小产权房问题：负效应、成因及其治理

李 俊，李云新

（中南财经政法大学 公共管理学院，湖北 武汉 430073）

一、引 言

小产权房即建设在集体土地之上并向城市居民出售的住房，它是随着工业化和城镇化的推进而发展起来的，最先产生于东部沿海地区，后来被有意或无意地扩展到了全国［1］。小产权房的开发主要集中在城市周边、城乡结合部、风景区、开发区等经济相对较发达的地区，其开发方式一般有三种：一是农村居民或者村集体自行进行小产权房的开发；二是农村居民或村集体联合开发商进行小产权房的开发；三是农村居民或村集体出让集体土地后由开发商独自进行房地产开发［2］。这些以不同开发方式建立起来的小产权房多属于自发建设行为，并没有经过政府部门审批。当然也有相当一部分通过了地方政府的审批，并且取得了由乡镇政府颁发的产权证书，但是这些小产权房大部分是以旧城改造、城中村改造、合村并镇、新农村建设等名义通过审批的［3］。建成的小产权房一般是作为普通住宅出售，也有相当一部分被建成了高级住宅区或者别墅群。然而小产权房在我国并不合法，其建设和交易是中央政府明令禁止的。虽然小产权房在扩大房屋供应、抑制房价恶性膨胀、解决城市居民住房问题方面产生了某种积极的影响，并在一定程度上打破了国家对土地的垄断，增加了农民的收入，但小产权房建设带来的负面影响也是显而易见的。笔者认为我们不能只看到小产权房“好”的一面，更应具备忧患意识，对小产权房的本质有一个清晰的认识，看到其消极的一面。

二、小产权房的负效应

（一）失地农民增多，影响社会稳定

目前，我国正处于城市化加速推进阶段，城市用地需求旺盛，房地产行业发展如日中天，房地产投资成为了“高收益高回报”的代名词。小产权房的开发使得农民也加入土地开发的行列，一些农民受利益驱动在自己承包的集体土地上进行房地产开发。从短期看，小产权房的开发确实能给农民带来丰厚的回报，但是从长远看，作为土地上的附着物——房屋的转让，必然意味着农民手中土地的转让，因为房屋不可能离开土地而存在。小产权房的开发使农民获得了一时的地利，却失去了赖以生存的土地。虽然现在农民对土地的依赖程度有所降低，但土地仍旧是农民最后的生存保障。在劳动技能单一的情况下，失地农民往往很难在城市立足，没有土地作为生计的保障，一旦地利被分享殆尽，这些失地农民很可能就会沦为城市中的难民。在中国这样一个农业人口聚集的国家，土地就是整个社会的稳定器。一旦农民失去土地，并沦为流离失所的难民，就势必会打破现有的社会秩序，影响社会的稳定。

（二）耕地大量流失，威胁国家粮食安全

小产权房的开发主体以农民和村集体为主，以城市发展需求为直接导向，土地的使用具有很强的随意性，并没有经过严格的土地规划，也没有充分考虑土地的性质和用途。只要能够带来更高的收益，耕地随时都有可能被用来进行小产权房的开发。事实上，耕地作为一种具有明显比较优势的优质的土地资源，在失去政策监管的情况下与其他类型的土地相比更容易成为建设用地。在我国农业产值较低的情况下，单纯依靠土地产出已很难满足农村家庭正常发展需要。因此，小产权房开发带来的高收益高回报无疑对持有土地的农民具有巨大的吸引力。如果不对小产权房的开发行为进行遏制，任由市场价值规律发挥作用，势必会导致农村耕地的大量流失，最终使得低产出和低附加值的农业逐渐被边缘化，耕地、农业资本以及劳动力等生产要素大量流向房地产行业，加剧农业发展的滞后。从价值角度看，耕地转化为建筑用地确实实现了土地的巨额增值，但是从国家战略角度看，这种耕地的无序转化必然会导致农业的萎缩，威胁国家粮食安全。

（三）暗藏潜在风险，合法权益无保障

合法性之争只是小产权房面临的争议之一，另外一个争议的焦点就是产权之争。由于小产权房是建设在集体土地之上的，无法获得国家正式颁发的房屋产权证。虽然有部分小产权房在地方政府支持下取得了乡产权证书，但乡产权证是由地方政府自行制作颁发的并不具备法律效力，也不被国家法律所认可，这就使得房屋的产权变得很不清晰。李长健等人更为直接地指出小产权其实根本就没有产权［4］。此外，小产权房的建设没有经过国家的安全检查、质量监督和工程验收，开发商的资质也没有经过国家的严格审查，因此这样的小产权房在安全质量上没有根本保障。同时，小产权房的非法性使小产权房购买者的合法权益也很难得到法律的保护，不仅房屋买卖合同的有效性得不到法律认可，且卖房者随时可以毁约（北京宋庄“画家村案”①就是一个很好的例子），房屋在处分、转让、过户、继承等方面的权利也无法实现，因此，对于购房者来说购买小产权房存在巨大的潜在风险。

（四）助长“侥幸”心理，损害法制公信力

小产权房一直处于国家政策的灰色地带，长期游走在法律的边缘。虽然从未被国家法律所承认，但是有关小产权房合法化的呼声从未停止。如果放任小产权房的发展，甚至把小产权房合法化，势必会助长利益既得者的侥幸心理和投机心理，因为很多小产权房就是在侥幸心理的基础上建立起来的。小产权房的建设者与购买者不仅对其合法性存在侥幸心理，而且对小产权房的从轻处罚存在侥幸心理，对小产权房惩罚不到自己头上也存在侥幸心理。允许小产权房的存在是对违法行为的放任，让那些投机分子在小产权房开发过程中获得不正当利益的意图有了实现的可能，这种情形释放出的是一种法治不严的信号，容易使大家在法律面前产生“撑死胆大的，饿死胆小”的侥幸心理和投机心理。并且小产权房的合法化还会产生一种“只要呼声足够大就没有什么不合法”的不良示范效应，这样容易诱使大家通过公然对抗法律的方式来获取不正当的利益，模糊了合法与不合法之间的界线，为不合法行为向合法行为转变提供了一条暴力通道，降低了法律的权威，削弱了法制的公信力。这些都将构成我国社会主义法制建设的障碍，不利于我国社会主义法制建设的开展。

（五）打乱城市规划，增加城建成本

城市的有序发展离不开政府的规划，在我国城市的功能分区和扩张都必须严格按照地方政府的规划进行。这样一方面可以避免城市功能分区在空间上的重叠，减少重复建设所造成的资源浪费；另一方面也可以避免城市的盲目扩张，促进城市向集约型的方向发展。小产权房建设并没有得到国家有关部门的批准，也没有被纳入城市的发展规划，更没有在城市发展的过程中进行备案。它的出现不仅会打乱原有的城市发展规划，扰乱城市功能分区，而且还会阻碍新的城市发展规划形成。如果我们仍旧按照原有城市规划以及功能分区推进城市化建设就必须对小产权房进行拆迁。虽然小产权房不受法律的保护，拆迁成本相对较低，但小产权房的建设与出售仍会带来一系列问题，大幅增加了未来城市扩张过程中的城建成本。同时，小产权房作为新建的住房，在接下来的城市扩张过程中就要拆迁，这样反复地“建了拆-拆了建”也给社会资源带来了巨大的浪费。

相比较而言，小产权房的积极作用则主要体现在压低房价、解决城市居民住房问题、打破国家对土地的垄断以及增加农民收入等方面。对比小产权房影响的两个方面，我们可以发现，小产权房的积极作用主要体现在眼前的短期利益，而其消极影响更多地体现在对未来的长期利益损害。因此，在小产权房问题的认识上我们应该更为全面和客观。其实小产权房的消极影响还包括对人们心理上的冲击，小产权房的存在是对不法行为的纵容，它“破坏了整个社会的公平，加剧了整个社会的心态失衡”［5］。

三、小产权房问题的成因

为何在国家反复强调小产权房违法，并相继出台政策清理整顿小产权房的情况下，小产权房的开发、供应、销售依然火爆，人们购买小产权房的热情依然有增无减。究其原因，从根本上说是源于我国的城乡二元土地制度［3］，但这只是小产权房问题出现的原因之一。造成小产权房无视开发、建设和购买风险以及国家禁令大量出现的原因还在于它迎合了人们的需求，能够在一定程度上解决现实的问题，而且符合各方的利益诉求，有利于不同利益主体间形成利益合谋，同时制度的模糊性也为小产权房的发展提供了一定空间。

（一）城乡二元土地制度：同地不同价，同地不同权

我国城乡二元土地制度的主要特征体现在城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，两者虽然同是土地公有制，但是却存在明显的同地不同权、同地不同价现象。同地不同权主要体现在土地的所有权、使用权和处置权三个方面。宪法赋予了国有土地所有者对其土地拥有全部产权，包括占有权、处置权、使用权、剩余索取权等，而且国有土地使用权可以转让、抵押、出租给任何合法的经济主体。但集体土地所有者只有名义上的所有权，不能买卖其土地，其使用权也仅限于集体成员内部，不能抵押和转让给集体组织之外的成员。农村集体土地要进行房地产开发首先必须经过国家的征地环节将其转换为国有土地，否则开发出来的房屋视为小产权房，不受法律保护。同地不同价则主要体现在国家征收集体土地价格和国家出让建设用地价格之间的巨大剪刀差。由于房地产项目只能在国有土地上开发，集体土地要进行房地产开发，必须经过国家的征地环节。同一块地如果是集体土地，在国家土地征收过程中其价格是农村征地补偿的价格，即该土地的价格是按土地的农业产出进行计算的；如果经过国家土地征收转变为国有土地之后，其价格就是城市建设用地的价格。两者之间的价格相差近十倍，甚至更高。对于农村居民来说，与其等着国家低价征地还不如自己进行小产权房的开发。从制度经济学的角度来说，小产权房的产生和发展其实就是一种不良制度激励的间接结果，没有城乡二元土地制度的差异，就不会存在小产权房的问题。

（二）经济利益的驱使：违法共识与利益合谋

对开发商来说，相对于城市商品房开发，小产权房的开发过程中既不用缴纳土地出让金，也不用缴纳其他相关费用，开发成本低；对地方政府（尤其是乡镇政府）来说，小产权房的开发不仅可以提高居民消费水平，拉动当地房地产业发展，起到招商引资的效果，更可以取得良好政绩；对于农民和村集体来说，无论是自行开发，还是联合地方政府或开发商进行小产权房开发，其分享到的土地增值收益都远高于国家征地补偿；对于城市居民以及低收入人群来说，小产权房与同地段的城市商品房相比存在明显的价格优势，购买小产权房可以满足他们的住房需求（如果不买小产权房，他们可能根本买不起房）。正因为小产权房的开发符合房地产开发商的逐利需要、地方政府的政绩需要、村集体发展壮大的需要、农民增收致富的需要以及购房者低价购房的需要，才使得小产权房的开发变得畅通无阻。其“产—供—销”过程的本质是不同阶层的人们基于共同利益诉求在集体土地的开发过程中，在“法不责众”的心理暗示下形成的一种违法共识。这种违法共识不仅刺激了集体违法行为的产生，而且强化了人们“法不责众”的心理。有关小产权房合法化的呼吁，则是各利益主体在违法共识的基础上产生了违法行为之后，为了维护共同利益而自发形成的一种利益合谋。

（三）商品房供需矛盾尖锐：房价虚高与购房压力

改革开放以来，尤其是进入21世纪以后，我国的城市化速度明显加快，城市房地产行业得到了空前发展，但也带来了房地产市场供需矛盾尖锐、城市房价虚高等问题。由于城市土地和房屋相对于城市的用地需求以及源源不断涌入城市的流动人口来说是一种稀缺资源，在城市土地面积以及住房供应总量不变的情况下，城市用地需求的增加，有住房需求的人口大量涌入，势必会加剧房地产需求市场的竞争，引起土地的过快增值以及房价的畸形上涨。根据全国房产市场数据中心发布的《全国城市房价排行榜》显示，2014年5月份北京、上海的平均房价均在每平米3万元以上，其中北京为37 541元/m2，上海为30 176元/m2；而广州、武汉的平均房价也分别达到了17 794元/m2、9 301元/m2②。虚高的房价不仅给进城务工人员在城市定居带来了沉重负担，也给城市的中低收入人群购房带来了巨大压力，使得很多人可能工作一辈子都无法在城市买房。而小产权房作为一种既存在法律风险，同时也蕴含着转正机遇的低价房源，自然成为了众人追捧的对象。

（四）相关法律法规不完善：违法行为难界定

按照我国《宪法》规定，我国的土地分为国有土地和集体土地，并且宪法对集体土地的使用权并未加以限制。然而，国务院颁布的《中华人民共和国土地管理法》对集体土地的使用权又提出了要求，规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。按照国务院在1993施行的《村庄和集镇规划建设管理条例》城镇非农业人口可以在集体所有的土地上建设住宅。然而1999年国务院又发布了《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》，规定农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。由此可见，我们国家的法律法规之间存在明显的前后矛盾。即便目前关于小产权房合法性存在巨大争议，国家也没有废弃或重新修订《村庄和集镇规划建设管理条例》。虽然2007年之后国家几大部门前后密集出台了明确小产权房违法违规的政策，使得小产权房违法违规的性质深入人心，但不可否认国家法律法规之间的自相矛盾，确实给小产权房的违法认定带来了困难，也给民众造成了困扰和误导，而法律法规之间的自相矛盾也给投机者提供了一定的违法空间。

（五）地方政府监管不严：违法行为被默许

早在上个世纪90年代，北京、上海等一线城市就出现了小产权房，但地方政府并没有对小产权房的建设进行干涉，更没有对小产权房进行整治。很多地方政府为了发展经济，繁荣房地产市场，甚至与村集体和开发商联合开发小产权房，并给小产权房颁发由乡政府自行制作的产权证书，而县级及县级以上地方政府对乡政府自行制作产权证书的违法行为也并未加以制止。受此影响，很多地方也开始默许小产权房存在。进入21世纪以后，虽然有一些专家学者对小产权房的风险进行了提示，但并没有引起人们的重视。直到北京宋庄“画家村案”的发生，小产权房才逐渐进入公众视野。随后国务院发布了《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，明令禁止小产权房的交易，国土资源部也开始在全国对小产权房进行摸底。但在此过程中政府并没有给出具体的处置办法，正在开发建设中的小产权房也并未得到有效制止。相反，一些地方政府的颁证确权工作和学术界对小产权房的讨论，还引起了人们对小产权房合法化的猜想。

四、小产权房的治理之道

小产权房问题的产生是各种因素综合作用的结果，其牵涉的利益主体相当广泛，而且小产权房的存在规模相当庞大，存在形式也多种多样，违法程度、占用土地类型各不相同，人们购买小产权房的用途也不尽相同，这就使得小产权房的处置变得异常复杂。根据一些非官方的统计数据，目前我国的小产权房面积有可能已经达到了60亿平方米的规模，相当于中国房地产业近十年来的开发总量，有些城市小产权房的面积差不多占到了城市总建筑面积的一半③。面对规模如此庞大、情况如此复杂的小产权房治理困境必须从宏观和微观两个层面来加强对小产权房的治理。

从宏观层面上来说，首先，必须突破体制上的障碍，从根本上改变城乡二元土地制度。清晰界定集体土地的所有权，让村集体成为集体土地真正的所有者并由他们来决定集体土地的最终用途，允许集体土地在不违反土地规划的前提下在市场上自由流动。这样才能从根本上改变城乡土地“同地不同价，同地不同权”的不合理现象。其次，健全有关集体土地开发利用的相关法律法规，理顺土地使用过程中法律关系。目前造成我国小产权房的治理困境原因既有法律缺失，也有法律的自相矛盾。其中《宪法》有关集体土地的使用就存在明显的缺失，《中华人民共和国土地管理法》对集体土地的使用限制就与《村庄和集镇规划建设管理条例》相矛盾。因此，我们有必要在《宪法》中对集体土地的使用做出说明，并把宪法的精神贯彻到等其他层次的法律文件中去，理顺不同层级法律法规之间的关系，给小产权房一个合理的定位。最后，必须破除既得利益集团，加强土地监管，建立完善的住房供应体系与社会保障体系。小产权房的治理最大障碍在于已经形成的利益集团，要清理小产权房，加强对土地的监管，就必须破除和瓦解这些利益集团。从住房开发方面来说，必须完善住房的供应体系，缩小城市商品房跟小产权房之间的价格差距，让合法的商品房成为市场上驱逐小产权房的主力军。从住房需求的满足方面来说，必须建立健全的社会保障体系，扩大廉租房、公租房、经济适用房等保障性住房的供给，降低城市低收入人群对小产权房的依赖，减少高风险条件下人们对小产权房的需求，进而从根本上遏制小产权房的扩张。

从微观层面看，笔者在结合我国小产权房实际情况基础上认为面对规模如此庞大、情况如此复杂的小产权房现状，我们认为首先必须对小产权房进行分类，捋清思路，然后再采用分类管理的办法来加强对小产权房的治理。以下是针对不同类型小产权房的不同处理办法：

（一）正在开发但尚未建成的小产权房

即刻停止小产权房的开发建设，对于已经建成的部分建筑物应当立即予以拆除，并恢复土地原貌。同时，加大小产权房违法理念的宣传，强化违建小产权房的处罚力度，明确对小产权房违法必究的态度，确保小产权房的规模不再扩大，在控制小产权房存量的基础上对已建成的小产权房进行清理。

（二）已经建成且已对外出售的小产权房

根据其房屋的规模、质量、占用土地的类型以及是否符合土地规划等，进行分类处理。具体办法是：对于建设在耕地上或者严重违反土地规划、住房质量存在明显瑕疵的小产权房，坚决予以拆除，房屋出让方应退还购房者房款，同时对土地进行复垦或恢复土地的原有用途；对于建设在集体建设用地（不含宅基地）或者未利用土地之上的小产权房，如果房屋的质量符合要求，且与国家的土地规划不冲突，应当在补交相关税费以及土地出让金之后，由国家颁发产权证，准许其合法化。

（三）已经建成但尚未对外出售的小产权房

及时制止小产权房的销售，对于建设在耕地之上、质量不合格或不符合土地规划的应当予以拆除，并恢复土地原貌。而对于建设在集体建设用地（不含宅基地）或者未利用土地之上，质量符合要求且不与国家土地规划相冲突的小产权房，应当由国家统一征收后转化为保障性住房。

（四）建设在宅基地上的小产权房

笔者认为宅基地是国家分配给农村居民的一种福利，专供农村居民建房使用。虽然土地所有权由集体行使，但房屋的所有权应该由个人完全支配，并享有完整的用益物权，包括对房屋的买卖、转让、担保和抵押。建设在宅基地上的小产权房不适合由国家征收转化为保障性住房。在“典卖”④的前提下保护宅基地上小产权房的观点显然过于理想化［8］。解除购房合同或者改购房合同为租赁合同［9］，不仅不能清晰界定产权，相反还会带来新的问题，并不具备可操作性。最好的办法是直接将其纳入产权房的范围，与城市住房供应体系并轨，允许其自由买卖。

五、结 语

随着社会实践的发展，针对小产权房的研究也在不断推进。在小产权房刚刚兴起的时候，人们关注更多的是什么叫小产权房；随着小产权房的增多以及小产权房规模的扩大，因小产权房而产生的社会矛盾增多，人们开始把目光转向对小产权房的影响及其复杂性的研究；而国家明确表示要加强对小产权房的管理，全面叫停小产权房，并对部分小产权房进行拆除，则直接刺激了学术界对小产权房治理办法的研究。虽然理论和实践都在向着纵深的方向发展，但因小产权房而产生的矛盾与冲突仍然没有得到有效的化解，小产权房的拆违与转正工作仍然步履维艰。如何化解小产权房开发与整治过程中的矛盾与冲突，依然是摆在我们面前的重大难题，也是今后很长一段时间需要重点研究的方向。但是不管在以后的研究和实践过程中我们对小产权房做出怎样的制度设计与安排，都必须充分考虑到各方的利益诉求以及可能给市场和社会带来的冲击，尽可能在现有的法律制度框架内消化存量小产权房，并严格控制新增小产权房数量，防止违法事实不断增加给社会主义法制建设带来不可逆转的影响。

注 释

①画家村案：2002年画家李玉兰从画家村农民马海涛手中以4.5万元购得一套农民房，五年后房屋面临拆迁，在巨额拆迁补偿款面前，农民马海涛不惜违约讨房。最后经过多次官司认定房屋买卖合同无效，画家李玉兰被迫从农民房中搬出，并累计从马海涛处获得28万元赔偿款。

②数据来源：http://www.cityhouse.cn/default/forsalerank.html全国城市房价排行榜。

③数据来源：http://www.66law.cn/topics/xcqfzxzz/小产权房最新政策。

④典卖，宋代又称“活卖”，即通过让度物的使用权收取部分利益而保留回赎权的一种交易方式。用以维护典权人的利益。

［1］ 陈武元.“小产权房”路在何方?［J］.农村经济，2008，（3）：11-12.

［2］ 程浩.小产权房发展现状及其成因分析［J］.经济与社会发展，2009，（2）：51-56.

［3］ 程浩.中国小产权房：现状、成因与问题［J］.中共中央党校学报，2009，（2）：62-67.

［4］ 李长健，阮晓毅，张磊.和谐语境下农村小产权房规制问题研究——以民生利益为探究视角［J］.中国农业大学学报:社会科学版，2008，（2）：163-169.

［5］ 曲苏闽.对小产权房问题的法律思考［J］.中国土地科学，2011，（12）：22-27.

［6］ 胡传景.从“小产权房”谈农村建设用地自由流转制度［J］.国土资源，2008，（4）：36-39.

［7］ 刘江涛，张波.小产权房的影响，产生根源与整治对策初探［J］.中国房地产金融，2008，（3）：20-24.

［8］ 李显冬，蔡晓仪.清理小产权房的法律路径分析［J］.行政管理改革，2012，（9）：56-61.

［9］ 于毅.标本兼治:论小产权房问题的解决路径［J］.农村经济，2009，（12）：17-21.