职务犯罪侦查工作保障机制完善探析

李金兰，李 强

（解放军电子工程学院，安徽 合肥 230037；安徽省人民检察院，安徽 合肥 230022）

职务犯罪侦查工作保障机制完善探析

李金兰，李 强

（解放军电子工程学院，安徽 合肥 230037；安徽省人民检察院，安徽 合肥 230022）

当前，影响职务犯罪侦查工作发展的消极制约因素主要体现在侦查措施手段滞后、信息查询机制不顺、领导不当干预、基础力量保障不足、司法协作途径不畅、机构设置有待整合等方面。因而，有必要采取适当措施，切实提升侦查措施的综合运用效能、健全信息查询检索评判机制、规范党内请示报告机制、加强检察基础建设机制、畅通检察执法协作协调机制、有效整合内部司法资源。

职务犯罪侦查；消极制约因素；保障机制完善

近年来，各类职务犯罪日趋智能化、交叉化、隐蔽化、复杂化、国际化发展，窝案串案、跨区域作案增多，犯罪分子关系网、保护层增厚，犯罪手段及反侦查手段日趋现代化，职务犯罪侦查难度不断增加，检察机关自侦工作任务日益艰巨，制约侦查工作科学发展的因素越来越多。我们在实务调研基础上，试从理论角度，对影响制约因素和保障机制完善等问题进行初步思考和探讨，努力促进这项工作日益成熟。

一、影响职务犯罪侦查工作发展的消极制约因素

（一）法定侦查手段滞后

1997年刑事诉讼法对自侦办案设置了一系列严格限制程序，不少地方检察机关职务犯罪侦查部门独立侦查功能开始萎缩，过多依赖纪委的“双规”手段。个别省级院查办的贪污贿赂案件依靠纪委移送的比例甚至达到80%以上，自行发现线索和查处案件的能力严重不足。那些适宜于职务犯罪侦查的电子侦听、电子监控、秘录秘拍、邮件检查等技术性侦查措施，却由于需要向公安、安全部门申请而需履行的审批程序过于复杂、十分不便，难以普遍采用。长期以来，不少检察机关在实践中被迫采用传统的落后侦查手段，寄希望于体力战、车轮战和疲劳战等方式突破嫌疑人口供，这种传统方式即使是在2012年刑诉法修改后实施以来仍未得到根本改观。查办职务犯罪案件“由供到证”传统模式，不仅效率低下，而且容易导致刑讯逼供的高发危险，难以适应公正文明执法、打击职务犯罪的需要。

（二）信息查询机制不顺

当前职务犯罪的跨行业、跨部门、跨地域、跨国（边）境的特点，决定了职务犯罪侦查工作必须有完整的外部协作系统。但目前案件来源仍然停留在主要依靠接受群众举报、依靠其他部门和单位移送线索等原始渠道，自行搜集案件情报信息突破案件的相对较少，职务犯罪侦查情报信息系统建设尚未起步，查询机制尚未理顺、收集渠道不够顺畅，缺乏系统运作的情报信息平台支撑。侦查需要查询的大量涉案信息，分别由组织人事、公安、银行、交通电信等部门机构分别掌管，职务犯罪侦查工作信息查询难、效率低、保密性差。侦查人员在调取工商登记、出入境记录、航空登机记录、电讯通话记录、银行存款记录、车辆登记资料、税务违章记录等信息资料方面，往往来回展转，无法及时取得证据，制约了侦查进程。建立职务犯罪基础信息系统容易打破有关行业的信息垄断，触动部门利益，且可能被误认为是公权对私权的干涉，导致信息查询情报收集渠道不畅，加剧线索来源枯竭、质量低下局面，制约了检察机关执法办案能力。目前全国很多检察机关仍然缺乏专门负责情报资料收集、储存、管理的统一机构。举报中心只是被动接受来信来访举报，预防部门虽然具有能够主动收集信息的有利条件，但因职能划分不清和职能定位限制，资源无法共享，依赖程度很大。

（三）领导不当干预

根据高检院1999年《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》、2000年《关于渎职侵权检察工作的决定》，查办要案必须坚持党内请示报告制度，要案初查过程中需要接触被查对象或进行必要的调查前，要向党委主要领导同志报告，立案要向党委请示。长期以来，地方党委对检察工作的这种领导关系在一定程度上已扩展到党委主要领导通过对检察机关人财物的控制，从而扩展到了对检察机关具体案件的最终处理结果。鉴于许多部门和地方进入腐败高发期，需要查处的职务犯罪分子时常与地方领导存在着千丝万缕的利益关系，而地方检察机关的人财物主要或更多受制于地方，依法行使侦查权在实践中已面临诸多牵制因素。从地方角度看，基层党委政府往往不太重视反腐工作尤其是职务犯罪侦查工作，甚至认为妨害地方经济社会发展，容易采取不支持乃至干扰态度。鉴于官员腐败所危害的主要是国家利益，是中央政府的政权根基，中央有必要加强对反腐败的直接领导。[1]但在双重领导体制下，下级院领导班子职务升迁和政治前途更多取决于地方党委，检察权出现行政化地方化的不当倾向，个别检察长在听从党政领导指示方面丧失理性和公正立场，沦落为地方官员打击迫害异己的工具。有的地方请示报告制度适用范围被不当扩大。例如，原规定对县处级以上干部的查处要执行报告制度，有的地方要求检察院即使对一般干部进行立案也要事先请示汇报，通过打招呼、批条子等方式对特定嫌疑人法外开恩，无形中充当了腐败保护伞，影响了外部执法环境。

（四）基础力量保障不足

职务犯罪侦查活动的对抗性、实践性很强，侦查意识和侦查经验非常重要，而且需要经过长期历练和实战考验。一些地方职务犯罪侦查部门人员结构不合理，侦查人员的整体综合素质还不够过硬。由于业务量的有限性和侦查人力资源的不足，某些基层院侦查部门尤其是反渎部门仍然存在“一人局”、“二人局”及“光杆局长”现象，甚至长时间只有机构没有人员，无法正常开展工作。有的基层院队伍结构存在年龄偏大、文化层次偏低、本土干警多、外地干警少问题。由于当地财力投入不足，部分中西部地区检察机关所需经费装备保障未能足额到位，讯问、监控等项基础设施建设落伍、滞后，未能按照要求及时开通职务犯罪侦查指挥平台和专用设备，导致侦查保障滞后性与犯罪手段超前性之间的矛盾越来越突出。

（五）司法协作途径不畅

目前，开展国境外司法协助事项，面临诸多障碍。由于司法管辖权和引渡条约限制，申请国境外司法机构开展调查取证和追逃追赃工作，经常力不从心。根据外事工作归口管理原则，高检院国际合作局承担着办理内地检察机关申请国境外司法协助和个案协查工作的职能。但在实践中，外事部门容易责怪侦查部门不守外事纪律而擅自行动，侦查部门则抱怨外事部门制约有余而保障不足。很多急需情况下，反贪侦查部门只能望洋兴叹，倍感乏力，自侦工作受到极大限制。此外，异地检务协作方面也存在不畅问题，时常仅仅凭借系统和部门的关系，甚至是个人私交，出于相互帮忙和相互支持，导致侦查协作等同于朋友关系、部门关系。[2]承担大量协助工作的单位也认为协查任务非常繁重，很难尽善尽美，难免出现误解和隔阂，影响协作关系。

二、职务犯罪侦查工作保障机制的理性探索

（一）着力提升侦查措施综合运用效能

第十七届国际刑法学大会通过的 《国际交往中的腐败及相关犯罪的决议》明确提出：各国应当为腐败犯罪的侦查规定适当的手段，这些手段在严重的案件中可以包括秘密侦查以及窃听通讯。另外，我国相关法律对律师参与刑事诉讼活动和调查取证的规定进行了修改，扩展了律师参与刑事诉讼的执业空间，扩大了律师在刑事诉讼中的会见权、阅卷权和调查取证权，大大提高了律师参与刑事诉讼的辩护能力。鉴于对法定的侦查措施手段配置不足，为了提升侦查措施的综合运用效能，检察机关不仅应当充分采取常规侦查手段，例如快速查找有关证人及时调取有关账目等等，还有必要享有一定程度和一定范围的技术侦查措施和秘密侦查措施。这是遏制腐败现象滋生蔓延的治本之策，也是符合国际社会通行惯例的合理和正当要求。目前，由于受到立法粗疏性的现状制约，首先要特别强调和重视现有可以利用的各种侦查措施使用效率和效果，增强和提升其综合利用效能。其次，还要维护秘密侦查的原则立场，健全侦查运行秘密机制，防止失泄密和侦查滞后现象。坚持严管线索，确保在秘密中谋划初查；坚持兵贵神速，争取在秘密中结束初查。再者，在办案确实需要的情况下，可以视情况商请或报请上级院联系相关公安、电信、组织人事、纪检监察等部门，协助采取特情侦查 （如具有公开身份掩护的检察联络员）、卧底侦查、电信侦控和手机定位等特殊侦查措施。设计和贯彻好这些具体措施制度，有利于减少阻力、克服干扰，顺利突破案件。

（二）健全信息查询检索评判机制

刑诉法修改后实施中，职务犯罪侦查工作应当向信息化侦查转型。[3]鉴于职务犯罪情报资料信息网络的重要性，需要在有效保护国家秘密、商业秘密和个人隐私的前提下，建立健全与公安、安全、工商税务、银行金融、交通通讯、组织人事、纪检监察、外交外事、海关边防等有关部门实现信息共享机制，理顺并畅通职务犯罪信息搜集、查询的途径和渠道。建立健全以信息化应用为平台，实行职务犯罪侦查部门联网，涵盖组织人事户口档案、企业工商注册登记、银行储蓄兑付支取和证券、产权交易与机动车辆登记、税务发票登记、通讯、教育培训、线人队伍等各个方面的职务犯罪信息系统，并在此基础上健全职务犯罪信息的检索、评判和运用机制。收集整理辖区涉及职务犯罪侦查管辖的社情信息和罪案信息，创建规范化情报资料信息网络，有计划有目的地组织开展罪案线索的摸底排队工作，堵塞腐败犯罪分子逃避法律制裁的退路，强化侦查工作信息化观念，打造数字化办案模式，实现侦查工作的滚动办案和倍增效应。[4]注重从大量信访举报中，精心筛选、准确捕捉具有价值的案件线索，提高线索处理实效。把收集到的犯罪信息与接受举报和有关单位移送的案件线索汇集起来后，通过查询功能，输入系统综合分析，就能够简便快捷地获得办案所需信息；利用检索功能，对各单位各罪名的不确定信息进行检索，发现容易发案的环节、人员和作案手段；利用评判功能，将输入的信息及时与储存的资料交叉比对，准确判断该线索的真实性、可查性和成案可能性，并由此及彼，获取其它信息，制定有针对性的方案，进一步收集固定外围证据和再生证据，有效避免初查的盲目性，增强传唤效果。

（三）规范党内请示报告工作机制

优化职务犯罪侦查工作的社会环境，既要依靠党委的领导和支持，服从纪委的组织协调，也要进一步规范统一职务犯罪要案党内请示报告制度的运行机制，进一步明确请示报告的案件范围、对象、事项、程序、要求，避免随意扩大请示报告的对象和范围，不能混淆请示与报告的区别，防止少数地方党委不正当地干预案件查处。[5]具体构建过程中，明确规范履行这项规定义务的具体时间点。对于究竟应在受理线索时请示还是立案前请示问题，建议在初查基本摸清事实后，再进行请示报告。因为此时检察机关很可能已掌握充足证据，立案理由具有充分的说服力，一般不用担心党委拒绝立案。还应当明确要求下级院在向当地党委请示报告过程中，必须同时履行向上一级院备案的义务，以便留下寻求上级院支持进行提级管辖的可能性，增强检察一体化的整体影响力。从根本上说，加强上级检察院对下级检察院工作的领导，保证检令通畅、增强监督合力，说到底还是坚持党的领导、接受人大监督，维护中央权威和保证法律统一正确实施的重要要求。[6]因此，必要时上一级院还应当决定上提一级进行管辖，强力消除地方关系网的干扰影响，避免腐败分子逃脱追究。针对当前实践中相当部分案源要靠纪委查案后移送受理的现象，检察机关自侦部门有必要进一步加大自行挖掘和发现线索的能力，提高主动查处案件的水平。

（四）加强检察基础建设工作机制

实现职务犯罪侦查工作的科学发展，需要从多方面来加强基础建设工作机制的完善和发展。在物质基础方面，继续争取党委人大政府对检察工作的关心重视和财力支持力度，督促兑现从优待检政策。会同财政部门建立健全检察人员经费由同级财政负担，公用经费和业务装备经费由中央、省级和同级财政分区域按比例负担的检察经费分类保障政策和标准。进一步落实收支两条线规定，实现检察经费由财政全额负担。根据经济社会发展、财力增长水平和检察工作的实际需求，适时调整公用经费保障标准，建立健全公用经费正常增长机制，健全职务犯罪侦查经费由省级财政统筹保障制度。在执法尺度方面，继续加大工作力度，加强职务犯罪侦查工作的措施，通过狠抓办案提高检察机关的威信、威望和威力。在选拔人才方面，有必要商请组织人事部门转换思路、创新机制，要摆脱长期以来主要在检察机关内部在编人员中选用检察官的惯例，放宽选人视野，拓宽选人渠道，充分利用社会人才，公开招录符合侦查要求的人员担任检察官。学习借鉴香港廉署的经验做法，广泛选拔、积极引进侦查所需的情报信息、司法会计、金融证券、外汇、电脑操作，甚至心理学和语言学等方面知识和技能的专业人才充实侦查队伍，实现人才互补。[7]加强案件线索库和侦查人才库建设，大胆培养合理使用侦查人才，为其脱颖而出创造良好平台和条件。在政治上要关心侦查人员的成长进步，大胆提拔重用实绩突出、素质优秀的侦查人员。

（五）畅通检察执法协作协调机制

针对职务犯罪案件发生在不同领域不同行业，专业性智能性很强，罪名涉及诸多行业和部门的实际情况，有必要加强与这些行业和部门的联系交流与协作，健全外部协作协调配合机制，发挥各自优势，形成合力。但这种协调配合，必须从主要靠人来人往解决具体问题的一时一事方式，转变到主要靠制度与机制解决共性问题的规范化道路上来。有必要明确有关部门协助配合检察机关侦查办案的义务，在立法上明确相关主体怠于协助配合应负的责任。[8]建立联席会议制度、情况通报制度、联合制定规范性文件等行之有效的方式方法，健全与执纪执法部门的交流联系和配合协作机制，保证信息互通，实现资源共享。重点做好与相关业务部门的侦查协作，积极介入纪检监察部门查办的重大违法违纪案件，利用不需出具法律文书、办案期限相对宽松的便利条件，提前掌握线索，及时立案侦查纪检监察移送的涉嫌犯罪案件，继续加强与公安刑事技术部门的协调与配合，做到无缝对接，掌握工作主动权。建立提前介入审计及协查制度，必要时商请审计部门就涉及审计专业的事项进行审计查证。对于线索较为粗略但具有较大成案价值的案件，可以商请工商、税务部门以查帐查税名义秘密获取证据，邀请技术监督、物价稽查等部门专业人员协助办案。健全检察一体化机制，强化办理跨地区大案要案的指挥协调，健全异地代为调查取证、协助办案制度。建立职务犯罪案犯潜逃、脱逃报告制度，并严格按程序实行通缉边控。明确侦查协作的处理和协作纪律，建立职务犯罪侦查远程协助调查机制。建议明确办案机关在需监听通讯信息时，应当报告上级单位，取得涉及该案件的监听权，做到“自己的案件自己监听”。针对少数地区的重复查案、多头查案问题，实行下级院受理初查案件事先向上级院通气、报请上级院同意的内审制度，有利于解决争抢案源的问题。

（六）有效整合职务犯罪侦查内部资源

侦查工作的科学发展，需要设立能够有效整合办案资源的侦查指挥组织领导机构，从而形成纵向指挥有力、横向协作紧密、运转高效有序的工作格局。从观念层面来说，鉴于渎职侵权与贪污贿赂常常交织在一起，为有效惩治职务犯罪，有必要把反渎与反贪工作紧密结合起来，形成侦查合力，坚决克服我行我素、各自为政、互不往来现象。根据实践经验，推广应用合并型侦查运行机制，形成反贪反渎两项工作相辅相成、相互促进、互为猗角的良好互动发展之路。尝试通过查清渎职犯罪，为反贪案件的突破扫除障碍；同时通过深挖贪污贿赂线索，为反渎案件的突破创造良机。从机构设置角度而言，集中型的侦查组织指挥领导体制，有利于克服地方党政官员对侦查工作的阻碍和干扰，提高侦查工作质量、效率和专业化程度，实现侦查职能的整体优化。[9]而分散型模式已不具备在新形势下实现侦查工作科学发展的优势，近年来部分地方已有整合侦查部门的成功实践。实践证明，集中型侦查模式已显示出良好效果，在预防和治理多头管理、多头交办、多头管辖、压案不查、指挥失灵、效率不高问题方面，能够发挥显著功效，有利于从体制机制上保证上级检察机关的统一领导，避免不必要的浪费，充分体现检察一体化的精神实质。

[1][9]何家弘.论职务犯罪侦查权的优化整合[J].人民检察,2008 (20):52.

[2]安英辉,张翔.论职务犯罪大侦查格局的建立[C]//天津市人民检察院.检察视角下的理论与实务之对接.天津：天津人民出版社,2007:317.

[3]刘品新.职务犯罪侦查信息化与电子取证[J].国家检察官学院学报,2013(6):165.

[4]朱斌.运用三个规律 提高职务犯罪侦查质量[J].人民检察, 2007(8):72.

[5]王振川.深入学习实践科学发展观 推动职务犯罪侦查工作平稳健康发展[J].人民检察,2009(1):10.

[6]敬大力.深入学习贯彻科学发展观 推进检察工作一体化机制创新[J].人民检察,2008(22):30.

[7]周发新.准入制度与反贪侦查队伍专业化的衔接[J].人民检察,2008(8):44.

[8]黄胜.检察权优化配置与检察工作科学发展[J].中国刑事法杂志,2009(9):98.

On Safeguarding Measures Consummation of Functionary Crime Detection

Li Jinlan,Li Qiang
（Electronic Engineering Institute，Anhui Hefei 230037; Anhui Provincial Procuratorate，Anhui Hefei 230022）

Nowadays some passive factors still restricted the development of functionary crime detection.They include the lagging of empowered methods,intelligence collection impeding,local official interference,insufficient fundamental strength,obstruction in judicial cooperative channel and structural establishment to be integrated etc.Proper measures shall be take to enhance comprehensive efficacy of detective steps,strengthen intelligence mechanism,norm the mechanism of inter-party report and instruction,reinforce foundation instruction,augment legal enforcement coordination and reorganize interior judicial resources effectively.

functionary crime detection；passive restriction factors；safeguarding measures consummation

DF793

A

1671-5101(2015)05-0036-05

（责任编辑：孙雯）

2015-07-20

李金兰（1975-），女，安徽砀山人，解放军电子工程学院主管技师。李强（1976-），男，安徽亳州人，安徽省人民检察院检察员，全国检察业务专家，南京师范大学2013级诉讼法学专业博士研究生。