河南省城镇化过程中政府职能的重构及其路径

林志友，曹　堃

(河南大学 马克思主义学院，河南 开封 475001)



河南省城镇化过程中政府职能的重构及其路径

林志友，曹堃

(河南大学 马克思主义学院，河南 开封 475001)

[摘要]政府职能的有效发挥是推动河南省新型城镇化发展的先决条件，其职能的缺位和越位，构成了新型城镇化进一步发展的重要制约因素。进行政府职能的重构，是消解这一制约的基本方式。政府职能的重心、行使方式以及政府与其他主体的关系是影响政府职能有效履行的主要因素，三者的转变就成了政府职能重构的基本内容。制约重构的因素以及由此所采取的措施在不同时间范围内呈现不同影响力，按照由易到难、由浅入深的顺序来设计重构路径，既合理可行，又积极有效。这需要在短期、中期和长期层面上，调适土地、户籍和社会保障等方面的体制，变革政府机构，增强宏观调控能力，提升经济水平。

[关键词]新型城镇化；政府职能；重构路径

城镇化不仅是解决城乡差距的基本途径，也是未来一个时期内经济转型升级及其可持续发展的重要动力，而政治、经济和文化的发展既是城镇化发展的基础条件，也是其不断深入下去的主要保障，处于其间核心位置的政府的作用及其效能，是城镇化如何进行以及进程快慢、质量高低的先决条件，在中国市场经济仍待健全的情况下，显得尤为重要。在河南省城镇化发展的新阶段，进行政府职能的重构是推进城镇化进一步发展的必然要求，也是提高政府治理能力必然的路径选择。

一、河南省城镇化过程中政府功能的错位

政府职能有特定的历史性，有效发挥政府职能是城镇化顺利进行的前提和保障，而政府职能的错位是阻碍城镇化进一步发展的重要制约因素。河南省城镇化过程中，政府职能的错位带来了诸多问题，限制着城镇化的深入发展。在借鉴国内外经验的基础上，进行政府职能的重构是消解这些制约因素的必然选择。

政府职能是“政府在国家和社会生活中所承担的职责和功能”[1](P4)，主要包括政治、经济和社会等几个方面，并在不同时期呈现出特定的要素特征。正如密尔所言：“政府的固有职能不是一成不变的东西，在不同的社会状态而有所不同，在落后的社会状态比在先进的社会状态要广泛得多。”[2](P17)政府职能随着时代的变迁有着不同的内涵和侧重，经历了以政治职能为主到以经济和社会职能为主的历史变迁，其本质是政府随着历史和时代环境的改变所作的功能性重构，这既是推动经济、社会发展的必要之举，也是政府自身优化与维持的题中之义。不同历史时期的学者或者思想家，如霍布斯、洛克和凯恩斯等，对这一过程进行了理论上的建构，提出了“小政府，大社会”、“大社会，小政府”或者二者平衡的政府职能理论，为我们论证了重构的必要性，也清晰勾勒了重构的目标模式。政府在城镇化过程中的职能是上述内容在某一领域的具体和细化，主要表现为政府营造市场经济发展的基础设施，提供城镇化所必要的公共产品和服务，强化城镇化得以高质量推进的文化保障，创造城镇化可持续发展的生态环境。当然，政府职能的重构并不是削弱政府在城镇化过程中的作用，而是要优化政府的宏观调控能力，“加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。”[3](P18)这一点适用于中央政府，也适用于地方政府。

河南省针对城镇化过程中的不同阶段所凸显的问题进行了不同程度的职能性重构。1949—1978年间是河南省城镇化的初步发展阶段，政府的职能模式是“全能型”，新建和扩建了一批城市，增加了城市人口，工商业的发展增强了吸纳城市人口的产业能力；1978—1992年间是河南省城镇化的稳步发展阶段，政府职能转变成了“主导型”的政府，出台了一系列推动中心城市和城市群以及中小城镇基础设施建设的政策；从1992年至今，随着城镇化的高速发展，逐渐将政府主导与市场调控相结合，逐步提高了政府在城镇化过程中的公共服务水平，并且围绕城镇化进行了多项制度和法律建设，市场的基础性调控作用在城镇化的各个环节中都有了加强。河南省城镇化虽然取得了重要成绩，但是也存在着诸多问题，主要表现为城镇化严重滞后于工业化，城乡二元结构未取得突破性进展，城镇规模小、布局不尽合理等。问题的产生受制于客观的经济发展水平，但同样与政府职能的缺位、越位密切相关。这主要体现在政府在城镇化过程中对管理、服务和设施建设的缺位与越位，对直接管理或者微观管理的依赖，对行政手段的偏好，以及其内部机构重叠、职能交叉所带来的低效率、高成本。职能的错位既是市场经济不成熟所导致的，也是传统行政管理理念所引起的，还是政府角色冲突以及目标和手段的单一与多元矛盾的必然结果。在市场经济以及全国城镇化发展的新的历史阶段，欲实现以人为中心的新型城镇化，进行政府职能的重构、推动河南省城镇化建设和发展，显得尤为迫切和必要。

国外尤其是一些发达国家，通过政府职能的重构有效促进了城镇化发展，国内其他省份在城镇化过程中所进行的卓有成效的政府职能的重构，也取得了显著的成效，这些都为河南省政府职能的重构提供了有益的参照、经验和目标模式。其中，美国积极推进基层行政组织权力的扩大以及中央政府和联邦政府的合作，并大力地将公共产品和服务民营化；日本在加强不同层级的政府之间合作的同时，发挥政府、市场和第三部门提供公共产品的作用；以法国为代表的欧洲则力推公共服务的社会化。就国内来看，比较有代表性的是江苏、四川和吉林三省，江苏以市场为主导，形成了层次分明、相互衔接、配套完善的规划体系；四川在发挥市场基础性作用的前提下，强化政府的调控作用；吉林省正在努力地将政府主导与市场相结合，以寻求政府职能重构的有效路径并已彰显出新的有效功能。从上述比较成功的个案中，我们可以看出围绕推进城镇化所进行的政府职能重构的着力点，即发挥市场的基础性作用，创新公共产品和服务的提供方式，搭建社会主体参与城镇化建设的机制以及提高政府的宏观调控能力。这些经验以及前述诸多因素为我们建构河南省城镇化过程中政府职能重构的“引导型”模式提供了参照、佐证和路径。所谓“引导型”模式是相对于“保护型”和“干预型”模式而言的，其特点是“既能保证社会的独立性与自主性，又能充分发挥政府作为社会总体利益代表而对社会经济生活的协调与控制。在这种模式下，政府与社会处在一种相互制约又相互合作、相互独立又彼此依赖的有机统一的关系中。”[4]它将城镇化主要动力的寻求和基本路径的设计放置于市场之上，推动多元主体共同参与，通过“元战略”引导城镇化过程，既增进了政府职能的效用，也凸显了市场的本位性，最终使得城镇化的模式得以优化。张康之认为：“事实证明，中国的引导型政府职能模式已经在社会主义市场经济中取得了巨大的成就，当前的任务就是要通过政治体制改革、政府运行机制的改革和机构改革来完善这一引导型政府职能模式。”[4]这一论断对于当前河南省城镇化过程中政府职能模式的重构也同样适用。

二、河南省城镇化过程中政府职能重构的内容

政府职能的内容及其行使方式，取决于政治、经济和社会的现实需要，河南省的城镇化既是三者不断发展变化的结果，也是促进其进一步发展的重要动力，这就为政府职能的侧重以及传统的履行方式及其在这一过程中政府与相关主体的关系提出了新的要求。进行这几个环节的重构则成了城镇化发展的重要前提。

职能重心是政府履行职能时的侧重点，受特定思想理论、体制机制和客观环境的影响而有着不同的表现。从历史上来看，我国政府职能的重心经历了由政治向经济，再由经济向社会转变的过程。改革开放前，我国政府职能的重心经历了由政治向经济，再由经济向政治变化的过程。党的十一届三中全会以经济建设为中心的战略部署，使得政府职能重心又发生了新的变化。对经济建设的过度偏重，虽然成就了几十年的巨大发展，但是带来了一系列社会、生态等问题，对于河南省而言，同样如此。社会矛盾增多，道德问题突出，医疗、教育、就业、拆迁和食品药品安全等社会问题加深，区域和城乡收入差距不断扩大，资源环境的不可持续性日益突出，人居环境质量明显下降。这些问题制约着河南省的发展，也在不同层次上构成了河南省城镇化建设的障碍，既减弱了其持续推进的动力，也降低了其得以继续推进的整体环境的保障和支撑能力。因而，实现政府职能重心由经济发展向社会管理的重构就成为河南省城镇化发展的前提。实现这一重构需要政府职能由重经济、轻社会管理到注重履行公共服务职责，由市场的“主导者”到市场秩序的“维护者”，由社会主体的“领导者”到社会主体的“引导者”，由牺牲资源环境发展经济到寻求二者协调，由一味注重效率到确保社会公平正义，社会保障覆盖也要由部分群体扩大到绝大部分群体。通过这一重构，能够激发市场和社会主体活力，保证社会和谐稳定，提高政府效率，为城镇化发展营造良好的环境。

政府履行职能的方式在很大程度上影响着其效用的大小，因而政府职能在城镇化过程中的重构必须要转变其履行方式，进而优化政府促进城镇化发展的调控能力和推进路径。目前，政府职能的履行方式已经做了很大程度的转变，“由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机结合起来。”[5](P77)这种转变虽然释放了市场经济的活力及其推动城镇化发展的动力，并在很大程度上促进了政府职能的发挥，但仍然侧重于政府主导，市场作用受到制约，使得新型城镇化的成本高、效率低、动力不足，对于河南省而言尤为如此。因而这种转变难以满足城镇化亟待深入发展的新阶段的现实需要。要突破这种困境，发挥市场的决定性作用，使政府由这一过程中的主导者转变为服务者和调控者，就成为河南省政府职能方式转变的必要选择了。它要求政府由对政治、经济和社会的微观管理、直接管理为主向宏观管理、间接管理为主转变，以及由对行政手段的偏好向主要依靠经济和法律等手段为主转变。二者在实质上是一致的，都需要更多地通过宏观的经济和社会政策，如税率、利率、价格、住房、医疗和社会保障等，调节城镇化过程中的利益和资源的分配，影响利益主体的行为和决策以及资源要素的流动，以调动城镇化发展的相关主体的参与积极性，实现这一过程中各种资源要素配置的最优化。从更深层次上来讲，是要“积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。”[3](P6)

政府职能关系的本质是“不同的管理职能该由谁来行使以及管理主体之间职责权限的划分问题。”[5](P77)主要涉及政府与企业 、社会以及政府内部各个部门之间的关系。改革开放以来，这些关系已经围绕着发挥市场的基础性作用和提高政府的效能作了很大调整，但是，在河南省城镇化过程中仍然存在着职能主体之间关系不清，职能部门效率不高，市场作用受限制等问题。因而，“分清职能、理顺关系、划分不同管理主体之间的职责权限，这是实现政府职能转变的关键环节。”[5](P77)政府与企业的关系是其与市场关系的核心，也是其他职能关系转变的重要甚至是决定性影响因素，它包括政府与国有、集体和私营企业的关系。市场经济要求政府成为效率高、能够灵活决策、竞争力强的市场主体，这客观上要求政府转变为经济秩序的维护者，减少直接的、微观的干预，增强宏观调控能力。就前二者来讲，要在深化政企、政资分开的基础上，建立或完善公司法人治理结构，建立长效的约束激励机制，形成政府通过多种手段引导市场，再以市场引导企业的宏观调控体制。对于后者，应通过地方性金融、利率和财税体制或机制的调整与变革，以及市场准入的放宽，为民营企业的发展提供制度、政策和金融等支持，以此增强政府在城镇化过程中的治理能力。就政府与社会关系来看，市民社会“是由私人生活领域及其外部保障构成的整体”[6](P160)，具有整合社会和增进群体认同的功能，随着它在中国的发育和成熟，孕育了越来越多的具有自主倾向的社会组织和个人。这些社会主体不仅具有参与城镇化建设的热情，也是推进城镇化建设的主要力量。因此，转变政府与社会关系，拓宽不同社会主体参与城镇化建设的渠道，并激发其参与积极性，也是实现政府职能重构与优化的不可或缺的环节和条件。

三、河南省城镇化过程中政府职能重构的路径

影响河南省城镇化过程中政府职能重构的因素，有浅层次的，也有深层次的，针对这些因素所采取的措施，有些在当前即为可行，有些只有在未来条件成熟时才能实施。其功能也是如此，有些在短期内就能发挥，有些则在长期才能释放出来。这就决定了重构的路径具有层次性，必须遵循循序渐进、由易而难、由浅入深的原则。

城乡二元结构的户籍、土地和社会保障等制度，以及与当前客观要求不相适应的省、市、县三级财税和金融体系，构成了河南省新型城镇化发展的障碍。这些障碍相对于其他问题多属于表层性的，在较短的时期内能够通过制度的调适、政策的制定或者其他措施得以逐步消解，这些可以视为政府职能重构的短期路径。短期路径的必要和首要选择是，结合河南省省情，推进农村土地确权登记颁证工作，提高农村土地利用效率，健全土地增值收益共享机制和农村人口转移机制，推动土地流转制度改革，同时建立居住证和人口信息管理制度，深化户籍制度改革。通过这些改革，创造城镇化过程中河南省政府职能高效运行的体制和机制。其次，逐步实现城乡就业、教育、卫生和社会保障等公共服务的一体化、均等化，重点完善公共就业服务体系，落实农民工子女异地接受教育的各种政策，加快保障性住房建设，整合“城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度”[3](P47)，健全“网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制”[3](P48)，以公共服务的提升，营造与创造政府职能有效履行的环境和条件。最后，财税和金融是促进河南省城镇化发展的支撑力量和调控工具，因而是政府职能重构的前提。要逐步理顺和确定城镇化过程中省、市、县三级政府提供公共服务的权限，合理分担三者对城镇化建设的财政支出，使得财权与事权相匹配；同时，要培育地方税种，增强全省的税收能力，拓宽城市建设投资融资渠道，完善相关机制。

政府机构改革固然是政府职能重构的关键，但是机构改革牵涉利益众多，“强政府、弱社会”的特定政治生态也非一朝一夕所能改变，所以此过程将面临诸多阻力，同时也需要更多支持性条件的累积才能顺利进行下去。所以，这一层面的路径设计就需要放在一个较为长远的时期内进行考量和实施。将以上所说视为政府职能重构的中期路径，给予其比较宽裕的时间和比较宽松的条件，是对复杂因素的现实关照，也是使路径得以优化的前提。政府机构的制约因素除了特殊利益外，还有传统行政文化、官僚制的局限、刚性约束的缺失和相关配套改革的滞后，这些因素在资源、观念和内在或外在规范以及支撑性条件上，迟滞着改革的展开，相应的对策也应聚焦于此。我们要本着“有限政府”的原则，合理界定政府与企业、社会和市场的职能边界，优化科层制职责和权限以及相关资源配置，建立健全有针对性的、易操作的法律法规。同时，通过“优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。”[3](P18)避免职能交叉，提升协调能力，强化法制约束，并以审批、采购和收费等制度的改革抑制政府特殊利益的内部规则。在机构改革的同时，政府要树立服务意识，改革现行行业协会登记、管理体制和培育新兴社会组织，加强社区建设，加快事业单位的社会化。这些改革并不是削弱政府的作用，而是要增强政府在新型城镇化过程中的职能效用。因而，还要在上述基础上，革新地方财税体系，做好中央金融政策与地方的对接，优化省政府的宏观调控能力。

经济水平是决定政府职能能否重构以及如何重构的根本因素，经济水平的发展孕育着促进职能重构的经济、社会和文化层面的动力和条件，并为重构提供有力的变革工具和技术手段。通过各种途径和方式提升经济发展水平和质量，是城镇化过程中政府职能重构的基本路径。但是，经济水平的提高是一个渐进的过程，需要多种因素长时间的累积和突破才能不断发展，其影响力量也只有在一个更长的时间内才能逐步释放出来，这就需要着眼于长期来设计经济发展的路径。文化的“城市化”是实现“人的城市化”的决定因素，对文化的培育是重构政府职能以提高城镇化质量的重要一环，这一目标也需要在更长的时间内才能实现。就经济发展而言，要做好经

政府职能的转变涉及多方面利害关系，牵动整个体制，制约政府职能重构的体制性、观念性和经济性障碍仍然会在将来的一段时间持续存在。河南省作为地方性政府，应对这些问题的资源和手段也有一定限度，因而，职能的重构不可能一蹴而就。我们要在正确的目标导向下，本着渐进式原则，统筹兼顾，把握好重构的速度、力度和幅度。

[参考文献]

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[5]颜庭锐，等.中国行政体制改革问题报告[M].北京：中国发展出版社，2004.

[6]李文良，等.中国政府职能转变问题报告[M].北京：中国发展出版社，2003.

[责任编辑：D]

[中图分类号]F320[文献标示码]A

[文章编号]1671-5330(2015)01-0046-04

[作者简介]林志友(1970-)，河南固始人，河南大学马克思主义学院教授，博士，主要从事现代化理论研究；曹堃(1985-)，河南中牟人，河南大学教师，主要从事行政管理研究。

[基金项目]河南省政府决策研究招标课题“河南省科学推进城镇化的政府职能研究”(项目编号：2014186)的阶段性成果。

[收稿日期]2014-12-20