关于农村集体建设用地使用权流转法律适用问题的调研报告*

●日照市中级人民法院课题组

关于农村集体建设用地使用权流转法律适用问题的调研报告*

●日照市中级人民法院课题组**

一、法院审理案件情况及存在的突出问题

2009—2013年日照全市法院共审结农村集体建设用地流转各类纠纷案件219件，审结涉及土地流转的离婚、继承、健康权及征地补偿等案件599件。其中，涉及宅基地使用权流转案件184件，占84.02%，经营性建设用地流转案件35件，占15.98%。详见图一：

图一：各类农村集体建设用地案件情况表

从2009—2013年案件审结情况看，审结案件数分别为38件、36件、48件、46件、51件。其中2011年较2010年的增幅较大，同比增长33.33%，2013年较2012年的增幅次之，达到10.87%。详见图二：

图二：2009—2013年审结农村集体建设用地纠纷案件数量走势图

农村集体建设用地实际流转过程中，存在着无程序、无监管、纠纷多发易发等混乱状态。该类案件的审理存在当事人举证难、证据审查难、事实认定难、法律适用难、调解协调难、生效判决执行难等一系列问题，主要问题有∶

(一)案件整体数量偏少，但呈现递增趋势。

从案件受理和审结的情况看，进入诉讼程序的案件数量相对较少，一定程度上反映了土地流转相对不是特别

活跃。另外，农地入市试点还刚刚开始，进入诉讼程序的案件数量相对不是很多。

(二)案件审理政策性较强，裁判依据不统一。

现行法律对集体土地流转持禁止态度，审理相关案件只能依靠国家土地政策的规范和指导。《物权法》以及相关的部门法规及规章对于土地流转的条件、用途、权益等的规定均不明确，对于如何在司法实践中正确地贯彻国家土地政策，各基层法院都存在困惑。

(三)从证据审查上看，存在举证难的问题。

有的纠纷形成较早，证据早已丢失，举证存在困难；有的争议土地的四至不清、未经确权；有的证据形式不规范，如国土部门颁发的土地证书不严谨，同一块土地权利人甚至存在冲突；有的村委会对土地流转的程序不规范，集体研究决定的书面材料很难提供，等等。

(四)纠纷化解难度大，涉诉信访压力并存。

涉及农村集体建设用地流转的相关案件，进入诉讼程序的纠纷，往往是基层组织难以调解化解的案件。进入诉讼阶段后，法院又只能靠证据和现有土地政策作服判息诉的工作，涉诉信访压力大。

二、农村宅基地使用权流转主要问题及解决思路

(一)“一户一宅”原则的理解与贯彻

“一户一宅”是对宅基地使用权初次流转的限制，不是对宅基地使用权继受取得的限制，已获得一处宅基地使用权的农村居民，仍然可以通过继承、转让等方式获得宅基地使用权，实现一户多宅。“户”是宅基地使用权主体，司法实践中，一般以宅基地使用权证上记载的“户”的成员，或者宅基地使用权的申请人作为诉讼当事人参加诉讼。“户”的稳定性决定了宅基地使用权的稳定性。对于该类案件的处理，要在准确把握国家关于“一户一宅”政策的基础上，参照诉争宅基地使用权长期演变及现实使用情况，保护农户宅基地使用权。

(二)宅基地使用权权属争议的处理

根据《土地管理法》第16条的规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。因此，初次流转中引发的宅基地使用权权属争议不属于法院主管范围已经是共识，审判实践中，人民法院一般告知当事人不属于法院主管范围，不予立案。由于涉及当事人切身利益，部分案件通过变更案由、诉讼请求等方式进入案件审理程序，法院在审理过程中要准确把握当事人争议的基础问题，如本质上是宅基地使用权权属争议的，应根据《土地管理法》第16条的规定，告知当事人申请当地人民政府予以处理，不属于法院主管的范围。同时，可以建议村委及当地政府作好纠纷化解工作，避免矛盾扩大。

(三)本集体经济组织成员之外的人购买农村宅基地合同效力之认定

在城市化进程较快的地区，不少城里人或者外村人购买农村房屋的情况时有发生。买卖行为发生后，因房屋所在村落面临征地拆迁，房屋所有人可能取得较为优厚的拆迁安置补偿，不少当事人诉至法院，主张买卖合同无效，要求收回房屋或得到原房价及拆迁补偿之差额部分，有的要求继续履行合同，办理权属证书。随着城镇化进程加快推进，此类纠纷数量将继续增加。

司法实践中，对此类纠纷的处理主要有四种方式：第一种是认定买卖合同有效；第二种是认定买卖合同无效，买受人返还房屋；第三种是以超过诉讼时效为由对买卖合同效力不予认定；第四种是认定买卖合同无效，但判令房屋不予返还。调研组认为，第一种处理方式，买受人可能无法凭生效判决向当地主管部门申领宅基地使用权证，财产权利实现存在客观障碍；第二种处理方式，可能招致大批已售房者闻风效仿，均要求收回房屋，而已稳定居住的买受方可能出现无家可归之困境；第三种处理方式，存在明显的法律适用瑕疵，因为法律明确规定确认合同无效纠纷不适用诉讼时效之规定。故第四种处理方式既符合现行法律、政策对于农村宅基地买卖的相关规定精神，又避免了引发大规模群体性事件，有利于维护基层稳定和诚实守信一方的合法利益。

此类纠纷的处理涉及到农村集体经济组织成员资格认定问题，调研组认为，“空挂户”因不具有集体经济组织成员资格，无权购买农村房屋。

(四)农村宅基地使用权租赁法律问题

1.纯宅基地使用权租赁合同无效。宅基地使用权是一种限定物权，其权能的发挥赖于对其上建造房屋的有效使用，如果允许纯宅基地使用权租赁，假如承租人不具备购买宅基地上房屋的主体资格，则实际上是以租赁代买卖，与我国现行法律、政策相悖；即使承租人具备购买宅基地上房屋的主体资格，也将面临宅基地使用权人和其上房屋所有权人分离的矛盾，限制了完整房屋所有权权能的发挥，故在未有明确法律或政策允许纯宅基地使用权买卖的情况下，纯宅基地使用权租赁合同应为无效合同。

2.宅基地上的房屋可以出租，承租人的主体资格不限定。纯宅基地使用权虽不可出租，但根据《土地管理法》第62条第4款“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”之规定可以看出，对于宅基地上的房屋是可以进行租赁的，并且对承租人的主体资格未有限定。因为租赁仅是涉及到宅基地使用权中占有、使用、收益权能，并未改变房屋所有权人和宅基地使用权用途，故调研组认为基于宅基地上房屋形成的房屋租赁合同有效。

(五)农村宅基地使用权继承法律问题

遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产，纯宅基地使用权作为一项特殊的用益物权，不应作为遗产继承，但宅基地上建造房屋是宅基地使用权人的私有财产，具有完整的所有权权能，宅基地使用权人死亡后，自然可以作为遗产由继承人继承。继承人是本集体经济组织成员的，同时可继承宅基地使用权；继承人为城镇居民或非本集体经济组织成员的，基于“房地一体”的原则，在合法继承宅基地上的房屋时，自然取得房屋占用的宅基地的使用权。

(六)农村宅基地使用权抵押法律问题

农村房屋所占用的农村宅基地是我国《担保法》明文规定的不能抵押的财产之一，《物权法》第184条第(二)项也作出了类似规定，农村房屋虽附着于农村宅基地上，但农村居民仅享有宅基地使用权，抵押房屋不能一同转移宅基地使用权，从根本上否认了房屋这一不动产的抵押特性，最终导致抵押无法进行。从抵押登记能否完成来看，农村房屋的转移登记只能发生于同村村民之间，房管部门无法依据《房屋登记办法》办理抵押登记，也将导致抵押权无法实现。故无论在集体经济组织内部，还是在集体经济组织外部，无论是宅基地本身，还是宅基地上建造的建筑物均不得设定抵押权。实践中出现以农村房屋或者宅基地使用权作为抵押物的，在未出台有效的裁判依据之前，均应认定为无效。

三、农村集体经营性建设用地使用权流转主要问题及解决思路

(一)农村集体经营性建设用地使用权的设立条件

农村集体经营性建设用地使用权的设立，应具备以下几个条件：1.意思表示真实，不论农民集体经济设立独资企业，还是以土地使用权作价入股与其他投资者兴办合资企业，农民集体都应当按照法定程序做出真实的设立企业的意思表示；2.获得审批，根据《土地管理法》第60条和《土地管理法实施条例》第23条的规定，农民集体组织兴办独资企业或者以土地使用权作价入股举办合资企业应当获得行政主管部门的批准，然后持批准文件向县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上人民政府批准；其中涉及农用地的，还应按照《土地管理法》第44条的规定办理农用地转建设用地的审批手续；3.进行登记，根据《土地管理法》第11条第2款和《土地管理法实施条例》第4条的规定，由依法设立的企业持行政审批文件向县级土地管理行政主管部门提出土地使用权登记申请，然后由县级土地行政管理部门将建设用地使用权登记于企业名下。对于不具备以上条件的，不应认定合法取得农村集体经营性建设用地使用权。

(二)农村集体经营性建设用地使用权流转的范围界定

对于经营性建设用地使用权在本集体经济组织内部进行流转，因不影响集体经济组织行使土地所有权，也不改变集体建设用地使用权的性质，司法实践中对此一般都是认可的，但是对于经营性建设用地使用权向本集体经济组织之外的单位或者个人流转是否应受到限制，现行法律并无明确规定。调研组认为，对于集体经营性建设用地使用权流转的范围问题，结合党的十八届三中全会精神，允许经营性建设用地同国有建设用地一样入市流转，不应该受到农村集体经济组织成员权的限制。在审判实践中，虽然我省和我市均未出台该类流转规范，但应联系地方实际，对该类流转合同的效力做宽松认定。

(三)农村集体经营性建设用地使用权流转的主体认定

根据我国《农业法》、《村民委员会组织法》和山东省《农村集体资产管理条例》的规定，社区村委会和村集体经济组织是两个相对独立的组织，村集体经济组织应当独立行使经营管理职权，村委会应当予以尊重支持其自主性，不能使其功能虚化、弱化。村委会承担了很多类似于政府的职能，主要是提供社区公共服务等；村委会的公共性决定了它的组织目标是为村庄社区内的所有成员提供同等的公共服务。故这三个组织能否成为农村集体经营性建设用地使用权流转的适格主体取决于能否正确区分他们的权限职能，只有合理界定三者之间的职能范围，才能确定适格的流转主体。

(四)民主议定程序对流转合同效力的影响

尽管从各地流转试点实践看，大多都规定了民主议定程序作为流转的前提，但是我国《物权法》第59条和《村民委员会组织法》第24条明确列举了需要按照民主程序由本集体组织成员决定的重要事项，农村集体经营性建设用地使用权的流转未明确包括在内。另外，根据司法解释，地方性法规不得作为认定合同效力的依据，因此，一般不宜认定农村经营性集体建设用地使用权流转因未经民主议定程序而无效。

四、农村公益性建设用地流转中存在的主要问题

农村公益性建设用地使用权设立的目的是为了满足农民集体所有成员的公共利益需要，不具有营利性，并且农村公益性建设用地上的建筑物等财产都是属于农民集体所有的社会公产，具有共有共用的性质，不能成为特定单位或个人的使用权，故一般情况下不存在土地所有权和使用权主体分离的情形。同时，根据我国现行法律规定，农村公益性建设用地使用权属于禁止流通物，故因该类土地使用权流转引发的成诉纠纷比较少。

五、法院针对此类纠纷应把握的“三个维度”

(一)“立案管辖”维度：采取“审慎稳妥”的措施

关于农村集体建设用地使用权的相关矛盾纠纷，法院是否全盘受理，也是法院立案管辖工作面临的难题。当然，依据《民法通则》等法律，农村集体建设用地使用权纠纷法院具有管辖权，但是由于法律规定之间的不统一，法院在立案管辖方面，应严格采取“审慎稳妥”的措施，恰当解决此类纠纷的受理问题，视具体情况的差异，作出受理、不予受理和驳回起诉等不同处理决定。

(二)“审理思路”维度：正确处理“三种关系”

解决农村集体建设用地法律适用问题的一个关键思路，即是保障农民和集体组织的法律主体地位，确保农村土地完整，确保农民土地权利的完全实现和土地资源的优化配置。在具体案件的审理过程中，要注意处理好以下三种关系；一是正确处理审判权与行政管理权的关系。二是正确处理审判权与村民自治权的关系；三是正确处理法律法规政策和体制机制创新之间的关系，尽最大努力使裁判结果更好地服务于农村经济社会发展大局。

(三)“化解方法”维度：应注重调解等方式的运用

此类纠纷涉及集体成员利益，处理起来牵涉面广，当事人一方(尤其是农村集体经济组织的成员)极易情绪激动，在诉讼过程中往往出现诉求表达的极端化(如围堵有关机关、越级上访、群访等)，因此要坚持采用调解的方式，选取有着丰富调解农村工作经验的办案人员，结合当地党委政府、村委会、人民调解组织等，本着“把矛盾消化在基层”的原则，积极主动化解农村集体土地使用权流转纠纷。

责任编校：姜燕

*本文为2014年全省法院重点调研课题调研报告，有删节。

**课题负责人：卜宪博；主要成员：卜雪雁、张宝华、杨荣国、王林林、张闰婷、刘斌。