论司法权运行改革下的合议庭负责制的构建

金 峰，张小春

（合肥市中级人民法院，安徽 合肥 230001）

论司法权运行改革下的合议庭负责制的构建

金 峰，张小春

（合肥市中级人民法院，安徽 合肥 230001）

司法体制改革大背景下，安徽地区法院更多关注与研究的应该是司法权运行改革下的合议庭负责制如何更好地构建。笔者对当前合肥市法院审判权合议庭制度的运行现状进行了调研，发现当前合肥地区案多人少的矛盾非常突出，法院审判资源配置不足，相对固定的合议庭审判团队组建困难；合议庭审判职权与审判管理权界定不明确；合议庭内部流程制度不健全职能弱化等突出问题。笔者进而结合实地对全国部分试点审判权运行改革法院的考察情况，提出了安徽地区法院司法权运行改革下的合议庭负责制的构建一些想法：要优化审判资源的配置，配齐组建新型的合议庭审判团队；要合理界定审判权与审判管理权，充分发挥合议庭的审判职能；要理清合议庭提交审委会讨论案件范围与形式，真正实现“让审判者裁判，让裁判者负责”；要明确合议庭负责制内部工作流程，确保合议庭内部运转正常；要健全对合议庭的考核监督激励机制，调动合议庭的工作积极性，加强合议庭的工作责任心。

审判权；审判管理权；合议庭负责制；司法改革

中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的 《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，对若干重点难点问题确定了政策导向。作为中部地区的安徽省法院，我们也应结合地方实际，深入地去思考探寻如何面对改革。莫里斯﹒罗森伯格说“司法的人和制度的集合体，即使有最明晰的规则、最透明的程序、最精巧的法庭技术，法官仍然是最关键的因素。”[1]笔者以为，依据框架意见，当前我们更多关注与研究的应该是司法权运行改革下的合议庭负责制如何更好地构建。

一、当前合肥市法院审判权合议庭制度的运行现状。

为了解合肥市法院审判权运行现状，我们对全市法院审判资源的配置、合议庭组成情况及案件审理现状进行了专题的调研，具体情况如下：

（一）审判资源配置的基本情况

法官和书记员总量明显不足，人员配置比例不尽合理。截止2013年，全市两级法院现有法官824人，书记员468人，分别占总人数的49.37%和28.04%，其中在业务庭参加办案的法官和书记员分别占法官和书记员总数的66.99%和79.27%。从业务庭书记员与法官的配比情况来看，基层法院约为0.7，市中院约为0.5，而且近两年市中院还有11名书记员辞职或调离，书记员存在着严重短缺的问题，两级法院均达不到“一审一书”的比例。法官中参加合议庭担任审判长审理案件约为343人，占法官总数的41.63%。

（二）合议庭组成的基本情况

能组成固定合议庭较少，合议庭书记员严重缺乏。全市法院目前由审判人员组成合议庭数约为605个（有部分合议庭是由审判员和人民陪审员组成），其中较为固定的合议庭241个，约占39.83%，其中基层法院中固定合议庭数约占36.54%。从全市法院合议庭书记员配备情况来看，能达到 “三审一书”比例的约占到68.46%，能达到“两审一书”比例的仅为4.98%，其中市中院 “三审一书”约占63.64%，“两审一书”约占18.18%，基层法院“三审一书”约占68.90%，“两审一书”约占2.87%。

（三）合议庭审判长的基本情况

中青年法官是审判长的主体，高学历的专家型法官占到审判长的大多数。全市法院目前担任审判长参加案件审理的约为343人，从年龄结构上来看，50岁以上的约占 20.70%，40到 50岁的约占60.35%，30到40岁的约占16.33%，30岁以下的约占2.62%。从审判长的学历结构来看，研究生以上学历的约占23.32%，本科以上学历的约占74.93%，专科及以下学历的约占1.75%。从审判长法官等级来看，高级以上法官比例还不高，高级以上法官的约占19.53%，一级到二级法官的约占59.77%，三级以下法官约占20.70%。

（四）合议庭履行职能情况

合议庭审理案件中大量案件由院、庭长签发，合议庭职能发挥明显不足。从2013年基层法院结案情况来看，基层法院合议庭结案数约占结案总数的21.99%，但合议庭所结案件中，由审判长签发的案件仅占到4.5%。2013年，市中院合议庭年均结案数约为282件，合议庭案件由审判长直接签发的约占56.12%（不含执行和减刑假释案件），庭长签发的约占38.87%，全年审判委员会讨论案件81件。其中刑事、行政等案件主要由庭长签发，民事案件审判长的裁判文书主要由庭长签发。

（五）案件审理的现状

2013年，全市法院新收案件84606件，较上年上升11.35%，较五年前增长211.6%，五年间案件总量增加了5万余件，法官总数基本没有太大变化，但人均办案数增加了57.7%。全市法院一线法官人均结案达到156.5件，较五年前增加98.4件，个人年最高结案达到421件。基层法院中，有七个法院一线法官年人均结案达到或超过150件，其中高新法院和瑶海法院一线法官年人均结案均超过230件。2013年，市中院法官年均结案超过100件有34人，其中超过200件有8人，最高结案达到288件。

（六）存在的突出问题及原因

从审判权运行的现状来看，虽然合议庭制度在审判制度中发挥了重要的作用，但是在审判实践中，由于合议庭的内部关系与外部关系的影响，导致合议制在司法实践中存在一些缺陷或不足，主要表现如下：

1.合议庭职能弱化，审理权与裁判权存在分离现象。

从调研情况来看，基层法院中合议庭所结案件由审判长签发的仅占到4.5%，市中院约占56.12%，合议庭审理的大量案件，在案件判决前，都是要经庭长把关或院长审批，形成案件层层审核、签发，合议庭实际上对案件的处理没有完全的决定权，广大一线法官的积极性尚未被完全调动起来，法官的独立精神和责任心被弱化。

2.合议庭责任不明确，存在“只陪不审”的问题。

从调研情况来看，有些基层法院业务庭仅能组成一个合议庭，有的连组成一个合议庭都困难，而案件较多的法院有些合议庭法官年均结案都在300件以上，案多人少的矛盾十分突出，合议庭法官不太可能对其他承办人的案件能自始至终地发挥其应有的作用，仅仅是“坐庭”的现象较多，不能承担起更多的审判责任，造成合议庭“形合实独”，扭曲了合议庭负责制的实质。

3.评议机制不乏走过场，案件合议质量不高。

合议庭评议时，承办人以外的合议庭成员对承办人的处理意见不少仅作同意与否的简单表态，未详尽阐述案件的事实根据、理由和法律依据，导致承办人的处理意见往往左右和决定着案件的裁判结果；另一方面裁判文书不经其他合议庭成员审核，直接经庭长、院长审核，造成案件看似合议制层层把关，实则责任不明。

4.合议制对审判资源的要求与当前法院案多人少的现状产生矛盾，影响了合议制度的正常运行。当前合肥市法院中，法官仅占到总人数的49.37%，能组成较为固定的合议庭的仅占到39.83%，合议庭书记员配备能达到 “三审一书”比例的也只有68.46%，特别是中级法院书记员与法官的配比仅为0.5，办案法官明显不足，书记员严重短缺，不少法院的办案人手都不足以保障合议制的正常运行，严重制约了合议制度的运行。

二、全国试点审判权运行改革法院合议庭制度的基本构建

关于审判权运行改革试点尤其是合议庭的制度改革近年来在全国多家法院推行，有的甚至更早些年便已经启动。笔者对三家具有各自特色的试点法院，即成都中院、佛山中院、深圳中院（福田区法院）均进行了实地考察调研，总结了三家法院各自改革的主要经验内容如下：

（一）佛山市中院模式

1.合理配置审判权、审判管理权。审判权审判长带领的审判团队行使；审判管理权庭、院长与审判管理办公室集中行使。

2.建立以审判长为核心的合议庭办案责任制的审判模式。在9个审判部门建立“1名审判长+2至3名合议法官+若干名法官助理及书记员”的审判团队模式。

3.实行审判长员额制。审判长员额确定为35名，从现有法官队伍中选择优秀法官担任，增强审判长职业保障，审判长法官等级偏高确定，实施年度绩效奖励。

（二）深圳市福田区法院模式

1.改革资源配置方式，组建新型审判团队。按照1+2+3+4和1+n两种模式，组建审判长、普通法官、法官助理、其他司法辅助人员等40个新型审判团队。实行审判长、主审法官公开选任。

2.改革审判权管理运行机制，实行审判团队依法独立办案。除明确由审判委员会、院长、副院长行使的职权外，其他审判职权均交由审判长负责的合议庭。

3.强化监督与保障，建立科学的配套管理机制。设立党政事务协理员及廉政专员，协助分管副院长统筹管理审判团队的党务、廉政、队伍管理等事务，完善案件流程管理、质量评查、绩效监控等制度体系。

（三）成都市中院模式

1.界定审判权与审判管理权的权责边界。在审判组织方面，明确了审判委员会、合议庭的裁判权；审判管理权由院长、庭长行使。

2.合议庭配置到位。12个审判业务部门，采用“五丁制”模式（“三审一助一书”）配置固定审判合议庭50个。

3.合议庭内部职责明确流转顺畅。规定合议庭各成员的职责。按照案件审理流程，确定了合议庭庭审前、庭审中与合议时的各成员的分工协作与积极程序。

三、司法权运行改革下本地区合议庭负责制构建的探讨

根据本地区法院审判权合议庭制度的现状，结合试点法院的做法与经验。我们认为，下一步本地区合议庭负责制的改革构建可重点从以下几个方面考虑：

（一）优化审判资源的配置

最高人民法院曾有规定，实行法官定额制度，在综合考虑中国国情、审判工作量、辖区人口、经济发展水平等各种因素的基础上，在现有编制内，合理地确定各级人民法院的法官员额。[2]2014年7月初发布的人民法院四五改革纲要，也明确提到：推进法院人员分类管理制度改革，拓宽审判辅助人员的来源渠道，减少法官事务性工作负担；建立法官员额制，对法官在编制限额内实行员额管理，确保法官主要集中在审判一线，高素质人才能够充实到审判一线。[3]

当前，根据本地区法院中青年法官是审判长的主体，高学历的专家型法官占到审判长的大多数的基本情况，我们认为采取“1名审判长+2名审判员+ 1名法官助理+1名书记员”审判合议庭组成模式，才能更充分的行使合议庭的职权，提高审判的效率和案件质量。2013年安徽省高院曾对各地法院的“办案饱和值”进行过调研，笔者认为，新型审判团队的具体组建尚需补充的审判人员和司法辅助人员，可依近二年每院案件总量除以办案饱和值上线计算得出。在此基础上，向党委、组织人事部门提出法官及司法辅助人员的编制计划。如编制计划仍达不到要求，还可进行如下两项补充：一是将综合性管理部门具有审判职称的人员全部抽调一线；二是充分发挥人民陪审员作用。

(二)合理界定审判权与审判管理权

如何正确处理合议庭的审判权与院长、庭长对合议庭的监督管理权之间的关系一直是合议庭制度改革的难点。院长、庭长管理行政化倾向浓厚，[4]是影响合议庭依法履行审判职责的原因之一。所以，这次改革的重点是要逐步取消院长、庭长审批案件的做法，理顺合议庭与院长、庭长的关系，建立完善合议庭的审判权与院长、庭长的审判管理权有效衔接的运行机制，实现院长、庭长从听取汇报案件到担任审判长审理案件；从审批案件到总结经验、进行业务指导；从判前把关到全面监督的三个转变。比如我们安徽省高院组织开展的院长、庭长“庭审亲历”活动就是一次成功大胆的改革探索。

(三)理清合议庭提交审委会讨论案件范围与形式

改革合议庭负责制同时需要理清合议庭和审委会的关系，逐步减少审委会讨论案件的数量。现行各诉讼法及相关司法解释明确了法院大量的案件无需上审判委员会讨论。合肥中院每年审理近2万件案件，仅有81件案件需要审判委员会讨论也是一个鲜明的实例。法发[2010]3号《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》中也明确了合议庭可以提请院长决定提交审判委员会讨论的案件，只要不属于上述规定范围之列的案件，均应充分尊重和发挥合议庭的审判职权，由合议庭负责，审判长直接予以签发。

为解决审委会可能对合议庭案件“裁而不审”的问题，可明确以下三点规则：一是审委会委员提前介入担任疑难、复杂、重大的案件合议庭成员，审理可能提交审判委员会讨论的案件；二是审委会委员“庭审亲历”，旁听疑难、复杂、重大的案件庭审；通过审判流程影像卷宗，审阅案件材料；三是合议庭全体成员应当列席审委会讨论。

（四）明确合议庭负责制内部工作流程

一是建立合议庭成员共同阅卷制度。要求审判长组织合议庭成员逐一阅卷，掌握案情和争议焦点。

二是健全合议庭成员庭审分工协作制度。审判长安排和协调合议庭的分工与协作，围绕庭审做好各项工作。

三是健全合议庭评议案件程序机制。合议庭发言顺序要严格按照 《人民法院合议庭工作的若干规定》的规定执行，发言过程中对有争议的问题，应进行充分讨论。

四是要健全裁判文书合议庭成员审核签名制度。要改变承办人制作裁判文书后直接交由审判长或庭长审签的做法。安徽省法院审判流程系统已经设置了合议庭成员网上审签的节点，合议庭成员要依据《人民法院合议庭工作的若干规定》履行审签的程序。

（五）健全对合议庭的考核监督激励机制

一是成立法官考评委员会，建立日常考核与年度考核、对法官个人考核与对合议庭整体业绩考核相结合的考评机制，以刚性考评为主、弹性考评为补充，并将考核结果作为确定合议庭法官选任、评先选优、晋职晋级的依据，促进审判长起组织带头作用，合议庭成员主动参与，提高合议庭的整体效能，确保案件审判质效及法官业务素质的不断提升。

二是实施重点节点监控，促进司法活动公开。审判管理部门对审判流程的各个重点环节实施监控。各院做好审判流程公开、裁判文书公开、执行信息公开的“三大平台”建设;做到庭审直播常态化,实施庭审同步录音录像、同步记录、同步显示庭审记录的“三同步”工作；坚持生效裁判文书全面上网。

三是坚持案件评查工作，开展庭审和裁判文书的“两评查”活动。组织审委会庭审观摩，综合评定合议庭庭审能力。定期检查法律文书、诉讼卷宗，了解合议庭在审判工作中存在的问题并进行讲评。

四是落实发改案件质询定责制和错案责任追究制。各院审判委员会每半年对被发回重审、改判和本院再审改判的案件进行质询定责，确定执法过错案件和瑕疵案件的界限，并落实案件承办人、合议庭成员的责任。

[1][美]莫里斯·罗森伯格.司法的品质[M]//法官手册（亚利桑那州曼尼科巴高等法院）.北京：法律出版社，1996：附5.

[2]方辉.中国法官员额配置的优化选择[J].第一资源,2010(2): 116.

[3]张光明.最高人民法院发布“四五改革纲要”[N].人民法院报,2014-07-10(01).

[4]王化霞.论我国法院院长庭长审判管理权的行使[EB/OL].中国法院网 [2012-11-23].http://www.chinacourt.org/article/detail/2012/11/id/790586.shtml

On Construction of Overall Responsibility for the Collegial Panel from the Operation Reform of Judicial Power Perspective

Jin Feng，Zhang Xiaochun

(The Intermediate People’s Court of Hefei City,Hefei Anhui 230001)

Under the background of the reform of judicial system,the people’s courts of Anhui province has paid more attention to construct the overall responsibility for the collegial panel.Through researching on the operation situation of the collegial panel of the judicial power of the people’s court of Hefei city,there exist many issues such as more cases but lack of personnel,lack of judicial resources allocation,differences to establish steady judicial team of the collegial panel,ambiguity between judicial power and judicial management power,and weakness of the systematic construction of the collegial panel.Therefore,combining with the study of some experimental units of judicial power,the author puts forward the following advice:to optimize the judicial resources and establish a steady judicial team;to reasonably define the judicial power and the judicial management power so as to play full role in the judicial function of the collegial panel;to make clear different cases’ranges and forms and try to realize the goal of“Let judges judge,and let judicators be responsible”;to explicit the inside working process and ensure its inside function properly;and to complete the supervision incentive system of the collegial panel so as to motivate working enthusiasm and responsibility.

judicial power;judicial management power;overall responsibility for the collegial panel;judicial reform

D926.2

A

1671-5101(2015)06-0034-04

2015-09-28

金峰（1971-），男，安徽合肥人，合肥市中级人民法院审判委员会委员、审判管理办公室主任，硕士，从事审判管理工作；张小春（1971-），男，安徽无为人，合肥市中级人民法院审判管理办公室主任科员，硕士，从事司法统计与质效评估工作。

（责任编辑：陶政）