关于缓刑适用情况的调研报告

●厚德顺 李敏

关于缓刑适用情况的调研报告

●厚德顺 李敏

缓刑制度在引导罪犯悔过自新，促进社区矫正制度的不断完善等方面发挥了重要作用。近期，德州市公安局对德州市法院提出了缓刑适用率偏高的司法建议。为了真实、全面了解德州两级法院缓刑制度的运行情况，进一步规范缓刑制度适用，德州市法院在召开座谈会、评查卷宗、发放问卷的基础上，深入了解两级法院缓刑的适用情况，实事求是地指出其中存在的问题，对进一步适用缓刑提出了可行性建议。

一、德州法院缓刑适用特点分析

据统计，2010—2013年山东法院平均缓刑适用率为46.52%，德州法院平均缓刑适用率为45.29%。①平均缓刑适用率为(所有缓刑犯人数÷年数)÷(所有罪犯人数÷年数)。随着轻刑化刑罚理念的推广，全省和全市法院缓刑适用率稳步上升，这不仅减少了羁押罪犯带来的经济成本和副作用，②监禁刑的副作用包括：释放人员的重新社会化问题、服刑人员的交叉感染、服刑人员家属的生计问题等。同时为轻刑犯顺利回归社会奠定了基础。

(一)德州法院缓刑适用率与全省法院基本持平

2010—2013年，全省法院的缓刑适用率分别为44.42%、46.37%、46.46%、47.90%。同时期德州法院缓刑适用率分别为47.73%、47.62%、39.96%、47.92%，与全省法院的缓刑适用率基本持平。这说明，四年来德州法院认真贯彻上级法院的要求，尤其是严格执行《刑法》修正案(八) 第72条的规定，缓刑适用率与全省法院基本保持一致，未出现缓刑适用偏高的现象。

(二)缓刑适用率增长速度变化幅度较大

德州法院2010—2013年的缓刑适用率增长速度分别为6.68%、-10.65%、-9.84%、21.98%。③今年缓刑适用率增长速度计算方法为(今年缓刑适用率—去年缓刑适用率)÷去年缓刑适用率。2010—2013年全省法院缓刑适用率增长速度分别为7.65%、7.84%、8.18%、2.72%。与省法院稳定一致的增长趋势相比，近四年德州法院缓刑适用增长率变化幅度较大，反映出全市缓刑适用的不均衡和不稳定。其中2010—2012年缓刑适用增长速度低于全省法院，2013年缓刑增长速度却又明显高于全省法院。

(三)缓刑适用率随着轻刑犯适用缓刑率、轻刑适用率的增长而增长

2010——2013年，德州法院轻刑犯适用缓刑率分别为67.91%、60.08%、63.51%、62.07%；④轻刑犯适用缓刑率计算方法为三年以下有期徒刑、拘役缓刑人数/缓刑总人数。轻刑适用率分别为 70.12%、66.51%、75.45%、78.90%，⑤二者与缓刑适用率呈现出平行、稳定上升的趋势，这反映出随着轻刑案件数量增加、轻刑犯数量增多、比重加大，缓刑适用率同步逐渐上升。

(四)缓刑适用率在个罪名间分布不均

2013—2014年6月，德州法院生效判决缓刑人数1193人，其中，交通肇事罪占23.55%，居于第一位；盗窃罪占15.76%，位列第二位；故意伤害罪占15.09%；贪污、受贿、挪用公款罪等职务类犯罪占8.72%，分别位列第三、四位；危险驾驶和寻衅滋事罪各占3.02%、诈骗罪占2.27%、抢劫罪占2.02%。分别位列第五、六、七、八位。

2009—2013年七个常见罪名(交通肇事罪、故意伤害罪、受贿罪、贪污罪、挪用公款罪、抢劫罪、盗窃罪)的缓刑适用率统计数据显示，五年来交通肇事罪亦稳居缓刑适用率首位，故意伤害、受贿罪分别位列第二、第三，说明与其他罪名相比，交通肇事罪、故意伤害罪、受贿罪等三个罪名是近年来缓刑适用的重点罪名。

(五)未成年犯缓刑适用率变化幅度较大

“教育、感化、挽救”是未成年人刑事案件的刑事司法理念。2010—2013年，全省法院未成年人缓刑适用率分别为44.67%、49.16%、⑥未成年人缓刑适用率为统计区间的未成年犯缓刑人数÷统计区间的未成年犯总数。49.82%、54.66%，同期德州法院未成人缓刑适用率分别为 53.49%、45.46%、55%、50%，在未成年人缓刑适用率上，德州法院与山东法院呈交替上升趋势，尤其是今年上半年缓刑适用率已远远超出全省法院水平，说明德州法院未成年人缓刑适用并不稳定，需要确定统一、科学的指导思想。

2009—2013年德州市未成年人缓刑适用比重逐年下降，⑦未成年人缓刑适用比重是指未成年缓刑人数÷所判缓刑总人数。分别为5.96%、2.92%、2.98%、1.82%、1.08%，未成年人罪犯比重分别为4.75%、 2.50%、3.12%、1.32%、1.04%，未成年罪犯比重和缓刑适用比重同时逐年下降，在一定意义上说，未成年人刑事案件数量的逐年下降是未成年人缓刑适用比重的降低的重要原因。

(六)缓刑适用地区差异化明显

因为区域位置、经济发展程度等因素，缓刑适用呈现出地区和罪名的“双差异化”(见图一)趋势。2013年至2014年上半年，十一个基层法院中，与全市缓刑适用率基本一致的只有齐河和德城区两个法院，低于全市缓刑适用率的有两个法院，高于全市缓刑适用率的有七个法院。其中，缓刑适用率最高的法院，缓刑适用率高达80.54%，高出全市平均水平33个百分点，这与其受贿、贪污缓刑适用率偏高有关。缓刑适用率最低的法院，缓刑适用率只有31.65%，低于全市平均水平16个百分点。

二、全市法院缓刑适用基本评价

(一)缓刑适用指导思想正确，全面体现了宽严相济的刑事司法政策

德州法院坚持对重特大要案和群体事件严把关、慎量刑、敢公开的工作方针，同时逐步适应轻微刑事犯罪增多的治安形势，及时树立了轻刑化审判理念，缓刑适用科学而规范。当然，宽严相济并不是意味着一味宽宥。2009年德州法院故意杀人、强奸、抢劫、绑架四类典型犯罪的平均重刑适用率是29.05%，⑧平均重刑适用率是指重罪名中十年以上有期徒刑总人数÷三罪名的生效判决总人数。2013年平均重刑适用率31.79%，比2009年增长了1.7个百分点。其中故意杀人罪和抢劫罪分别上升了19%、10%，有力说明德州法院坚持“两手抓”、“双重保护”的方针，一手宽缓对待轻微刑事案件，一手抓严重刑事犯罪，实现了区别对待、宽严有度的刑事司法理念。

(二)依法、规范缓刑适用，实现罪责刑相统一

德州法院一方面依照省法院《量刑指导意见实施细则》的要求，在缓刑的适用上，严格把握缓刑适用的形式条件和实质条件。在保证社会效果的前提下，能缓则缓，实现打击犯罪和建设法治的双重统一，另一方面采取“多方工作、减少对抗、社会认可”的工作方针，加大对退赃、退赔以及刑事附带民事案件的调解工作，使被害人减少的利益尽快得到救济，减少社会对抗因素。抽查158件206人生效缓刑判决案件发现，86.41%的案件由公诉机关建议从轻、减轻处罚；74.35%的缓刑犯得到了被害人的谅解；16.11%的缓刑犯具有自首情节；20.88%缓刑犯系从犯；97.57%系初犯、偶犯，由此可见德州法院结合具体案件，将人身危险性、再犯可能性具体化、严格化掌握，使符合法定条件的被告人依法适用缓刑。

(三)缓刑适用案件社会效果较好

抽查基层法院2013—2014年上半年缓刑案件发现，42.23%缓刑犯取得被害人谅解，14.56%缓刑犯全部或者部分缴纳了罚金，1.45%缓刑犯具有退赔情节，即43.68%的案件判后效果较好，真正做到了案结事了。这说明缓刑适用大幅提高了被告人主动赔偿的积极性，有效减少“空判”引发的一系列社会问题。

三、缓刑适用中存在的问题及原因分析

虽然德州法院缓刑适用依法、规范且社会效果较好，但仍然存在不少问题：

(一)缓刑适用中存在的问题

1.裁判程序：缓刑适用程序有失严谨

(1)缺少判前社会调查。抽查的311件缓刑案件， 98%的案件没有进行审前的社会调查，未通过走访邻居、社区居民等方式，了解被告人的一贯表现和社区评价等社会(区)调查程序的缺失，不仅使缓刑适用失去了民意监督。

(2)减轻处罚后适用缓刑率较高。关于具有法定从轻、减轻处罚后宣告刑为三年以下有期徒刑或者拘役的被告人能否适用缓刑，我国法律或者司法解释没有做出明确的否定性规定，但 1996 年《适用缓刑规定》对贪污、受贿、挪用公款犯罪作出了一些限制，规定国家工作人员贪污、受贿一万元以上不满五万元，根据案件具体情况，减轻处罚在有期徒刑三年以下量刑的，一般不适用缓刑。对此，笔者认为可以参照该解释的精神予以掌握，对于适用减轻处罚而被判处三年以下有期徒刑的被告人一般不适用缓刑，特殊情况下可适用缓刑，但是实践中要严格把握。2013—2014年6月个别基层法院缓刑案件中有高达81.90%的案件是经减轻处罚后适用缓刑的，对自首、被害人谅解等法定、酌定情节重复从轻评价，违背了禁止重复评价的刑法精神。

(3)提交审委会案件数量较少。审委会饱受裁判效率过低的诟病，并成为大多数缓刑案件不提交审委会的正当理由。从收回的调研问卷发现，基层法院缓刑适用人数占全市缓刑总人数的99.79%，但有四个法院全年缓刑适用案件无一提交审委会决议，使缓刑适用的严肃性和公开性大打折扣。基层法院审委会并不是审委会本身决议案件效率低，而是审委会月召开率极低。如果规范审委会召开制度、审委会委员出勤的前提下，公开、民主的由审委会讨论少数或者部分缓刑适用案件，可以大大提高缓刑案件审判质量，这也是缓刑公开、透明的要求。

2.刑事和解：过分强调赔偿到位，忽视悔罪态度的查实

2013—2014年上半年，德州法院交通肇事缓适用率为25.35%，成为缓刑适用率最高的个罪名。故意伤害和盗窃罪缓刑适用率亦超过15%。这与交通肇事、故意伤害、盗窃三罪名中的刑事和解率有关。但另一方面，少数刑事和解案件中出现被害人向被告人主张非法的高额赔偿，而被告人为换取判处缓刑机会不得不满足被害人非法要求。承办法官在审查缓刑适用条件时，亦往往过度关注被告人是否赔偿到位，而忽视考察被告人是否真实愿意赔偿、是否真实悔罪。

3.配套刑罚：罚金执行标准不统一，禁止令适用率过低

刑法第72条第2款、第3款对附加刑和禁止令的适用做了明确规定。但由于各种原因，罚金刑适用率较高，且存在适用标准不统一的弊端，禁止令适用率几乎为零。据统计，2013—2014年上半年德州法院缓刑案件中，罚金适用率为26.40 %、禁止令适用率为0。罚金刑适用呈现主、从犯之间、个案之间、地区之间的不统一，在一定程度上反映了法官自由裁量权的随意化，不仅与罪责刑相适应原则相悖，更有损司法公正和司法权威。

4.执行环节：审中强制措施变更不规范

少数一审判处缓刑但二审抗诉的案件，未及时对被羁押的原审被告人变更强制措施，这实质上侵犯了原告被告人的人权。即使一审判后变更了强制措施，但未将相关手续送达给公安机关，使原审缓刑犯的监管处于真空阶段，阻碍了二审的审判和判决送达工作的顺利进行。

(二)缓刑适用存在的问题之原因分析

1.法律规定过于原则和抽象

虽然刑法修正案(八)对缓刑适用实质条件进行了细化，但仍过于原则和抽象。如情节轻微、悔罪表现、再犯危险等因素增加了法官具体把握的难度，加之法官个人好恶、地区因素的差异，易使缓刑适用在个案之间难以保持统一。其次缺少缓刑适用的程序性条文。刑法中只是对缓刑适用条件、考察、撤销缓刑等作了规定，而刑诉法条文亦未对缓刑作出规定，由此形成了实体条文和程序条文共存于刑法实体法的现象。到目前为止，缓刑适用的庭审程序、缓刑考察程序缺少明确规定，造成了实践中各基层法院在缓刑适用上的较大差异，不利于公众心理预期和司法执法的统一。

2.缓刑监管的脱节

虽然《社区矫正实施办法》规定，由县级司法行政机关社区矫正机构承担缓刑犯的社区矫正任务，但由于编制、装备等客观因素，德州大多数县市区司法局并没有成立社区矫正科，多是由基层科替代社区矫正科，条件成熟的也只是在基层科成立社区矫正工作领导小组。可见，专门社区矫正部门的不成熟运作致使缓刑监管存在真空，进一步加剧了外界对缓刑适用的误解。

3.起诉前羁押率较高

2013年全市缓刑适用案件中，起诉前羁押率超过50%的有3个县。在一定意义上说，起诉前的高羁押率是影响缓刑刑期的因素之一。如果起诉前被告人已被羁押，虽然符合缓刑适用条件，但也会掣肘缓刑刑期，即关押多久就判处多久。而如果起诉前羁押率低，又给法院判处监禁刑的工作增加不少难度。

四、进一步做好缓刑工作的建议

(一)贯彻司法公开，推进缓刑适用标准化

首先建立健全缓刑公开程序。一是增设缓刑听证制度。临沂、日照、潍坊等地市中院已建立了缓刑判前听证制度。审理过程中，由合议庭组织公诉人、所在社区的辖区派出所民警、社区矫正组织成员、被告人家属、被告人所在单位代表、社区组织代表、社区居民代表、 被告人及其辩护人参加听证，听取社会各方对其适用缓刑的意见及理由。通过听证，最终由合议庭评议，综合考虑各方面意见后确定是否可以宣告缓刑。二是审前应该重视对被告人悔罪表现、人身危险性等证据的调取与质证。必要时，人民法院可委托司法局或自行对被告人的品行、真诚悔罪、宣告缓刑对社区的影响等进行调查。避免采纳公诉人无证据支持的缓刑建议。三是加重辩论环节中缓刑适用的比重，适时引导公诉人、辩护人对缓刑适用充分发辩论意见。必要时，可以组织双方在庭前会议阶段交换证据，做到缓刑适用实质、形式条件都有证据支撑。四是强化内部监督机制。充分发挥审委会作用，明确将合议庭争议较大、减轻处罚后适用缓刑案件纳入提交审委会讨论的范围，尽量避免个人情绪会缓刑适用与否的影响。

(二)细化适用条件，规制法官自由裁量

首先建立科学的缓刑适用评价体系。⑨山东省高级人民法院刑一庭：《山东法院缓刑适用情况调研报告》，载《山东审判》2008年第5期，第37页。首先明确缓刑适用的重点对象。如未成年人、初犯、偶犯、犯罪数额小、被害人谅解、退赔、缴纳罚金的案件被告人可以作为缓刑适用的缓刑适用的重点对象予以考虑。二是对排除条件加以明确。如前科、假释期间故意犯罪、犯数罪等严格控制适用缓刑。⑩前引⑨。对适用缓刑的常见罪名适用缓刑情节进行提炼和总结，如和解、退赃、罚金等，可以作为适用缓刑的情节，但同时应设定缓刑罪名的最低适用标准，如对交通肇事罪危害后果、盗窃罪数额、抢劫罪数额和后果、故意伤害后果、贪污、受贿犯罪数额等作出限制性规定，强化国家对刑罚的主导权，避免被害人意志左右刑罚。

(三)出台规范性意见，完善缓刑考核机制

为了保障全市法院适用缓刑的统一性，避免“同罪不同刑”现象的发生，一是出台《德州市法院缓刑适用指导意见》。在前期调研并科学论证的基础上，及时出台《德州市法院缓刑适用指导意见》，使各基层法院掌握缓刑标准，消解各县市区法院在缓刑适用的地区化差异。二是建立评查长效机制。实行自查和中院定期抽查，逐案细查，重点详查的工作方针，将“悔罪态度真诚性、赔偿和解自愿性、社区调查真实性”三性作为评查标准，保证缓刑适用案件经得起公众和历史的检验。三是严格执行重大案件报告制度。严打对象涉及民生及社会稳定等案件，及时接受上级业务指导，确保缓刑适用标准统一及平衡。四是建立缓刑适用月报制度。各基层法院的刑庭每月月初将上月适用缓刑案件上报至中院，中院指定专人负责月表汇总，强化基层法院缓刑适用的严肃性和统一性，使市中院及时掌握缓刑适用情况

(四)与矫正机构职能对接，严惩缓刑期间违法行为

一是做好宣判后与社区矫正部门的对接工作。宣判的同时向被告人发放社区矫正的书面通知，并将判决书、社会调查报告、司法局评估调查报告回执等材料及时送达于缓刑执行机关。二是应明确缓刑监管与撤销的衔接程序，使社区矫正机构的管理职能与公安机关的撤销缓刑建议权相互衔接，如司法所应定期将缓刑犯监管情况反馈给公安机关，由公安机关核实后执行收监程序，漏罪或者犯新罪的，由公安机关提出撤销缓刑建议，经过审判程序后执行合并刑罚。

缓刑适用是法律原则性与法官自由裁量权、缓刑理想价值与缓刑现实监管难、被害人利益填补与刑罚自身威慑性等一系列法律、社会问题的写照。只有准确把握缓刑适用条件，坚持公开、依法、区别对待的原则，才能合理发挥缓刑的制度价值。

(作者单位：德州市中级人民法院)

责任编校：王文斌