别了，土地财政

邵 挺

别了，土地财政

邵 挺

邵挺，经济学博士，国务院发展研究中心市场所副研究员

上一篇指出了“土地财政”在概念上的几类误区，并给出了“狭义”和“广义”上的“土地财政”概念。有一个问题就是，既然“土地财政”的空间在不断缩小，为何地方政府近年来的城市扩张速度和建设用地规模不减反增？究竟是什么更强的动力在推动地方政府的“以地谋发展”模式？这类模式在未来还有没有可持续性？

从现象上看，2008年以来我国城市扩张的速度并没有减缓。据国土资源部2013年的调查显示，全国391个城市的新区规划人均城市建设用地是197平方米，城市已建成区人均用地达到161平方米，远超过人均100平方米的国家标准。另外，2013年国家发改委调查了12个省区的156个地级市和161个县级市，有90%以上的地级市准备规划建设新区，12个省会城市规划建设了55个新城。绝大多数观点都认为，获取巨额土地出让收入是地方政府推进大规模城市扩张和新区建设的主要动力。也有一些观点认为，地方政府采取“舍不得孩子套不到狼”的策略，先低价出让收入再用未来的税收来弥补。

但上述两类观点都不能解释一类现象，就是近年来我国新区的人口密度要远低于旧城区，并且出现了大量房屋空置现象，甚至变成了“鬼城”、“睡城”。在标准排名与《投资时报》联合发布的“中国大陆城市‘鬼城’指数排行榜（2014）”中，中国未来可能会出现近50座“鬼城”。人口密度的下降使新城的基础设施利用效率低下，产业集聚能力的下降使地方政府财政和税收大幅上升的预期失效，前期的低价土地出让无法用后续的税收增加来弥补，这可以部分解释为何近年来中国各地级市甚至县级市地方债务激增的原因。上一篇已讲了，从2011-2013年，土地出让收益占出让收入的比重已从46%下降到25%不到，从绝对值看，2013年“广义”的土地财政收入只有1万亿多一点，远低于4.2万亿的土地出让收入。但2011-2013年间，城市建成区面积从43603平方公里扩展到47855平方公里，年均增幅是5%。相比2003-2011年间5.5%的年均增幅，2011-2013年间的城市扩张速度并没有显著放缓。因此，很难想象地方政府大规模的城市扩张主要是出于对土地出让收益的获取。

“土地财政”的增速逐步回落，意味着地方政府必定还有其它更强的动力，笔者认为，用土地作为抵押形成的贷款，即“土地金融”是其中最重要的动力之一。当然还有像“政绩考核”等非经济因素，但考虑到这类因素是长期存在的，不能作为解释近几年城市扩张突然加速的主要原因。2007-2013年间，84个重点城市的土地抵押面积从192.5万亩增加到605.9万亩，抵押贷款从1.33万亿上升到7.76万亿。其中，储备用地占土地抵押金额的比重从2008年第一季度的3.3%提高到2012年第四季度的15.8%。地方政府的土地储备中心每年会将一定比例的土地纳入储备用地库里，这些储备用地或者直接被储备中心拿到银行作抵押，或者被划拨到城市融资平台或城建集团用作抵押品向银行获取抵押贷款，“横竖都是用来作抵押”，地方政府凭借垄断的土地征用权，在获取土地出让收入之外，又开辟了一条新的融资渠道，借助金融的力量，“土地金融规模”已经远远超过了“土地财政规模”。土地抵押贷款已经成为金融机构贷款的重要组成部分，2013年底全国土地抵押贷款占全国金融机构人民币各项贷款的比重是9.29%，但有些省份甚至超过了30%。笔者认为，在“土地财政”增幅不断下降、日益萎缩之际，“东边不亮西边亮”，以土地抵押贷款为主的“土地金融”却“异军突起”，成为地方政府推进城市化的重要动力之一。这就可以较好解释“土地财政”增速不断下降与“城市建成区面积增

幅不断扩大”的现象。

借助金融和资本的杠杆，“土地金融”规模扩张迅速，但其中风险巨大，尤其在中国经济全面进入“新常态”、开始逐步“化解过去高速增长阶段中形成的高杠杆和泡沫化”时，“以地谋发展”模式的弊端和挑战日益凸显。

在清理规范地方融资平台、房地产市场深度调整之际，近七万亿的土地抵押贷款的财政金融风险在快速显现。众所周知，中国过去多年的高速增长是以高负债、高杠杆作为前提，土地抵押贷款属于典型的“以地套钱”，其前提是中国经济要有相当高的增速、房地产价格要足够坚挺。现在这两个前提条件都已发生很大变化，经济从10%左右的高速增长降至7%左右的中高速增长，除少数城市房价小幅上涨外，多数城市房价下行趋势加大。在经济降速、房价回调之际，原来被高速度所掩盖的地方债务和金融风险就迅速显露出来。2012年底的地方债务余额中，融资平台公司举借的占45.67%，比2010年增加3227.34亿元，增幅为22.5%；截至2013年6月，融资平台公司作为举债主体的地方政府性债务余额是40755.54亿元，占政府负有偿还责任债务规模的37.43%。目前各地的融资平台公司最重要的抵押品就是各类储备用地，一旦土地市场发生较大波动，通过影响储备土地抵押价值，平台的不良贷款率有可能较快上升，银行金融风险就会迅速积累。另外，用未来不确定性强、净收益占比持续下降的土地出让收入作为最重要的偿债来源，地方政府尤其是县市级政府的潜在债务风险值得警惕。从全国范围看，截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额34 865.24 亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额93642.66亿元的37.23%。从抽样结果看，截至2012年底，36个地方政府本级（包括4个省本级、17个省会城市本级）承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元，占政府负有偿还责任债务余额的54.64%。

更深层次地讲，中国独特的“以地谋发展”模式，其实质是政府主导的经济发展模式，或者说政府在经济活动中扮演重要角色的模式。前几讲说过了，在我国经济的快速起飞阶段，土地公有制、城乡二元土地制度以及政府垄断的征地权的“三位一体”土地制度，扮演着重要的“发动机”和“助推器”作用。在经济增速平台回落的时候，这种政府主导的发展模式是不是会引起剧烈的经济社会政治波动呢？从理论上讲，是存在这种可能性。世界上绝大多数经济体在经济发展的初期（主要指19世纪中期的工业化时代），就已经实行土地私有制，这意味着伴随工业化、城市化过程的“土地红利”（主要指地价上涨）是主要被众多分散的主体所享有的，政府本身很难从经营土地中获取巨大收益。比如，美国联邦政府持有的国有土地规模，约占全国土地面积的40%，但这些土地绝大多数是以联邦公园（如黄石公园）和阿拉斯加等严寒地区的保护区形式存在，联邦政府通过出售、租赁这些国有土地获取的收益非常少。这在经济发展阶段转变之际，“土地红利”的变动主要影响居民自身财富的变动，对政府可支配收入的影响不大。但在中国，土地市场的剧烈波动主要是影响地方政府的土地出让收入和土地融资规模，政府干预经济的方式和程度都会发生剧烈变化。从这个逻辑看，可以预测的是，未来随着我国进入中速发展阶段、并将进一步完善地方政府融资体制（比如取消地方融资平台）时，地方政府首先面临的是化解高速增长阶段中形成的土地债务和金融风险，这注定是个漫长的过程，笔者认为最理想的办法仍然是“用五至七年的中速增长和加快建立规范的地方土地税收体系”，来逐步取代目前这套土地财政和土地金融体系。但也要做好应急方案，就是一旦爆发地方债务危机，许多融资平台和城投债发生违约时，有可能演变为区域性系统性风险时，就要有“外科手术式”的治疗方案。下一讲，笔者会具体谈到“中医和西医结合”的化解风险办法。

总结一下，2008年以来，“土地财政”和“土地金融”两大问题交织在一起，构成“以地谋发展”模式的两大基石。但两者呈现“此消彼涨”之势，从风险防范的角度看，“土地财政”本身并无风险，只要土地出让净收益为正，政府就仍有动力去卖地。但“土地金融”不仅涉及地方债务，通过金融和资本的放大效应，可以撬动超过本金数十倍的资本，但在去杠杆过程中，紧缩效应同样会被扩大，构成很大的金融风险。就目前来看，笔者认为由土地抵押贷款引起的地方债务和金融风险已经“兵临城下”，改变地方政府经营土地模式是根本之策，不能继续借助土地来放大地方政府对经济的主导权，更多通过构建开放和包容的土地市场，让市场发挥更重要作用，让民众（尤其是农民）分享更多土地红利。当然，“釜底抽薪”之策是指长期而言，就短中期来说，还需要设计一套过渡方案，既要有利于向长期目标的推进，又要守住过渡期间不爆发区域性系统性风险的底线，对政策设计者和研究者是个很大的考验，具体的内容在下一讲再介绍。（中）