民事再审受理与审查程序的规范和完善

●李洪波 等*

民事再审受理与审查程序的规范和完善

●李洪波 等*

一、《民事诉讼法》修改后全省法院民事再审案件受理和审查的基本情况及特点分析

民事诉讼法对再审制度的修订，强化了当事人的诉权保障，淡化了公权力的审判监督，建立起了通畅、便利而又严格的诉讼救济途径，同样也给人民法院再审立案审查工作带来了重大的影响。结合我省法院再审工作实际，当前民事再审案件①本文中民事案件指的是广义的民商事案件，包括民事、国内商事、知识产权、涉外民商事、海事案件。受理和审查工作面临着新的情况，呈现新的特点。

(一)民事再审受理和审查程序面临的形势

一是民事再审案件收案数量大量增加，再审审查工作面临巨大压力。民事申请再审案件管辖上提一级后，大量民事再审案件集中到了省法院，再审案件立案审查工作面临着巨大的工作压力。二是案多人少的矛盾依然突出，审查质量和效率亟需提高。民事再审案件数量出现“井喷”现象，新收案件逐年上升，案多人少的矛盾日益突出，案件积压的状况依然存在，影响了案件的审查质量和效率。三是省法院民商事二审职能向再审职能倾斜，民商事审判资源亟需整合。从全省法院情况看，民事申请再审案件占法院民事案件的一半以上，改变了原有的民事审判工作格局，同时也反映了民事审判职能逐步向再审审判倾斜的趋势。因此，如何整合审判资源，逐步成为当前做好审判监督工作面临的突出问题。四是部分当事人滥用再审诉权，拖延执行或逃避生效裁判所确定的义务，以及反复申请再审等，易造成司法资源的浪费。五是民事再审程序适用法律不明确，再审受理和审查工作的各个环节难以实现规范化的操作，亟需规范和统一。

(二)民事再审案件受理和审查工作受到的影响

民事诉讼法对再审制度的修订，强化了当事人的再审诉权保障，建立了诉讼救济途径，给人民法院审判工作带来重大的影响。

1.有利之处。一是民诉法修改确立再审之诉，再审程序法定化，原来信访申诉案件统一纳入到申请再审程序中加以解决，实现了“诉”、“访”分离。以省法院为例，2009年以来，共受理案件12547件，审结12533件，妥善化解了大量矛盾纠纷，充分发挥了再审程序过滤和矛盾化解功能，很大程度上减少了信访和赴省进京上访现象。二是有利于上级法院加强对下级法院的审判监督。上级法院通过审判监督程序，对下级法院部分确有错误的生效裁判裁定再审，审理后予以改判或发回，既实现了对下级法院的监督纠错，又促使下级法院不断提高审判质量。

2.不利之处。一是损害了二审终审制度。两次民诉法修改，解决了“申诉难”的问题，但由于申请再审不收费、门槛太低等原因，再审程序变相成为“三审程序”，虽然有利于上级法院监督纠错，保护了部分当事人申请再审权利，但大批已经生效的裁判文书，重新进入司法裁判程序，削弱了终审法院的司法权威，损害了二审终审制度。二是大批民事再审案件裁定立案后被中止执行，变相增加了执行难问题，也会诱发新的上访因素。三是上级法院办案压力仍然巨大。2012年民诉法虽然规定两类案件可以由中级法院管辖，但由于再审期间缩短为6个月，以及当事人对原审法院不信任等因素，仍然有大量申请再审案件进入到省法院，案多人少矛盾日益突出。

(三)全省法院民事再审案件的基本情况和特点

一是民事再审收结案数量持续上升，案件审结任务繁重。2008年至2014年10月份，全省法院民事再审案件收案24309②调研课题数据来源于山东省高级人民法院司法统计。件，结案22961件，其中省法院受理15422件，结案14526件。自2008年4月1日以来，省法院受理案件数量猛增十几倍，而中级法院相应降低了近四分之三，省法院收结案数占全省法院收结案数的53.58%。2012年新民诉法实施后，全省法院受理案件数量居高不下，省法院受理案件数量有较大增幅，再审压力仍然存在。(见图1、图2)

图1 山东法院2008—2014年受理民事申请再审案件趋势图(单位：件)

图2 山东法院2008—2014审查民事再审案件趋势图(单位：件)

二是当事人申请再审地域分布不均，个别中级法院申请再审率高、裁定再审率较高。尽管当事人申请再审区域分布与当地法院审理案件基数大小有直接的关系，但客观反映了中级法院一、二审民事案件的审判质量。

三是民事再审案件数量明显高于商事再审案件，涉及民生问题的案件占较高比例。自2008年4月以来，全省法院受理的民事再审案件中，民事再审案件占64%，商事及其他再审案件占36%。民事再审案件主要以人身损害赔偿纠纷、农村土地承包合同纠纷、劳动争议纠纷、物权纠纷、建设工程合同纠纷、婚姻家庭和继承纠纷、民间借贷纠纷、房屋买卖合同纠纷等八类案件为主。商事再审案件中，主要以买卖合同纠纷为主，以股权转让为主的公司纠纷也呈现出逐渐增多的趋势。(见图3)

图3 山东法院2008—2014受理民事再审案件、商事再审案件比率示意图

四是原审裁判认定事实不清和适用法律错误是裁定再审的主要事由。自2008年以来，全省法院裁定再审的案件中，共因9种事由而进入再审程序。其中，因民事诉讼法第200条第(二)项“原判决、裁定认定的基本事实缺乏证据证明”裁定再审案件占全部裁定再审案件的43%，在一定程序上反映了一、二审民事审判法官对证据的采信能力、对事实的认定水平亟待提高。另外，因民事诉讼法第200条第(六)项“原判决、裁定适用法律确有错误”、第(一)项“有新的证据，足以推翻原判决、裁定”裁定再审的案件分别各占25%和17%。(见图4)

图4 山东法院2008—2014审结民、商事案件裁定再审事由比率示意图

二、修改后《民事诉讼法》及其司法解释施行中遇到的主要问题

在目前的实际运作中，我国的民事再审程序面临着诸多“疑难杂症”，一方面，再审程序职能定位不准，申请再审门槛设置太低，再审程序变相成为“三审程序”，损害了二审终审制。另一方面，申请再审事由太笼统、抽象，法官自由裁量权过大，导致申请再审案件经审查裁定进入再审的比例不高，导致再审“空转”现象大量存在。上述现象的产生，固然有诉讼主体及审判主体的原因，但民事审判监督制度的不完备也是重要的原因之一。

(一)再审程序的职能定位问题

在我国，再审程序的功能比较复杂。我国再审程序使用频繁的一个重要原因是没有采用三审终审制，没有三审和再审各自发挥其程序的作用。”③孙祥壮：《民事再审程序原理精要与适用》，中国法制出版社2010年版，第26页。在某些大陆法系国家如日本，由于三审终审制度以及相关配套制度比较完善，日本各级裁判所每年受理的再审案件非常少，再审属于“极致之举”。④季卫东：《法律程序的意义》,载《中国社会科学》1993年第1期。我国实行两审终审制度，从实践的情况来看，当前再审立案庭工作存在“当事人不服中级法院判决、裁定，向省法院申请再审不受理不行，受理以后不尽快审查不行，裁定再审后改判、发回率太低不行，驳回申请后进京申诉上访多不行”的“四难”困境。因此，为破解“四难”困境，最大限度地平衡保障案件质量和维护生效裁判既判力两方面的需求，再审程序的性质和职能定位亟需进一步明确。

(二)再审次数不确定的问题

现行法律没有规定哪些裁判不得再审，加之依职权再审、检察机关抗诉再审的渠道存在，反复申诉、反复再审的情况大量存在，由此也引发了多种弊端：一是由于案件被反复再审，所涉民事法律关系长期处于不稳定状态，有关当事人深受其害；二是多次再审的结果不尽相同甚至截然相反，使当事人和社会各界对司法公正和司法权威产生质疑；三是反复再审浪费了本来就相当有限的司法资源；四是由于可以无限申诉和反复再审，使本应作为特殊救济程序的审判监督程序变成了普遍的救济程序。

(三)民事再审事由仍欠明细，导致申请再审权和启动再审权被滥用

近年来的司法实践表明，仍有部分再审事由的内涵模糊，导致申请再审权和启动再审权被滥用。据调查，不应当进入而进入再审的，大都是以《民事诉讼法》第200条第2项、第6项所规定的再审事由进入的，其中的人情案、关系案也是通过这两个事由进入再审程序的。

(四)关于案外人申请再审与第三人撤销之诉的衔接问题

《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉审判监督程序若干问题的解释》第5条成为案外人可以申请再审的法律依据。2012年《民事诉讼法》第56条确立了第三人撤销之诉，明确了案外人权益的救济途径。这两种程序均以保护案外人合法权益为目的，以案外人主张原审生效裁判、调解书存在错误为特征，存在交叉重叠关系，以致于在审判实践中很难把握。为进一步理顺第三人撤销之诉与案外人申请再审的关系，最大限度地保障第三人的合法权益，案外人认为生效裁判侵害其合法权益的，应当依法向原审人民法院提起撤销之诉，不再享有申请再审权利，据此，案外人申请再审的，原则上人民法院不予受理⑤2013年1月7日郑学林在全国法院民事再审审查座谈会上的总结讲话。。但在实践中，如果第三人先提起撤销之诉，不符合起诉条件，且无法提起新的诉讼解决争议的，又不能申请再审，其合法权益如何保障？这就涉到第三人撤销之诉与案外人申请再审的衔接问题，亟需最高人民法院作出司法解释。

(五)关于确认调解协议和实现担保物权案件再审管辖问题

2012年民诉法在特别程序中新增加了确认调解协议和实现担保物权案件。从民诉法规定看，该两类案件属特别程序，为非讼案件。非讼案件的重要特征是当事人之间不存在民事权益争议。这一特征决定了当事人不得反诉、调解、上诉或对案件审理结果申请再审，而只能通过申请人民法院根据新情况撤销原判决、作出新判决，或另行诉讼的方式获得救济。因此，特别程序是以一审终审作为其共通性的审级制度，因而排除了上诉制度的适用，在此情形下，以上两类案件更无诉诸再审这一非通常救济路径的正当性依据。⑥潘剑锋：《程序系统视角下对民事再审制度的思考》，载《清华法学》2013年第4期。

三、对策和建议

(一)明确四级法院职能定位，科学配置司法资源

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出要完善审级制度。我国现行的法院体制实行四级两审终审制。各级法院均承担一审职能，中级法院以上同时承担二审职能，各级法院同时还承担再审职能，各种程序相互交错、职能相互重叠、机构攀比对应。因此，合理定位四级法院在不同审级中的职能作用，明确省一级法院作为再审法院的职能定位，科学配置司法资源，对于正确履行再审职能、提高诉讼效率、树立司法权威、提高司法公信具有重要意义。

(二)确立再审程序的补充性原则，促使当事人寻求原审中的诉讼权利救济

所谓再审程序的补充性，是指再审相对于上诉、申请复议等救济途径而言，是一种补充性的救济方式。⑦李浩：《再审的补充性原则与民事再审事由》，载《法学家》2007年第6期。对于当事人申请再审提出的事由，有些在第一审程序中已经存在，对此，当事人完全可以通过上诉、提出异议和请求复议这些常规的方式寻求救济，而不应在裁判生效后再来申请再审，这种情况下则会产生失权的效果。⑧〔日〕高桥宏志：《重点讲义民事诉讼法》，张卫平、许可译，法律出版社2007年版，第478页。对再审的补充性问题，日本、德国和我国台湾地区的《民事诉讼法》均作出了规定，在英美法系国家类似的规定是请求排除(既判力)，其要义是“要么现在就说，要么永远闭嘴”。⑨〔美〕斯蒂文·N·苏本等：《民事诉讼法——原理、实务与运作环境》，傅郁林等译，中国政法大学出版社2004年版，第762页。确立再审的补充性原则，不仅有助于充分发挥一审、二审程序功能，提高审判效率，强化既判力，而且对于培养当事人正确运用诉讼权利、尊重生效裁判效力的诉讼意识也具有积极的作用⑩林文学、刘小飞：《论我国民事再审审查制度的完善》，载《法律适用》2011年第7期。。笔者认为，在《民事诉讼法》审判监督程序的修改中，应确立再审补充性原则，引导当事人充分利用审级制度内的权利获得救济，当事人在原审中可以通过异议、复议或者上诉的方式提出不服原裁判的理由而未提出，在再审申请中再提出该理由的，不予支持，从而鼓励当事人尽量利用一审、二审程序，而不是利用再审程序解决矛盾。

(二)改革再审案件受理和审查制度

诉权的广泛性、便捷性是现代社会司法文明的重要标志。《决定》提出要改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制。这就意味着人民法院在立案环节对当事人提交的诉讼材料只进行形式审查而不再进行实质审查，实现了程序与实体相分离。目前，我国审判监督制度呈现为“三阶”结构，即受理、审查、审理三阶段，司法实践中多由法院的不同部门承担，如我院再审立案庭承担民商事案件的再审受理和审查职能，从实践情况看，再审审查与审理因由不同的部门行使，现实中存在重复劳动、裁判标准不一等问题，既浪费了司法资源，又影响了司法权威。

(三)完善民事再审法律制度

一是细化再审事由。民事再审事由是启动再审程序的程序性事由，是取消原生效裁判的既判力，使案件重新进入再审审判程序的法定根据，而未必是对案件进行改判的理由。⑪肖建国：《民事再审事由的类型化及其审查——基于解释论的思考》，载《法律适用》2013年第4期。设定再审事由，应当从主观标准向客观标准转化，从概括性标准向具体标准转化，尽可能避免“何为错案”的主观分歧，增强再审事由的可识别性和可操作性。⑫江必新：《论民事审判监督程序之完善》，载《中国法学》2011第5期。最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》的解释已经将适用法律错误细化为6项，立法可将上述具体情形，经过适当改造后上升为法律，并明确因事实认定错误而导致法律适用错误的，一般应归于事实类再审事由。具体来说，在准确区分再审程序与二审程序的功能界域的基础上，将裁判的形式瑕疵和大部分事实认定问题剔除出再审事由的范围，将法律问题和严重的程序性错误作为再审事由的核心内容。⑬韩静茹：《错位与回归：民事再审制度之反思——以民事程序体系的新发展为背景》，载《现代法学》2013年第2期。

二是明确再审救济的次数。尽管《民事诉讼法》已经初步确立了法院纠错在先、检察抗诉在后的模式⑭孟祥刚：《民事诉讼法修改对法院审判工作的影响及对策》，载《人民法院报》2012年11月14日。，但当事人申请再审在经过法院和检察院各一次处理后，对处理结果仍然不服的，或者检察机关认为法院没有按其监督意见纠正的，能否再次启动监督程序？这就需要立法明确再审一般以一次为限，再次启动属于极端情况，要设定严格甚至苛刻的条件，以彻底贯彻有限再审原则。

(四)健全完善民事再审工作新机制

案件质量是司法工作的生命线，申请再审的职能发挥很大程度上归根于再审案件质量的提高。为此，除了提高司法者素质，完善法律制度之外，还应该建立健全符合再审规律的工作机制。

1.完善通过原审法院提交申请再审材料的工作机制。省法院在充分研究论证的基础上，制定下发了《关于明确民商事申请再审案件受理与审查若干问题的意见》，建立了通过原审法院提交申请再审材料的工作机制，一是便于当事人申请再审，减轻当事人诉累；二是便于统一案件入口，避免发生上下级法院重复审查、裁判矛盾的问题；三是便于原审法院掌握本院生效裁判申请再审动态，及时发现问题，改进审判质效；四是避免了当事人多头申诉，合理配置司法资源。⑮郑学林：《人民法院适用新〈民事诉讼法〉再审审查程序的若干问题》，载《法律适用》2013年第4期。从工作机制运行情况看，2013年各中级法院共收案件3015件，其中，属省法院管辖案件为1956件，同比减少29%，在一定程度上减解了省法院再审工作压力。从社会效果看，原审法院受理材料后，将案件材料转原审业务庭进行联调联解，充分发挥原审合议庭法官熟悉案情、社情、民情的优势，5%的申请再审案件实现了矛盾化解，案结事了。

2.完善申请再审与检察监督的衔接工作机制。2012年修订的民诉法对检察机关的法律监督，大大地往前迈了一步。因此，人民法院要自觉接受检察机关的法律监督，加强和检察机关的联系和沟通，建立起信息反馈和会商机制，对无理反复上访当事人共同做好息诉罢访工作。⑯前引⑭。但在审判实践中，申请检察监督案件和因检察监督启动再审的案件以存在“人民法院驳回再审申请的”情形较多，这就面临着一个问题：人民法院驳回再审申请后，检察机关就生效裁判提出抗诉后，上级法院除由本院提审外，是否还能指令原审法院再审。如果对驳回再审的抗诉案件全部进行提审，不但使民事诉讼法第211条规定的对抗诉案件的指令再审制度虚置，而且极大地加重高级法院和最高法院的审判压力。因驳回裁定毕竟本质上是程序性的，其裁判主文并不具有实质既判力⑰李战亚、王朝辉：《驳回再审申请裁定与民事检察监督案件的再审》，载《人民司法》2014年第23期。，故后续诉讼程序不受驳回裁定影响，即检察机关提出抗诉的，上级法院经审查可以依法裁定提审或指令再审。

(五)建立再审案件预收案件受理费制度

传统司法理念认为，当事人申请再审，是免交任何诉讼费用的。⑱国务院《诉讼费用交纳办法》规定两类再审案件可以收费：一是当事人有新的证据，足以推翻原判决、裁定，人民法院经审查决定再审的案件；二是当事人对人民法院第一审判决或者裁定未提出上诉，第一审判决、裁定或者调解书发生法律效力后又申请再审，人民法院经审查决定再审的案件。但是，上述规定是在人民法院受理当事人再审申请后，经过审查，决定再审时才收费，对于之前当事人申请再审环节没有相关的收费规定。但无论从理论或实践角度，当事人申请再审均应该交纳案件受理费：一是诉讼收费是诉讼制度的一项基本原则,只有特别程序审理的案件或者对不予受理等程序性的裁定上诉的案件可以作为例外。再审案件适用的是普通程序,再审收费是符合诉讼收费这一基本原则的。二是原裁判是国家司法机关作出的生效裁判,申请再审是当事人单方认为裁判有错来挑战该项裁判的司法既判力,在依法定程序撤销之前，任何人均不能说该裁判有错。因此，从法律制度上讲,不能以事先推定裁判有错的理念不收当事人申请再审的费用,而应当以推定原裁判无错的理念要求当事人交纳诉讼费用。三是再审案件收费制度可以有效防止当事人滥用申请再审权,促使其以积极和理性的心态维护自己的合法权益,减少不必要的再审诉讼,从而节约国家有限的司法资源。为了平衡当事人的诉讼权利和诉讼义务，应该对《诉讼费用交纳办法》进行修改，增加再审案件预收费制度。

(六)建立中止执行担保制度

在对民事再审案件的审查过程中发现，某些案件的当事人申请再审的目的并不在于案件本身，而是希望通过申请再审裁定案件中止执行；也有部分当事人因为案件被中止执行无法维持基本生活或无法支付医疗费等原因而到法院上访，要求恢复执行。为真正保护双方当事人的合法权益，建议建立中止执行担保制度，即当事人在再审阶段要求中止执行的，应当首先向法院提出申请，并参照《民事诉讼法》有关财产保全制度的规定，提供相当于执行标的的财产担保，法院认为确有理由的，可裁定中止执行。

责任编校：姜燕

＊本文系2014年省法院院领导重点调研课题研究成果。课题主持人：李洪波；课题组成员：孟祥刚、徐兴军、李莉军、丁波。