河南省新型城镇化建设过程中政府职能的重构

河南省新型城镇化建设过程中政府职能的重构

尚芾萱1，张萍萍2

(1.中国人民大学 国际关系学院，北京 100872；2.华东师范大学 马克思主义学院，上海 200241)

[摘要]全面提升政府职能的有效性，是积极稳妥推进河南省新型城镇化发展的重要内容与先决条件。政府职能的错位，既增加了政府履行职能的成本又制约新型城镇化的进一步发展。政府职能的重构能合理改善政府结构，是消解这一制约的基本方式。一个统筹全面、长远规划和切实可行的科学战略，是河南省政府城镇化过程中职能重构的重要保障。明确的战略目标、清晰的战略任务和切实的战略支撑，是这一战略的基本组成部分。不同的重构路径发挥作用的力度和时间受不同因素的制约，所以在重构政府职能时必须遵循渐进式原则，把握好重构的速度、力度和幅度，正确规划长期、中期、短期路径。这三种路径相互影响、相互作用，不断完善政府运作方式，减少市场经济发展的体制性、思想性和技术性障碍，共同推进河南省新型城镇化建设健康发展。

[关键词]新型城镇化；政府职能；重构战略；重构路径

[基金项目]2015年度河南省社科联重点调研课题“河南新型城镇化建设过程中的政府职能研究”(项目编号：SKL—2015ZDKT008)的阶段性成果。

[作者简介]尚芾萱(1992-)，男，河南驻马店人，中国人民大学国际关系学院博士研究生，主要从事政治学与国际政治理论研究。

[中图分类号]D630

十八大报告明确指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”[1](P20)。走新型城镇化道路，不仅是缩小城乡差距的重要途径，也是全面建设小康社会的必由之路。新型城镇化建设目标的实现依赖于政府职能的有效发挥。为了更科学地推进新型城镇化发展，政府必须“准确定位、适时转变和不断优化”[2](P15)。在河南省推进新型城镇化过程中，进行政府职能重构有利于实现政府职能的动态性平衡，是推动新型城镇化取得进一步突破的必然要求。

一、河南省新型城镇化过程中政府职能的错位

城镇化不仅能有效地提高消费能力、刺激区域经济发展，还能强有力地支撑社会、文化发展，是加快河南经济发展、实现中原崛起的关键。市场经济的固有缺陷及其在中国发展的实际水平，决定了政府在城镇化过程中不得不扮演着重要角色。因此，重构政府职能，使其日趋合理，是河南省城镇化有序稳定发展的必要条件。“在适应环境变化的过程中，政府的理念、行为和态度都将进一步调整，从而获得一种解决问题和持续创新的能力”[3]。河南省政府的职能也在随着社会经济的发展不断地变化与调适。河南省城镇化起步于计划经济时期，这一时期，政府的参与和干预渗透到城镇化过程中的多数环节，建构起以单位和公社为载体的“全能型”政府。1978-1992年间是城镇化稳步发展的阶段，河南省政府在这一时期的城镇化过程中的职能模式可以概括为“主导型”。在这一模式下，政府对城市经济以及城乡贸易也给予了很多的自主权。1992年至今，河南省的城镇化进入快速发展阶段，政府通过政治和经济体制的改革，释放了市场的活力，将政府主导与市场调控相结合，注重发挥市场的基础性作用，政府的职能模式逐渐向“引导型”过渡。

在城镇化过程中，政府职能的错位问题主要是“缺位”和“越位”。缺位问题主要指，在这一过程中本应由政府提供的服务或者应由其调控的环节与领域，政府未能及时有效地提供服务和实施调控。越位问题则是指，在这一过程中本应由市场发挥作用的地方或者应由社会主体自发发展与参与之处，政府却无意或者有意地进行了不合理的干预。前者带来许多城镇化快速发展的基础设施、制度环境、资源保障等必要条件的缺失；后者则“直接或间接地造成了政府调控的范围和力度的错位，导致了政府失灵”[4](P190)，造成了资源的低效配置以及权力寻租现象的发生。河南省各个层级的政府在城镇化过程中都不同程度存在“缺位”问题。具体而言，城镇化的发展不仅需要住房和交通的保障，教育条件的改善，还需要制度、政策的支撑与促进，实现城乡的均衡发展和农业人口的合理有序流动，河南省各级政府职能在实现这些需求方面还有诸多亟待完善之处。就“越位”问题来看，政府在这一进程中对经济发展还存在过多干预，对人口的自由流动、城乡教育资源配置、经济资源的融合还存在过细的管控。政府职能的越位既是市场经济发展不完善引起的，也是政府角色定位不清以及目标与手段的单一与多元冲突的必然产物。“政府改革的核心是职能转变，职能不转变，机构改革也达不到目的”[5]。在中国市场经济以及城镇化发展的新阶段，要建设高质量、有内涵、适宜人居的新型城镇化，推进政府职能的重构、加快河南省新型城镇化建设和发展是当务之急。

城镇化进程是有规律可循的，国外尤其是一些发达国家以及国内其他省份在城镇化进程中，通过卓有成效的政府职能的重构，促进城镇化发展进入崭新的历史阶段。这些都为河南省新型城镇化建设过程中政府职能的转变提供了有益的重构战略与路径选择。在国外，日本、韩国主要采取政府引导下的空间集聚模式；英国、德国主要采取政府宏观调控下市场主导模式；美国充分发挥市场调节的自主性，采取自由放任的市场化主导发展模式。在国内，江苏省在发挥市场基础性作用的条件下，加强政府宏观调控；四川省则以市场为主导，发挥政府的引导作用，通过城市产业集聚推动城乡的融合发展。以上成功的事例，都为河南省政府职能的重构战略与路径选择提供了新的着力点，即在发挥市场的基础性作用的前提下，转变政府理念，增强政府宏观调控能力，同步推进新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化。

二、河南省新型城镇化建设过程中政府职能的重构战略

一个多次论证、统筹全面、长远规划和切实可行的科学战略，是河南省政府城镇化过程中职能重构的重要保障。因而，考量河南省客观省情，拟定政府职能重构的整体战略，是探讨河南省政府职能重构的前提。明确的战略目标、清晰的战略任务和切实的战略支撑，是这一战略的基本组成部分。

(一)战略目标

在新型城镇化亟待快速发展的当下，进行政府职能的重构迫切需要调整政府与市场的关系。市场对资源配置作用的充分发挥能够促进区域经济的快速发展，是城镇化有序推进的前提和基础。在影响市场作用发挥的诸多因素中，政府与市场的关系处于关键地位。改革开放后，政府主导下的市场调控模式成为河南省政府与市场关系的基本模式。新型城镇化的发展需要人财物的进一步自由流动以及社会效益的继续优化。政府对资源和经济的调控在部分领域仍然过细存在和市场经济发展仍然不成熟的省情，决定了合理定位政府与市场关系是政府职能重构的基本目标。

以经济建设为中心的基本国策的确立，强化了政府的经济职能，对城镇化的有序推进产生至关重要的作用。但是，城镇化的发展需要政治、经济、社会、文化和生态等因素的共同作用，若只偏重单一的经济因素，轻视甚至忽略其他因素，就难以实现城镇化的健康发展。城市基础设施的建设，住房、医疗和教育等条件的改善，就业岗位的增加以及劳动技能的培训等，都是城镇化进一步发展的基本条件。当前，包括河南省在内的许多市县政府，在错误的政绩观作用下，仍然不惜牺牲资源、环境追求GDP的增长，忽略了社会、文化和生态等方面的发展，阻碍了城镇化的健康持续推进。为适应城镇化新时期发展的需要，政府职能的重构必须把强化政府社会职能、弱化经济职能作为重要目标。

政府与社会的关系主要表现为政府对社会的管理。在改革开放前，政府对社会的管理更多地体现为对人口、经济和社会秩序的严格控制，整个社会缺乏活力与创造。改革开放后，经济体制、基本经济制度和基本分配制度的改革，大大地降低了政府对社会的控制。但是，政府对市场和社会的各个层面的深度干预，使强政府、弱社会的基本格局并没有得到根本性的扭转。社会主体蕴藏了巨大的推动力量，这不仅包括城市化必不可少的物质资源，而且包括城市化不可或缺的智力和人力资源。在政府掌控资源的能力与城镇化发展的需要之间差距日益拉大的当下，促进社会主体尤其是企业、社会团体等的参与，提高分权化程度、增强社会约束能力，自然而然地成了政府职能重构的重要目标。

(二)战略任务

战略任务是目标最终实现的基本着力点，它为目标的实现设定了主要的实践内容，使目标实现过程中人财物等资源的配置重点突出。因此，明确城镇化过程中政府职能重构的基本战略任务，可以积极有效地促进战略目标的实现。转变政府理念、提高宏观调控能力、寻求政府职能的动态性平衡是战略目标实现的基本立足点。

政府公共政策的重心、方向以及影响其效用程度的社会基础的变化，都会构成问题解决的重要促进或阻碍因素。公共政策彰显并助推城镇化过程中政府职能重心和方式的重构，也进一步制约着政府职能建设的模式及其路径的设计与选择。公共决策的制定与执行以政府工作人员为载体，因而转变政府工作人员尤其是决策者的思想观念，可以通过改变政府公共行为有效地推动政府职能的重构。转变官本位思想、形式主义和GDP为重的观念，有利于形成和落实“以人为本”的思想，养成实干的作风，形成资源节约、环境友好、经济高效、文化繁荣、社会和谐的局面。城镇化过程中，政府职能重构的核心是合理定位政府与市场、社会的关系。正确处理政府与市场的关键是减少政府的干预，发挥市场在资源配置中的决定性作用。但是市场机制也存在自身无法或暂时难以克服的缺陷。“这些缺陷在西方经济学中被称为‘市场失灵’ ”[4](P194)。发挥政府的调控作用，弥补市场的“失灵”，就成为必不可少的选择。所以，减少政府在城镇化过程中对经济的干预不是放弃干预，而是进行更加合理有效的调控。实现这一目标的关键是在城镇化过程中提高政府职能的效用程度、增强政府的宏观调控能力。政府职能是随着政治、经济、社会和文化等的整体环境的变化而变化的，政府的政治职能、经济职能和社会职能之间，也会随着外部环境的变化而变化。这就意味着城镇化过程中，有时候分别需要以政治、经济和文化职能为主，其他为辅。寻求三者之间的动态性平衡，就能有针对性地处理所需应对的问题，也因而能更有效地履行政府的职能。

(三)战略支撑

河南省城镇化过程中政府职能重构战略的制定，需要考量国内外客观现实，尤其是省内基本省情，扬长避短，寻找切实可行的方案。这就需要明确和把握这一进程中的战略支撑，即充分发挥河南省现有的优势，挖掘有助于提高创造性和竞争力的潜在优势。航空港建设的牵引作用、产业集聚化的辐射效应和“四化”协调发展的推动作用，成为实现上述战略目标和任务的重要支撑点。

航空港经济综合试验区建设对推动经济发展意义重大，不仅能推动全省乃至中原地区的经济发展，而且能促进中西部地区全方位开放局面的形成。更为重要的是，航空港经济综合试验区的建设还能够带动中原经济区新型城镇化、新型工业化和新型农业现代化的协调发展。这些发展，既为政府促进城镇化发展奠定了经济基础，又为政府调控城镇化进程提供了资源和手段，给政府职能的重构创造了必要的条件。构建产业集聚战略，对于提升河南省在全国的经济竞争力和创造区位竞争优势，有着极为重要的现实意义。城市对农村人口具有较大的吸纳能力是城镇化发展的必要前提，产业集聚对经济发展的积极促进作用是提高城市吸纳能力的重要因素。另外，产业集聚引发的发展新思路，反过来促进政府管理模式的创新和管理能力的提高，这也是政府职能重构的重要组成部分，是城镇化过程中政府职能重构战略的重要支撑点。经济水平的提高是政府职能重构的基本条件，也是重构战略的基础性支撑点。经济竞争力差、科技含量低、附加值低、产业结构不合理、信息基础设施的相对滞后等问题都制约着河南省经济水平的进一步提高。这不仅使城镇化继续发展乏力，也使政府职能在这一进程中的重构缺失了必要的条件和环境。同步推进新型工业化、信息化和农业现代化，逐步减少甚至消除这些不利因素，成为破除瓶颈、支撑重构战略的基本路径。正如李二超等人所言：“实现‘四化’同步发展，对我国推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化建设，形成新的经济发展方式具有重要意义，对实现全面、协调、可持续发展发挥着关键作用”[6]。

三、河南省新型城镇化建设过程中政府职能的重构路径

不同的重构路径发挥作用的力度和时间受不同因素的制约，所以在重构政府职能时必须遵循渐进式原则，把握好重构的速度、力度和幅度，正确规划长期、中期、短期路径。这三种路径相互影响、相互作用，促进河南省新型城镇化建设过程中政府职能的重构战略稳步实现，推进河南省新型城镇化健康发展。

(一)长期路径

经济水平的提高是政府职能重构战略的最基本要素。市场经济是城镇化过程中推动政府职能转变的根本性条件。但是，经济水平的提高不是一蹴而就的，它要经过长时间的累积和突破才能持续发展，这就需要着眼于长期因素来设计经济发展的路径。长期路径能帮助合理定位政府与市场关系、提高分权化程度、促使“四化”协调发展，从宏观设计上促使政府职能重构战略的基本目标稳妥实现。

我国自社会主义市场经济建立以来，市场的体制机制已经初步形成并得到完善，但还存在效率低、生产技术水平不高、创新能力不强等问题。减少或消除这些体制性、思想性和技术性障碍，合理定位政府与市场关系便成为当下推动市场经济进一步发展、实现政府职能重构所必须直面的紧迫任务。这不仅需要进行体制性改革，尤其是行政管理体制改革，也需要建立健全释放市场经济活力的法律法规，更需要以创新体制机制的建设为突破口，提高我省的创新能力。贸易是一个地区经济发展的重要动力。建设航空港经济综合试验区、打造加工贸易承接基地、主动承接产业转移是河南省重视贸易在经济发展中作用的表现。这些方式能有效利用社会主体尤其是企业、社会团体等的自主性，增强社会约束能力，推动政府职能重构的基本目标的实现。工业化、信息化和农业现代化的发展是城镇化发展的前提和基础。根据河南省的具体省情，创造三者发展的制度、政策和社会条件，实现城镇化与三者联动发展，就成为着眼长期路径重构的重要问题。促使“四化”协调，强化政府社会职能，弱化经济职能，实现经济持续健康发展和社会和谐稳定这一战略目标，需要“重点推进工农协调化发展、实现城乡一体化发展、促进区域协同化发展”[6]。

(二)中期路径

长期路径的实现不是一蹴而就的，“强政府、弱社会”的特定政治生态也非一朝一夕所能改变，为了创造更多支持性的条件，就需要把目标拉近，设计中期路径消解部分重构的阻力。中期路径能帮助转变政府观念、创新政府组织结构、寻求政府职能的动态性平衡，在阶段性设计上为实现政府职能重构战略的目标、任务提供支持力量。

创新政府组织结构，完善政府运作方式，培育新兴社会组织，改革现行社团管理体制，加强农村文化建设，转变农民生活方式,这些内容组成了中期路径的基础框架。“政府职能与机构设置是一个矛盾的统一体”[4]。政府行政机构是政府职能履行的载体，政府机构权责的设置、运行方式及其力量的指向，都事关政府职能能否顺利实现。当前，河南省政府内部还存在着权责不清、条块分割、监督失衡等问题，妨碍政府职能的有效行使。创新政府组织结构，强化政府的社会管理和公共服务职能，完善政府运作方式，是推进中期层面政府职能重构的首要选择。提高城镇化过程中政府职能的效用，有利于打破许多市县政府重经济发展、轻社会管理，重工程建设、轻民生建设的局面，能加快转变政府的思想观念，树立合理的政绩观和权为民所用的思想，提高政府公共服务的能力。随着市场经济的发展，社会结构分化、劳动分工细化以及经济运行复杂化等政府所需应对的问题日渐增多。扩大社会主体的参与、实现政府部分职能的转移，就显得尤为迫切。在城镇化过程中，大力发展社会组织不仅可以提供政府所需的资金资源，还可以提供人力资源和智力资源，分担政府的部分功能，降低政府在此过程中的管理成本，为政府职能的转变提供重要的支撑条件。文化的异质性是阻碍农村居民深层次融入城市社会的重要因素。农村文化中安土重迁、农业为本、族群观念、以及相对狭隘的思想，都不利于实现农村居民的城市化。因此，推动城乡文化的融合就成为城镇化发展的重要途径。

(三)短期路径

城乡二元结构的户籍、土地和社会保障等制度，以及与当前客观要求不相适应的省、市、县财税和金融体系，共同构成了河南省新型城镇化建设的障碍，这些障碍相对于其他问题多属于表层性的，通过较短时间的调试能得到逐步的消解。因此，消除二元结构的体制性障碍、推进城乡公共服务均等化、争取财权与事权相匹配组成了政府职能重构的短期路径。

二元结构的体制本身是政府体制的一部分，也是政府职能得以履行的重要载体。大量的交通、住房和医疗教育等城市基础设施是城镇化发展的先决条件。政府管理的财税和金融是调节二元结构、提升公共服务的重要经济支撑，也是促进河南省城镇化发展必不可少的支撑力量和调控工具。结合河南省省情，推进农村土地确权登记颁证工作，提高农村土地利用效率；重点完善公共就业服务体系、健全“网络化城乡基层医疗卫生服务运行机制”[7]，逐步实现城乡就业、教育、卫生和社会保障等公共服务的一体化、均等化；合理地提高基层政府的财政权力，实现财权与事权相匹配等方式，能有效地形成和完善河南省政府职能高效行使的体制和机制平台。这些改革措施，是形成和落实“以人为本”的思想、尊重城镇化过程中人民群众的基本权利和利益诉求、养成实干作风强有力的保证，对于构建服务型政府，寻求政府职能的动态性平衡意义深远。

综上所述，政府职能的重构不仅必要，而且尤为迫切。分析政府职能重构的有利和不利条件，洞察重构开展的机遇和挑战，是政府角色再定位的基础条件，有利于准确落实重构路径着力点。政府职能革新和调适的阻碍既有深层次的经济和文化因素，也有较为直接的利益因素。针对城镇化过程中政府职能的重构，我们应在全面分析其挑战和机遇的基础上，遵循正确的目标导向，先易后难、循序渐进，促进河南省新型城镇化建设过程中政府职能的重构战略稳步实现，推进河南省新型城镇化健康发展。

[参考文献]

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[2]钱再见.新型城镇化进程中的政府职能转变——基于空间权力视角的分析[J].中共浙江省委党校学报,2013,(5).

[3]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:人民大学出版社,2002.

[4]金太军,赵晖,等.政府职能梳理与重构[M].广州：广东人民出版社,2002.

[5]李克强.在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话[N].人民日报2013-11-08(2).

[6]李二超,韩洁.“四化”同步发展的内在机理、战略途径与制度创新 [J].改革,2013,(7).

[7]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013.

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