金融监管法视角下的非法集资问题探究——以河南安阳集资案为例

周　凯，董美意

(1.天津工业大学 人文与法学院，天津 300387；2.南开大学 法学院，天津 300071)



金融监管法视角下的非法集资问题探究
——以河南安阳集资案为例

周凯1，董美意2

(1.天津工业大学 人文与法学院，天津 300387；2.南开大学 法学院，天津 300071)

[摘要]近年来，游离在正规金融之外的民间资本显示出了极大的活力。但是，由于相关法律规定欠缺，对该类行为如何规范并不清晰。加之市场经济的趋利性让非法集资现象时有发生。这在一定程度上引发了严重的社会问题。本文以金融监管法为视角，结合安阳爆发的群体性非法集资，分析了其中的各种现象，并提出了一些遏制非法集资、促进民间金融健康发展的建议。

[关键词]金融监管；非法集资；民间金融

一、安阳非法集资的形势分析

据安阳市公安局初步统计，2011年以来涉嫌非法吸收公众存款和集资诈骗案件达43起，数10万人深陷其中。集资活动披着形形色色的外衣汲取着百姓们并不丰厚的积蓄。通过表面光鲜却不可持续的种种“项目”造出各种暴富神话，却并没有给安阳的百姓创造真正的财富①资料来源：凤凰博报 http://blog.ifeng.com/5730038.html.。

(一)非法集资的界定

根据《关于取缔非法金融机构和非法金融业务活动中有关问题的通知》规定，非法集资是指单位或者个人未依照法定程序经有关部门批准，以发行股票、债券、彩票、投资基金证券或者其他债权凭证的方式向社会公众筹集资金，并承诺在一定期限内以货币、实物以及其他方式向出资人还本付息或给予回报的行为。

同时，国务院247号令规定，“非法吸收公众存款”是指未经批准向不特定对象吸收资金，承诺在一定期限内还本付息的活动。此外，非法集资还包括集资诈骗行为[1]。

(二)安阳非法集资的表现形式

安阳的民间融资历史悠久。11年前的2003年就曾爆发了震惊一时的“华通非法集资案”，涉案金额高达3亿元。到2012年，安阳的民间借贷几乎呈现公开状态，主要集资形式包括：

1．不法分子以民间借贷为幌子，以高息为诱饵，进行非法集资

民间借贷是由借贷双方直接进行的融资活动，其主要形式就是高利借贷。安阳比较常见的高息为月息2.5分，折合年息约为30%，而最新的银行一年期存款基准利率是3%，贷款基准利率是6.06%。按照最高人民法院的司法解释，民间借贷利息在同期银行贷款基准利率的4倍以内才受保护，2.5分的借贷利息显然属于高利贷范围*资料来源：每经网http://www.nbd.com.cn/articles/2011-05-24/568588.html.。

2．投资公司、担保公司假借“投资理财”名义，非法吸收公众存款

在安阳，投资公司、担保公司、投资咨询公司随处可见。投资公司或投资咨询公司相对于担保公司，注册门槛低，只要10万元左右就可以注册。另外，还有一些外地的投资机构或投资集团也纷纷在安阳设立分部，这些公司多以投资公司为名，经营着吸收存款、发放贷款的业务。每个作为代理商的投资公司，都可以拿到10-17%左右的提成。“项目好，盈利高”这是他们以广告形式做出的盈利承诺。但这中间都缺乏有效的监督，客户的资金安全无从谈起②资料来源：搜狐新闻http://roll.sohu.com/20111021/n322922200.shtml.。

3．以汽车租赁为媒介变相集资

近些年“一元租车”风靡安阳，只要预付一定押金给汽车租赁公司，便可轻松“拥有”一款心仪的爱车，不用自己办理牌照、进行日常维护、购买汽车保险，即使发生交通事故，责任也不用自己出面承担。所交付的押金在租期满后还可以全额返还，甚至连租3年就可得到车的所有权，而这只需承租人每天花费1元租金*资料来源：《一元租车安阳“井喷”》河南法制日报豫北新闻2011年4月29日.。

然而，汽车租赁公司盈利不在租金，其运营暗藏“玄机”。一方面，租赁公司将汽车抵押给银行获得贷款；另一方面，向客户收取近乎等于车价的押金。租赁公司等于获得双重融资通道，然后通过放贷收取高利贷利息，其高利贷收益远远大于用于出租车辆维护等所需支付的费用，甚至大于向银行支付的贷款利息。这样，将押金和贷款投入到高利贷市场，用于套取利差，获取收益。

二、安阳非法集资体现出的我国中小城市民间金融特点

(一)投资性集资和诈骗性集资同时存在

透过安阳民间集资的历史我们不难发现，民间集资的目的，不外投资需要或诈骗获利两种，因此，投资性集资和诈骗性集资同时并存是一个突出现象。前者因经济实体资金不足而产生，后者因借贷双方信息不对称而产生。投资性集资往往由于利息率过高，致使集资者无法持续支付本息而最终具备了一定的诈骗性质，但这种诈骗的主观心态往往很难界定：无论是从还贷的态度、经济实体运行的健康程度或是其对借入资金的消费理念，都很难充分判断集资者的诈骗恶意。

(二)专业集资中介人成为资金流转的推动者

一边是急需资金的借款者，一边是手握闲钱的投资人，在熟人社会的环境中，双方互相熟识，或者能够经朋友介绍互相信赖。然而大部分情况下，借款者和投资人的社会亲缘或者乡缘关系日益不能满足双方的欲求。于是新的职业中介开始产生。从开始的介绍式到后来的传销式，集资中介体系趋于成熟。最底层为投资人或出借人，往上被称为“坐家”，他们将集资地点设定于茶馆、麻将馆等休闲场所，坐地抽成，通常谈成一笔生意老板会抽两个点，即1万元可得200元报酬。再往上为“钱串子”，最后才是专业的投资公司和担保公司，最终由投资公司或担保公司将集得资金投入需求企业。

(三)新城建设成了民间金融活跃的催化剂

近年来我国许多城市频现非法集资案件，发生此类案件的城市大概有以下几个共同特点：(1)城市规模及经济形势相对较差；(2)金融监管相对松弛；(3)当地民众手有闲钱；(4)新城建设主导当地经济发展。其中第四个特点应当引起我们的注意。新城建设对于城镇化进程和拉动内需有着至关重要的作用，然而不可否认，新城的建设实实在在地产生并刺激了两类人：一类是因拆迁或土地占用而获得大量补偿款的民众，一类是自身规模和生产能力不足的经济实体经营者。两者同时并存构成了资本流通的最初动力。尽管各地集资形式逐渐呈现出多样化的特点，但不可否认，新城建设与其激起的产业和资金需求直接促进了民间金融的活跃。

三、安阳非法集资体现出我国民间金融的硬伤

(一)市场规律注定集资企业资金链断裂的必然性

每个行业都有相对固定的资本利润率。市场经济遵循一定的规律运行，不同行业的利润率受原料、供需关系、行业发展周期影响很大，然而每个行业在常态下总是会维持一个相对固定的利润率。安阳的集资企业主要集中在地产、钢铁和能源等企业。2011年，中国房地产百强企业的净资产收益率为19.5%。在钢铁领域，我国钢铁行业平均销售利润基本保持在3%左右。可以显见，以房地产、钢铁等行业为主的融资企业根本无法持续支付投资者的高额利息。

众所周知，资本以流动增值为基本特性，然而人们往往忽略了资本流动的惯性。其结果是资金的涌入使得资金分配失衡，原来的资金持有者失去资金，已经盈满的领域却存在超量资金。超额资金本身并不参与增值，只是增值资金的附属物，用来支付资金流入的成本。资金大规模流动表象使资本增值的积极性被调动起来，经济空前繁荣，投资人与借款人各取其需。实际上，在足够的价值被创造出之前，资本市场的主体所获得的回报只不过是对现有价值的重新分配罢了。所以，价值创造与价值分配的不统一注定了民间金融大厦的崩塌。

(二)抗变能力差使得集资企业经营风险高居不下

随着我国改革的深化和经济水平的提升，中小企业因具有灵活、高效等特征，成为我国经济体系中的重要力量。然而对于大部分中小企业而言，往往存在着成立时间短、经营管理不规范等问题。即使发展势头良好，也很容易受到市场正常波动的影响。国有银行不愿意将资金投入中小企业，一方面是考虑到国家紧缩的货币政策，另一方面，是对可能形成坏账风险的排斥。

囿于发展阶段和经营特点，中小企业的自身规模往往非常有限，其对借入资金的依赖非常大。即使中小企业的利润率远高于介入资金的利息，由于资金的增值有一定的周期性，如果在增值周期过程中出现投资人集中回收资金的情况，企业往往无力支付投资人的本息，注定难以承受挤兑风险。

(三)制度缺失致使监管乏力

我国法律并不禁止民间借贷，但是政府总体来说是持谨慎态度的。然而正是由于对民间借贷的承认和对于非法集资的禁止，使得大规模民间资本的流通汇集到了以普通民间借贷为主要形式的道路上来。对于我国法律所规定的非法集资的形式，民间借贷在形式上很容易规避。由此造成的结果是，被法律禁止的非法集资以民间借贷等形式恣意发展，逃离监管，甚至基于经济发展的需要还被许多地方决策者所默许。法律制度对民间资本的两面态度以及政府监管不到位使得民间融资过度膨胀。

此外，民间资本流通具有多样性和随意性。基于亲缘、乡缘等社会关系为基础的民间借贷通常并没有严格的、标准的文本，往往一张借条或一个口头协议，再加上一个所谓的保人就算借贷完结了。利息有可能在交付借时从本金中扣除，或者年终计算利息的时候将利息算入本金，利上加利，这在借条或者口头协议上很难体现出来。多样的形式使得政府对于民间借贷的监管难度增加。

四、立法滞后和金融监管不力是诱发非法集资的重要因素

(一)金融监管立法滞后致使非法集资频发

民间金融的争议是由金融法律制度的缺失造成的。对于民间金融的制度性规定，我国仅限于部分限制和局部禁止。2007年之后采取逐步放开态度，但大部分措施体现在金融政策和会议纪要中，并没有法律效力。从立法技术上讲，应先出台一部界定民间金融的基本法律，以确立国家对于民间金融的态度；然后再制定系列的限制或者禁止性规定，以此防止非法的民间金融活动。

随着民间金融规模的扩大，民间金融活动越来越复杂，不断发生的社会问题越来越严重，规范性法律的制定成了我们不能不面临的现实，非法集资案件频发、理论界争议热烈与民间金融重要的社会经济作用交织在一起，民间金融立法迫在眉睫。

(二)金融监管缺失致使合理集资向非法转变

对于民间金融活动，管理层的态度是犹豫不决的，大部分默许，局部限制。国家对于民间金融的禁止性规定多见于银监会、中国人民银行的部门规章。然而对于广泛存在并发生着重要作用的“合法”的企业集资行为，我国法律并没有应对方式，即管理者的犹豫和默许态度给民间集资行为带来了大量的模糊地带。对于社会上存在着的集资现象，管理部门多是持不作为态度，其突出表现是“不出事不管、无控告不管、能偿还不管”，这就给诈骗类集资和投机性集资提供了充分的生存空间。

五、遏制非法集资的对策

遏制非法集资必须加强金融监管，要建立和完善我国民间金融的法律制度和基本原则，使得金融监管工作有法可依。具体来说要做到以下几点：

(一)明确民间金融的法律地位

对于何为民间金融我国法律目前没有明确的规定。在《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》中，国务院通过列举的方式在形式上区分了合法的民间金融与非法的民间金融，在集资诈骗案件频发的当时看来有积极的意义，然而这种单纯从形式上的区分很容易将大量的正常的民间融资活动归于非法融资，这对于经济发展是极其不利的。因此有必要先承认民间金融的合法性，然后再进一步讨论其规范方法。

目前我国对于民间金融的监管处于一个相对严厉的时期。很多企业的正常融资行为也被认为是非法集资。在讨论企业融资行为是否合法的过程中，政府应以法律界定非法集资行为的边界，并保护正当的民间借贷行为。

(二)用金融监管规范民间借贷

1．制定民间借贷合同的规范文本

我国民间借贷广泛发生，但在形式上却不尽统一，有的甚至口头应允即完成了借款行为。这样的民间借贷在安全上是无法保证的，因此有必要制定相对完善的借款合同范本，包含双方权利义务关系、付款方式、还款日期、利息约定等条款。合同范本可以为民间借贷提供一个标准形式，让双方能充分意识到借贷合同对借贷资金安全的重要性。

2．加强放贷人和中介人的管理

借贷中介和放贷人是民间资本流通有效的促进剂，对于此类主体的明确界定和有效管理能够推动资本的流动并防止放贷人和中介人朝着非法融资的方向发展。立法可授权国务院制定相关条例详细规定放贷人和中介人的资格要求、设立程序、业务范围、中介责任、获利方式等内容。需要注意的是，条例应当禁止放贷人和中介人赚取利息差而只能允许收取中介费用，否则会增加资本流通成本，不利于民间借贷的良性发展。

3．加强对企业正常集资行为的规范

企业集资行为屡禁不止，即使禁止往往效果也不明显，这是由我国对非法集资行为界定标准不准确造成的。然而对于企业正常的集资行为，即使承认其合法性，我们也不能对其放任不管。笔者主张制定《社会集资管理办法》，承认社会正常集资行为的合法性，对于高于一定额度的集资要报相关部门备案。

[参考文献]

[1]刘道云.民间借贷的法律类别及其区分意义[J].新金融,2013,(1).

[责任编辑：D]

[中图分类号]D912.28

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5330(2015)01-0029-04

[作者简介]周凯(1989—)，男，河南安阳市人，研究方向为经济法学；董美意(1989—)，女，山东东营人，研究方向为经济法学。

[收稿日期]2014-10-20