试论公共政策执行过程中的公众参与

黄 芮，陈坤城

(广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006)



试论公共政策执行过程中的公众参与

黄 芮，陈坤城

(广州大学 公共管理学院，广东 广州 510006)

随着社会的发展，公众参与在政策执行过程中的重要性日益凸显。但因公众与政府之间的信息不对称、公众在参与政策执行中能力不足和权利保障不够等因素的制约，使我国公众参与公共政策执行的程度较低。我们要通过完善信息公开机制、提高参与水平和能力、培育公共理性和加强法制建设等途径，不断促进公众对公共政策执行过程的有序参与。

公共政策；政策过程；政策执行；公众参与

公共政策执行中的公众参与是指公民通过信访与听证、选举与投票、协调与监督等合法方式参与公共政策执行的过程，以了解政府部门的政策信息，争取表达及获取切身利益，从而试图影响公共政策和公民生活的行为和活动。在当代，随着民主的不断发展，人们借助政治现代化实现对民主政治的追求逐渐成为一种社会意识，公民参与到公共政策的实践中来，尤其是参与公共政策执行过程的行为日益普遍化。政府通过与公民的良好互动把握民意，从公众的评价和反馈信息中找到解决公共问题的良药，既科学有效地执行政策，提高公共政策执行效益，又扩大了公共政策体系的合法性基础，从而对公共政策的有效执行产生深远的影响。

1 公共政策执行中公众参与的必要性分析

公共政策的执行是实践公共管理活动的重要环节，为保证公共政策执行的优质高效，必须重视公民参与机制，让公民参与到公共政策中来，而不是仅仅服从于政府。因此，公众参与在公共政策执行过程中具有重要的作用。

1.1 有助于增强政策认同感，提升政策执行的绩效

“政策执行是一个‘从群众中来，到群众中去’的过程。”[1]这不仅要求政策主体要在政策执行准备阶段中集思广益，更要在实施阶段中将群众反映的政策意见加以提炼，形成领导决策，然后返回到群众中去，形成有效的良性互动。通过不断回应民众的需求，使群众认识到这些政策能充分代表他们的利益，以获得广大群众的理解。“如果没有得到公众的认同与支持，政策执行就会寸步难行。”[2]正如科恩所言，“民主决定于参与——即受政策影响的社会成员的参与决策。”[3]实行广泛的公众参与，在一定程度上能改善广大群众对政策认识不到位、片面或误解等问题，有利于提高公共政策运行过程中公众接受政策的自觉性和主动性，提高政策认同感，彰显公众参与公共政策执行的绩效。

1.2 有助于强化对政策执行的监督，防止政策价值偏移

公共部门因信息复杂多变，难以很好地行使监督职能。公民参与公共政策的执行，对执行状况及时督查，实际上是实现公众监督的一种形式，可以改变政府既当“运动员”又当“裁判员”双重角色扮演的问题。让公众参与到公共政策执行过程中来，对政策执行活动的始末进行监督，这种监督的范围之广是立法监督权、司法监督权等远不能企及的。[4]正因如此，其对于提高公共政策执行效力所具有的作用是不容小觑。一方面可以加强对政策执行行为的监督，另一方面又可以对政策执行过程中出现的某些“执行走样”或“执行梗阻”及时矫正和调整，防止政策价值偏移，尽可能减少政策执行的效果偏离政策目标而产生的负面影响和不良后果，从而促进政策目标的实现。

1.3 有助于增强公民意识，推动社会的民主化进程

公众参与意识的缺位严重，已成为近年我国各项政策难以落实的主要障碍。作为政策对象的社会公众，没有切身感受到“参与式民主”对政策执行活动有过什么影响，因而更多人趋向被动式接受和服从于政策方案。由于“公民意识淡薄、心态冷漠”在一个漫长的封建专制统治的国度里根深蒂固，现代的法治精神和民主原则很难真正内化为社会成员自觉参与的政策行动。同时公民缺乏参政意识和政治责任感，阻碍了公众参与公共政策执行的积极性。因此，必须使公民积极参与到国家和社会的管理中，在每次参与公共政策的实践中积累经验，增强公民“政治人”的意识，由游离于政治之外的冷漠旁观者、麻木倾听者转变为积极参与者，从而推动社会民主化进程。

2 公共政策执行中公众参与的缺陷

我国推进公众参与公共政策执行的积极行动虽然取得一定的进展，公众的参与意识和能力有了显著的提高，公众参与政策实践的行为也愈来愈多。但是，从整个公共政策执行过程及其活动来看，社会公众的参与在实践中还存在着明显的缺陷。

2.1 公众与政府之间的信息不对称

信息是政策执行的重要资源，信息不对称很大程度上影响着政策执行。所谓信息不对称，指的是信息在代理人(政府)与委托人(公众)之间的不均匀分布，其中政府利用其信息优势地位，追求自身利益最大化；而公众由于处于信息弱势地位，难以做出表达其真实意愿的选择和参与，最终导致其权益受损。[5]信息不对称的问题，不仅关系到政府信息公开化的程度，关系到人民群众信赖政府的程度，还关系到透明政务与诚信政府建设的效果。作为政府信息公开的主体，政府机关自身垄断着大量的信息而不公开，使得广大人民群众处于信息封闭或半封闭状态，难以参与到公共政策的实践活动中。由此可见，相比占有天然环境优势的政府组织而言，公众在信息公开中完全处于劣势地位，导致公众对政策的执行不理解、不接受。信息对称可能需要付出一定的成本与代价，但是忽略“对称”将会带来更多的挑战。

2.2 公众在参与政策执行中的能力不足

公共政策能否得到有效执行，其功能的发挥不仅与政府自身有关，也与公众在参与政策执行中的能力有关。目前，就我国广大人民群众参与政策执行活动而言，公众自身的参与效能感低、能力有限，与现实要求还存在一定的距离。在现代民主化的环境下，公众可以通过网络方便快捷地获取各种资讯，参与公共事务管理。但因部分公民的利益、心理、知识的主观差异性，导致了公众参与能力不足。从某种程度上说，这种参与能力与要求之间不对称的现象，造成了参与型公民文化的缺失。公民参与能力的不足，不仅影响公民自觉关注和积极参与公共事务，而且容易导致公民产生从众心理，失去对政策的科学把握。要想真正达到提高公众在参与政策执行能力的目的，只从执行主体的配置以及执行人员自身的水平改进是不够的，还必须建立公民参与激励机制，这更有助于实现公共政策执行效能的最大化。

2.3 公众在参与政策执行中的权利保障不够

改革开放以来，我国社会主义民主政治的建设不断丰富和发展，公众参与公共事务管理屡见不鲜，日渐引起社会的广泛关注，并开始进一步走向法制化的轨道。国家通过宪法保障公众的知情权、参与权、表达权与监督权，但尚未出台有关公众参与的法律法规。社会上对各种公共政策执行中的公众参与的典型批评是参与“走过场”，这种印象的深层原因何在呢？[6]一个非常关键的原因就是法律的不健全。目前，在公众参与公共政策执行的权利保障问题上，诸如在公共政策执行过程中公众提出的政策意见和建议，政策执行主体如果不予采纳应当如何处理等问题，现有的法律条文并未做出明确的规定，使公民在参与政策执行中缺少个体权利的有效保障。可见，各项相关法律制度体系建设还不够完善，让公众在参与公共政策执行过程中遇到制度性障碍，公众在参与政策执行中的权利保障远远不够。

3 公共政策执行中公众参与的促进

公众参与公共政策执行是“参与型”社会建设的重要途径。公众作为社会主人翁，必须充分参与到政策实践领域之中，打破“政府依赖型”模式。因此，我们应在政策公开、公民参与制度、非政府组织和法律制度等方面积极化解制约公民参与的因素，完善公共政策的公民参与机制。

3.1 完善政策信息公开机制,加大公民政治参与力度

信息是公民掌握动态、了解情况的重要窗口。公共政策的执行主体需要给予公民知情权，在平等关系的基础上交流信息，激发公民的参与热情，促使公民对政策进一步理解。政策执行是通过执行行为将政策目标转化为政策结果的过程，正确理解政策内涵和精神是决定执行行动是否正确、有效的首要环节。[7]完善政策信息公开机制，优化政策信息传播与反馈途径，使政策为民众所认知，有利于提高公共政策运行过程中公众的关切度。“任何一个有效运转的组织都需要良好的自上而下以及自下而上的沟通”。[8]因此，自上而下和自下而上的信息交流渠道必须保持畅通，不断完善政务公开制度和公民反馈途径。在法律的允许下, 将公民普遍关注的、与群众切身利益息息相关的政策执行内容公布出来，使政务工作透明化，逐步消除公众的沟通心理障碍，从而提升公众对公共政策的认同度和政府管理的信心。

3.2 健全公共政策执行中的参与制度，提高公民的参与水平和能力

要构建真正的参与型政治文化，首先要健全公共政策执行中的参与制度，做到有章可循，实现合法的、有序的参与。公民以国家主人的身份参与到公共政策执行中，其个人参与水平和能力的高低直接影响着公共政策执行的有效性和公正性。公众在公共政策执行过程中参与水平的提高有赖于政府、社会以及公民自身等社会各界的共同努力。其中，政府应起到带头作用。一方面，加大宣传教育工作力度，提高政法综合舆论引导能力，普及政治参与文化，增强公民的自主意识。另一方面，培养广大民众独立思考的能力，理性分析社会现象，综合运用法律、道德和文化等手段强化公共责任。对于公民自身来说，既需要不断扩大相关文化知识的储备，了解不同背景下的公共政策，又需要在广泛参与公共政策执行的过程中提高政治参与的技巧，积累参与的经验，从而提高自身参与的水平和能力。

3.3 重视公共理性的培育，引导非政府组织发挥作用

公众参与的要义之一是让公民参与到公共意志形成的过程中。而要实现公众有效参与公共政策执行，就应当培育广大人民群众的“公共理性”。博克斯指出，“理性观念是让人们认识到公共政策是一项重要的事业，它需要时间、审慎的思考，需要公民有表达自己意见及使自己的意见被听取的机会，以及尊重他人观点的态度”。[9]这就在客观上要求政府要加强对公民现代民主观念的正确引导，在传统的思想教育和宣传的基础上，通过诸如公民参与的政策辩论、政策评论来培育公民的权利意识。同时，通过完善法律制度和必要的政策扶持充分发挥非政府组织在公民参与的公共政策执行中的重要作用。非政府组织在一定程度上充当着政府和公众的中介角色，促使广大群众主动参与各项政策执行，取得对政府政策的理解和支持，有利于政策执行的软环境，为建设社会主义公民社会奠下良好的基础。

3.4 加强公民参与的法制建设，改革立法程序

法制建设是完善社会主义民主体系的总要求。法律是政策执行过程中合法性和权威性的有力保障。依法加强公民参与的法制建设工作，特别是要将公民参与公共政策执行纳入到法制化的轨道上，加快有关立法进程步伐是关键。目前，我国的立法制度实际是部门立法，往往容易忽视公众利益。在国外，立法程序一般有通告和评论两个环节。一方面立法者可以了解公众意见，弥补知识和经验的不足；另一方面，通过公众参与能使公民产生“自己制定的法律就应当自觉遵守”的想法，进一步提高了公民的法律素质。这使得广大人民群众明确自己在公民参与方面法律所赋予的公民政治权利与义务，同时，通过法律的形式固定下来，为发展公民自主参与的能力和实现公民政治参与提供法律的保障，对推进民主法治，构建和谐社会具有非常积极而重要的意义。

[1] 宁骚.公共政策学[M].北京：高等教育出版社，2003：343.

[2] 赵苗.博物馆免费开放政策的执行研究[D].西安：西北大学，2010：40.

[3] 卡尔·科恩.论民主[M].北京：商务印书馆，1988：12.

[4] 时娟，赵旋.加强公众监督力度提高行政执行力[J].商情，2010(3)：42.

[5] 侯琦.论信息不对称对政府信用的影响[J].东北大学学报(社会科学版)，2004(3)：199—201.

[6] 田龙飞.“走过场”的公众参与侵蚀公信力[J].党政论坛(干部文摘)，2013(6)：16.

[7] 刘雪明，廖东岚. 基于平衡计分卡的地方政府政策执行力评价体系构建研究[J].社会科学，2013(9)：4—13.

[8] 纪翰·克莱顿·托马斯.公共决策中的公民参与[M].北京：中国人民大学出版社，2005：27.

[9] 理查德·C博克斯.公民治理：引领21世纪的美国社区[M].孙柏瑛，等译.北京：中国人民大学出版社，2005：19.

(责任编辑：李庆华)

With the development of the society, the significance of public participation in the process of public policy implementation becomes more and more obvious. But the information asymmetry between the government and the public, the incapacity of their participation and a lack of the legal guarantee of citizen’s rights make the degree of public participation relatively poor. By improving the public mechanism of the government information publicity, the level of people’s participation and ability, nurturing the public reason, strengthening the legal system building, we can promote the citizens’ participation in the process of public policy implementation in an orderly way.

public policy; policy process; policy implementation; public participation

2015—03—12

广东省高等教育质量工程项目“公共政策系列课程教学团队”(粤教高函[2014]97号)；广东省研究生教育创新计划项目“公共政策案例库建设的研究与实践”(粤教研函[2015]2号)；广州市教育科学项目“地方院校公共事业管理专业应用型人才培养模式的构建与实践研究”的阶段性成果

黄芮(1990—)，女，广东广州人，广州大学公共管理学院硕士研究生，主要研究方向：社会政策与社会保障。

D630；D621.5

A

1672—9536(2015)01—0039—04