行政集权与法国大革命

李智

摘  要：《旧制度与大革命》的中心任务是分析法国以行政集权为核心的中央集权给旧制度带来的弊病及其孕育的大革命。行政集权带来的首要弊病是无处不在的社会分裂，这导致社会的内在整合在大革命之前就已经十分困难。此外，行政集权还导致了政府机构的内卷化、行政风险大等弊病。在引发制度问题之外，行政集权还塑造了法国民众过度依赖政府、政治不成熟、蔑视法律等国民性，为大革命爆发提供了坚实的心理基础。托克维尔认为，破解行政集权弊病的根本之道是通过渐进式改革逐步收缩中央集权，释放政治自由，让民众参与政治生活，并警醒处于这样制度下的统治者必须清醒地认识到改革的必要性和巨大的难度。

关键词：旧制度;大革命;中央集权;行政集权;社会分裂;行政弊病;国民性

一、以行政集权反思大革命

在《旧制度与大革命》一书中，托克维尔试图探讨旧制度（始于14世纪王权崛起的封建制度将亡未亡的一种过渡状态）与法国大革命之间的关联，并回答是什么导致了大革命的爆发，并使其如此猛烈、反复，又不可避免地复归于专制。在旧制度的众多因素中，他认为中央集权是最为关键的，这是当时的法国区别于欧洲其他国家最核心的特征（陈斌，2013）。正是这个体制塑造了旧制度的诸多弊病，并孕育了接下来的大革命。

在系统分析旧制度下的中央集权怎样为法国大革命种下病根之前，我们有必要区分一下两种不同形式的中央集权：政府集权和行政集权（托克维尔，1991：95-108;王涛，2013）。政府集权是指中央政府只集中关涉全国事务的权力，而行政集权则是指中央政府不仅集中关涉全国事务的权力，还掌控关涉地方事务和国家立法、司法事务的权力。在托克维尔看来，并不是所有的中央集权都会产生坏的影响。相较而言，政府集权的优点在于能集中全国资源办大事，同时又能与地方自治、政治自由和权力制衡等相兼容，是必要的、良性的。而行政集权虽然也能集中全国资源办大事，但从长期来看，它会不加节制地自我扩张，破坏乃至取消地方自治、政治自由和外部制衡，从而对社会和人民产生有害的影响。因此，在托克维尔看来，主要是以行政集权为核心的中央集权带来了旧制度的诸多弊病，并孕育了大革命。

二、行政集权与社会分裂

在托克维尔看来，行政集权给旧制度带来的最致命的弊病是无处不在的社会分裂。这种分裂首先表现为行政集权的强化所导致的阶级关系的逐步疏远。法国强化行政集权的一个重要手段就是逐步以国家正式的行政机构取代贵族在地方的统治权。这无疑有助于加强王权对地方社会的控制，但随着地方政治自由的逐步丧失，原来围绕贵族地方统治权而形成的各种组织体系和非正式的人际关系网开始逐步瓦解。其中，贵族与民众之间形成的庇护和依附关系的松弛或破裂影响尤为深远。以前，贵族为领地的农民提供人身保护、法律裁决和救济等，农民则定期不定期地向领主缴纳租税（高毅，2013）。而随着行政集权的不断强化，原来在地方社会整合不同阶级的利益以维护地方秩序的重要纽带开始逐步丧失，不同的阶级甚至开始变成陌生人，在利益、观念、情感和行动上不断疏远。

更严重的是，随着行政集权的加强，不同阶级之间的关系甚至开始对立起来。除了加强对地方社会的控制，国家行政集权的强化还有为军事和民政扩大税源的目的。然而，由于法国特殊的社会情境，捐税的征收是以一种相当不平等的形式展开的。一方面，为了弥补已经失去的统治权，贵族要求保持甚至增加其在经济上的特权。另一方面，为了逃避巨大的捐税压力，许多资产阶级纷纷逃离农村，甚至进一步“捐官入贵”谋求特权。这两种不平等的合法性都受到其他阶级的强烈质疑。对于贵族，当其不再为民众提供服务时，他们享受的经济特权就不再合理了。而对于资产阶级，他们通过金钱所谋求的特权使原来身居高位的贵族，以及与资产者同处一个等级的普通民众都感到妒恨。由此，在当时的法国，不同的阶级之间普遍弥漫着强烈的不满。

通过上面的分析可以看到，随着行政集权的不断强化，国家确实逐步加强了王权对地方社会的控制，也使得征收更多的捐税成为可能。但必须看到，这一过程却导致了法国不同阶级之间的分裂，他们不仅开始相互疏远，甚至逐渐对立起来。为了更好地刻画当时的法国社会，托克维尔使用了“集体的个人主义”这个词来形容这种社会分裂逐步深入到不同阶级内部时的状态，在那里，社会几乎成了无数个自利的小圈子，人们很难再发展出什么共同的观念和情感，更别说相互的帮助和统一的行动了。换言之，随着社会的内在整合逐步瓦解（也意味着社会的整合越来越困难），早在大革命之前，整个社会就已经处于空疏、涣散的状态，而这使整个法国变得相当脆弱和充满危险。“各部分之间再也没有联系。再也组织不起什么力量来约束政府;也组织不起什么力量来援助政府。最后，作为其基础的社会一旦动摇，这座国王的宏伟大厦顷刻之间就会全部毁灭。”（托克维尔，1997：171）

三、旧制度的行政弊病

不可否认，随着行政集权的不断强化，法国社会出现了严重的社会分裂，整个社会变得十分脆弱。但与此同时，我们必须注意到国家已经建立了一套从中央到地方的行政机构。于是问题就来了：为什么这么庞大甚至看起来强有力的行政机构依然无法阻止法国社会的动荡？除了来自“社会”的原因，行政集权下的行政机构本身有什么弊病？通过梳理全书，我们至少可以发现如下两个问题。

（一）行政机构的内卷化。法国行政集权加强对地方的控制和扩大税源这两个目标意味着国家将面临两大困难：建立一套有效的官僚体系，并使其能不断地扩大税源。法国政府是通过卖官鬻爵和使用赢利型经纪来解决这两个问题的。卖官鬻爵意味着捐官者可以免税和享受特权;使用赢利型经纪则几乎意味着这些经纪可以利用贿赂、分成等手段实现贪污中饱。随着行政集权的强化，将不可避免地出现更多的经济特权者或贪污中饱者，而这些负担将最终转移到普通民众头上。为了更好地刻画法国行政集权的困境，我试图使用杜赞奇（1996：66-68）在描述20世纪前半期中国的政权建设时所采用的一个概念——内卷化。当政权出现了内卷化，其扩张将显得十分矛盾：国家政权的扩张不是依靠提高效益，而是通过扩大对民众的压榨来完成的。这无疑会导致底层的不满和进一步的阶级分裂。

（二）行政风险巨大。行政集权的一个重要特征就是收归地方统治权于中央。除了常见的行政效率低下，这种体制的一个重要弊端是行政风险十分巨大。这种风险尤其体现在中央政府试图推行改革时。除了可能忽略不同地区的实情外，这种体制使得改革给整个社会所带来的风险也急剧增大。此外，由于中央政权如此重要，作为其代表的巴黎几乎成了法国的火药桶。随着巴黎逐渐成为法国的政治、商业和工业中心，这大大增加了巴黎的治理难度和出现动乱的可能性;而巴黎一旦动荡，很快就可能导致整个法国局势的大转变。因此，托克维尔才说，“行政上的中央集权制和巴黎的至高无上，是40年来我们眼前不断更迭的所有政府垮台的重要原因”，“旧君主制突然之间猛烈毁灭，很大一部分原因即在此;它也是孕育所有其他革命的第一次革命的主因之一”。（托克维尔，1997：115）

四、行政集权下的国民性

如果说行政集权塑造了制度本身的弊病，那么，它也将不可避免地塑造了另外一种弊病——人的弊病，即法国民众的国民性。这些弊病“绝不停留在书上;它们渗透到一切人的精神中，与风尚融为一体，进入人们的习俗，深入到所有各部分”（托克维尔，1997：107），以至于当托克维尔比较了旧制度下和他所处时代的法国人后感叹道：他们“丝毫没有改变本质，他们不停地在我们面前重现，虽然面貌略有不同，但始终可以辨认出来”（托克维尔，1997：32）。可以说，这些习性不仅是旧制度得以维持的基础，也是其最终瓦解的重要因素。同时，它们还是使得法国大革命变得如此猛烈、反复，而又不可避免地复归于专制的重要基础。

（一）过度依赖政府。由于中央政权已经摧毁了所有的中间团体，在人们眼中，“中央政权已成为社会机器的唯一动力，成为公共生活所必须的唯一代理人”，“若是国家不介入，什么重要事务都搞不好”。（托克维尔，1997：107）随着对政府依赖心理的不断加强，人们似乎忘掉了自己应该承担的责任，“政府既然取代了上帝，每个人出于个人需要，自然就要祈求政府”（托克维尔，1997：109）。随着人们越来越多地将自己需求的满足寄希望于政府，当生活中遇到不如意时，他们就很容易归咎于政府，以至于“每个人都因贫困而指责政府。连那些最无法避免的灾祸都归咎于政府;连季节气候异常，也责怪政府。”（托克维尔，1997：109-110）可以想象，在这样的民众面前政府需要承担多大的责任，而它的失误或无能将给其带来多大的灾难。

（二）政治不成熟。托克维尔认为，政治自由的长期缺乏应对此负责，并特别分析了法国存在的“文人政治”现象。在当时，文人几乎成了政治领域的舆论领袖。更要命的是，面对复杂的社会问题，他们提出的解决方案是如此鲜明的脱离实际，而这种脱离实际又如此普遍地被追随。文人由于缺乏政治经验，很容易迷恋抽象理论，以致提出的解决方案往往具有强烈的理想主义色彩。普通民众由于缺乏政治参与，极容易被文人收入囊中。而随着统治权的缺失，贵族也逐渐丧失精神领域的主导权，甚至被启蒙思想裹挟进去。行政官员则只长于行政事务而不懂治国方略，无法预见社会潮流的动向。结果，全体法国人都“抛弃了现实社会，沉湎于虚构社会。人们对现实状况毫无兴趣，他们想的是将来可能如何，他们终于在精神上生活在作家建造起来的那个理想国里了”（托克维尔，1997：181）。

（三）蔑视法律。虽然当时法国政府的行政权和法院的司法权有着很大程度的分离，但为给王权提供足够的方便，政府还设立特别法庭，以审理甚至通过调案从普通法庭夺走与王权相关的案件。身处这种环境下的民众自然也习得了政府的习性，对法律从一开始就没有应有的尊重。法律“在他们头脑里占有的位置一向是空的”，只要有可能，“每个恳请者都要求人们照顾他而撇开现行法规，其态度之坚决和威严就像要求人们遵行法规一样”。（托克维尔，1997：108）事实上，在当时法国社会维护秩序的并非法律，而是其背后的强权。这样，我们也就不难理解处于行政集权统治下法国民众的心态和可能做出的危险行为了：“人们对当局的服从还是全面的，但是他们遵从当局却是出于习惯而非出于意愿;因为，倘若人民偶然激动起来的话，最微小的波动立即就可将人民引向暴力，这时，镇压人民的，也总是暴力和专权，而不是法律。”（托克维尔，1997：108）

五、行政集权弊病的破解之道

通过上面的分析可以看到，行政集权给旧制度带来了种种弊病，而这些弊病几乎不可避免地导致了大革命的爆发。那么，我们不禁要问，有没有什么办法可以让这样一个已经有了比较深厚的中央集权传统的国家规避这些弊病及其可能带来的灾难？托克维尔认为，根本的解决之道是通过渐进式改革逐步收缩中央集权，释放政治自由，让民众参与政治生活。在他看来，自上而下的社会改良给社会带来的成本更低且风险更小：“如果当初由专制君主来完成革命，革命可能使我们有朝一日发展成一个自由的民族”，而“没有充分准备的人民自行动手从事全面改革，不可能不毁掉一切”（托克维尔，1997：201）。托克维尔相信，随着政治自由的恢复，分裂的社会会逐渐凝聚起来，行政制度本身会逐渐克服诸多弊病，而民众也会逐渐习得自由的意识和能力。

但需要追问的是，对于已经处于行政集权背景下的国度，中央政府何以有动力逐步让渡自己的权力，同时又能够有效地克服旧制度已经染上的弊病？对此，托克维尔认为，至少有一个自利动机可能会使中央政府推动这种变革：收缩中央集权并不是让旧制度下的国王放弃全部权力，而只是从旧的中央集权中逐步剥离不必要的行政集权而保留必要的政府集权。当然，有了中央政府的意愿并不意味着就可以成功实现改革。实际上，托克维尔在全书中一直在警醒我们：对于一个旧政府来说，要想进行有效的社会改革是很困难的（虽然绝对是有必要的）（崇明，2013）。因为它必须努力克服行政集权已经造成的各种制度和人的弊病，以及这些弊病的惯性可能带来的持续阻力和巨大风险。对于一个有着深厚中央集权传统的国家，要想克服旧制度的弊病，实现有效的改革，中央政府不仅要有足够的勇气和毅力，还需要足够的智慧和特殊的时运。

参考文献：

[1] 陈斌，2013，《以自由看待革命：英国道路与法国道路之别——<旧制度与大革命>中的真问题》，《南方周末》1月24日。

[2] 崇明，2013，《国家主义的逻辑——读<旧制度与大革命>》，《南方周末》2月15日。