路国际组织将承担铁路建设和运营协调工作、标准的制定和统一工作、技术的推广和应用等职责,各国合作的持续时间长,涉及面广,需要一个稳定、高效的执行机构来管理和运作。尤其是各国铁路管理体制情况复杂,部分国家处于高度政企合一的管理体制,而部分国家已经实现了政企分开,这就要求为有效完成国际组织的宗旨,成员国内部需要建立有效的协调机制。

（3）秘书处精简高效。秘书处为组织的日常行政管理机构,为确保其高效性和精简性,员工数量不宜过多,有代表性的区域性合作机构都设有具备规模小、独立性强、效率高几个特征的秘书处。从人员配置角度看,秘书处应包括技术、财务、行政管理人员。为有效开展工作,秘书处应设在工作、生活和交通都便利的国家或地区,秘书处领导人一般来自东道国,东道国对秘书处有绝对义务支持。

（4）活动经费来源稳定。国际组织的活动需要发生大量成本,同时产生的社会效益也较为显著,因而要确保组织开展活动的经费的稳定性和连续性。国际组织活动经费支出主要包括人员费、会议费、培训费和研究经费,其来源主要是各成员国政府,各国有义务保证相对稳定的会费投入,以保证国际组织和国际合作持续发展。

4　结束语

专业性国际组织以推进某一专门领域国际合作为主要职能,专业技术性强、政治色彩相对淡化,由于各国际组织集中的技术专家能够提出前瞻性的看法和解决问题的具体方法、能够为各国提供实际的技术援助。因此,专业性国际组织尽管不直接涉及敏感的政治议题,但国际地位和声望较高。从研究情况看,在国际法各种文献中,国际民航组织 (ICAO)、万国邮政联盟 (UPU),以及国际海事组织 (IMO)一般被描述为“规制性”组织,这些组织所处理主题事项的技术性意味着政治方面发生的分歧会更少些,往往被博弈论者们称之为“协同博弈”,从而出现更快、更有效的国家间合作方式,包括可能成为造法的主体[8]。与其他交通国际组织相比,铁路国际组织在成立时间、地域范围、目标定位、合作领域等各方面与民航、海运、邮政等其他交通方式存在差距,既应充分借鉴典型交通领域国际组织的运作机制,还应遵从铁路行业本身具备的技术经济特征,以充分保证国际组织职能的高效发挥。

[1] 崔艳萍,马欣然. 大湄公河次区域铁路联盟发展的探讨[J]. 铁道运输与经济,2015,37(8)：69-73. CUI Yan-ping,MA Xin-ran. Discussion on Development of Greater Mekong Sub-region Railway Alliance[J]. RailwayTransport and Economy,2015,37(8)：69-73.

[2] 国际民用航空组织(国际民航组织)[EB/OL]. [2015-08-10]. http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2003-05/21/ content_879727.htm.

[3] 石丽娜,周慧艳,景崇毅. 航空客运实用教程[M]. 北京：国防工业出版社,2008.

[4] 国际海事组织 IMO [EB/OL]. (2012-02-26) [2015-08-10]. http：//www.360doc.com/content/12/0226/19/235269_ 189821870.shtml.

[5] 万国邮政联盟[EB/OL]. [2015-08-10]. http：//wiki.mbalib. com/wiki/%E4%B8%87%E5%9B%BD%E9%82%AE%E6% 94%BF%E8%81%94%E7%9B%9F.

[6] 晋继勇. 试析联合国专门机构的政治化——以世界卫生组织为例[J]. 国际论坛,2009,11(1)：12-18. JIN Ji-yong. The Politicization of the Specialized Agencies of the UN-WHO as a Case Study[J]. International Forum, 2009,11(1)：12-18.

[7] 赵忠龙. 公共交通管理与政府管制——以铁路客运为视角[J]. 江西社会科学,2010(11)：171-174.

[8] 何塞·E·阿尔瓦雷斯. 作为造法者的国际组织[M]. 北京：法律出版社,2011.

责任编辑：金 颖

International Organization Development and Revelation in Traffic Region

Based on analyzing the operation mechanism and characteristics of international organizations in regions of sea transportation, civil aviation and post, this paper studies railway international cooperation mechanism, and puts forward the differences between railway international cooperation mechanism and other traffic mode. By referring the experiences of typical international organizations operation mechanism in traffic region, the paper expounds the establishment principles of railway international organization operation mechanism, such as clear organization structure, overall development with outstanding keys and ensuring openness of members joining, and puts forward the operation mechanism with clear organization structure, simplified and highefficient secretariat and stable source of activity fees should be established in the region actual status.

Traffic Region; International Organization; Operation Mechanism

1003-1421(2015)10-0061-06

F531.5

A

10.16668/j.cnki.issn.1003-1421.2015.10.12

2015-09-07