社会治理改革下的日本社会企业:发展、扶持与挑战

王 猛 褚湜婧 邓国胜

一 日本对社会企业的界定及其法律与评估框架

(一)概念界定

在日本，一些学者在研究海外社会企业时把社会企业划分为欧洲模式以及美国模式，其中欧洲模式主要以英国与法国为代表。欧洲模式与美国模式在组织目标、手段等方面具有明显的不同，其中，“在美国社会企业模式下，不仅仅致力于社会问题解决的企业被看作是社会企业，此外，包括通过在供给的商品与服务中附加新的社会价值进而实现扩大市场的目的的企业以及开展企业社会责任活动的企业也被看作是社会企业;与此相对应，在欧洲社会企业模式下，只有那些具有解决社会排斥等社会问题明确目标的企业才被看作是社会企业”(秋山，2012:80)。正是在这样的历史背景下，日本对社会企业概念仍然没有形成统一的认识，不同的学者结合自己的研究形成了不同的概念，日本国内有关社会企业的研究由于受到欧洲模式与美国模式的影响，基本上也可以划分为欧洲流派与美国流派。欧洲流派研究的重点是社会企业的组织结构与社会政策之间的关系，其代表人物有藤井敦史、清水洋行、塚本一郎、中川雄一郎、铃木敏夫等;美国流派研究的重点是以社会创业家为代表的个人的社会创新，代表人物有町田洋次、齐藤槙、服部笃子、速水智子、谷本宽治、大室悦贺等 (柴田，2011:92～97)。例如，社会企业关注的焦点在于社会企业的“社会性”，即在强调“经济性”以及社会企业家创新精神的同时，认为“如果把一般市场上的组织看作是社会企业的话，就容易形成误导，应当从概念上区分与营利企业之间的区别。社会企业并不是与NPO、协同组合等完全不同的概念，而是在第三部门重组的过程中浮现出来的概念”(藤井，2007:51)。与此相对应，最早开始从事美国模式社会企业相关研究的学者町田洋次和齐藤槙结合日本本土社会企业的特点对社会企业家进行了定义，“社会企业家是把医疗、福利、教育、环境、文化等社会服务作为事业并从事此事业的人。他们所从事的工作不仅仅是具有社会使命的事业，同时也为在发展过程中遇到瓶颈的社会事业带来活力，或者作为非营利组织的专家开展经营活动”(町田，2000:18);“身怀满足社区以及世界多元化需求的社会使命感，同时在开展事业的过程中巧妙地利用商业技巧;其所成立的组织虽然资本实力较弱，但是富有敏锐捕捉时代发展的思维和创造性;重视合作伙伴关系，与深受垂直型组织弊端折磨的大企业和政府不同，与具有相同价值观的组织有机结合，实现协同效应，构建实现目标的网络;不仅仅把工作当作获得收入的手段，同时也把其作为自我实现的手段;把从企业所在地的居民到远隔万水千山的发展中国家的国民作为利益主体，提供与其价值观相一致的产品和服务。与对股东优先负责，提高利润并进行利润分配的传统企业经营者彻底划清界限;重视长期效益，确信即使牺牲短期效益，也可以通过选择长期效益，最终满足利益相关者的需求”(齐藤，2004:28～29)。

表1 日本社会企业概念的核心要素

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通过界定社会性、商业性和创新性等核心要素，也可以把社会企业与其他类型的经济组织和社会组织区别开来，从而较为明确地界定社会企业的边界，见图1所示。

图1 日本社会企业的边界

(二)社会企业的法律框架

由于日本国内缺乏一部类似于韩国的《社会企业育成法》这种专门的社会企业统一法律，所以目前不同形态的社会企业适用不同的法律，见表2所示。但是，在日本，由于社会企业的组织形态丰富多样，既有营利性的企业也有非营利性组织，这加大了政府对社会企业管理的难度，同时也不利于政府制定统一的社会企业扶持资金、人才等扶持政策。

表2 日本不同组织形态社会企业的适用法律

(三)社会企业的绩效评估

在社会企业研究会制定的社会企业概念中使用的社会性、商业性和创新性的基础上，经济产业省社会企业工作组制定了一套完整的社会企业绩效评估标准。该评估体系，主要为三方面的利益相关者提供扶持社会企业的依据:为政府制定和实施社会企业相关培育扶持政策提供依据;为民营企业与个人向社会企业提供捐赠和融资以及开展合作提供依据;为社会企业自我监管提供依据。

该绩效评估体系共有三级指标，一级指标是社会企业的三种属性，即社会性、商业性和创新性，在一级指标之下又分别设计了二级和三级指标①创新性指标方面只有2级指标。，见表3所示。

表3 社会企业评估指标

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通过上述绩效评估指标体系，可以从整体上把握社会企业的社会性、商业性与创新性，为政府制定培育扶持政策、企业融资与合作、个人参与以及社会企业自我评估提供依据。

二 日本社会企业的发展

日本社会企业的发展受到了欧美经验的影响，形成了既有以解决社会问题为主要使命的欧洲模式社会企业，也有通过在商品与服务中附加新的社会价值以此扩大市场的美国模式社会企业。近几年，各种模式的日本社会企业均在组织形态、市场规模以及业务内容领域方面呈现出不断发展的态势。

(一)社会企业产生的历史背景

日本社会企业的出现既有国际性因素的影响也有日本国内性因素的影响，概括而言，包括如下几点:

第一，福利国家危机。20世纪70年代，随着两次石油危机的发生，欧美等发达国家的经济发展放缓，一方面造成了政府收入的减少，另一方面由于失业人员大量增加，政府在失业保险等社会福利方面的支出不断扩大，从而形成了福利国家危机。与欧美等国家情况类似，日本随着人口老龄化与财政收支平衡的恶化，政府已经难以以一己之力垄断公共服务，为此，日本政府开始寻求包括民营企业、非营利组织以及社会企业在内的多元利益相关者的共同参与。“由于财政赤字导致福利国家危机，要求新的主体出现并承担起提供公共产品与服务的重任，在这一过程中，出现了新公共与第三条道路等”(木村等，2011:3)。

第二，应对社会排斥等问题。在欧洲，解决社会排斥问题，通过工作整合方式把被边缘的人群重新整合到社会中是社会企业的主要目标之一。在日本，社会排斥问题同样存在，例如，针对问题青年、身体残障人士等人群的社会排斥，因此，社会企业被看作是解决社会排斥问题的重要方式之一。“有关这一点 (解决社会排斥过程中的政府政策性介入与促进经济发展增加就业机会之间的平衡)，近年来，作为满足经济发展与社会问题解决两方面需求的新型商业模式，社会企业获得了越来越多的关注” (秋山，2012:79)。

第三，新公共管理的发展。新公共管理 (NPM)主要是指公共部门运用民营企业的经营方式实现有限资源的有效利用。绩效与成果、市场机制、顾客导向与扁平化组织结构是新公共管理的四大核心要素，其中，市场机制的导入是社会企业产生和发展的重要推动力。在新公共管理模式下，政府与民间组织在功能上有了明确的划分，社会企业可以发挥其自身的优势承担政府服务外包项目。在日本，政府也在积极推进公共服务项目的外包工作。例如，日本政府公共设施经营权改革制定的“指定管理者”制度正是为了推进“公营组织法人化与民营化”而实施的一项政府服务外包保障性制度。“由于财政收支情况不断恶化，在削减财政支出的同时，为了提高公共服务质量，将身体残障人士就业扶持、育儿母亲教育等各种工作以委托的形式外包出去。其中，社会企业作为委托业务的对象之一，被寄予了弥补行政之不足的厚望”(铃木，2009:30)。

第四，社区功能的弱化。一方面，随着社区内自营业者数量的减少以及雇佣关系型就业人数的增加，导致作为社区社会资本节点的自营业者功能出现弱化和雇佣关系型就业人员与社区之间在物理层面与心理层面出现疏远;另一方面，家庭结构变化导致独居情况增多，从而使得人与社区之间接触的减少;此外，个人价值观的多元化使得个人与地区之间的感情纽带出现松懈 (铃木，2012:140)。社会企业作为解决社会问题的一种制度性创新，期待着能够创造更多的“连接性社会资本”，重构社区社会网络。

(二)日本社会企业的发展现状

虽然发展历史较短，但是在发展过程中，日本社会企业形成了组织形态多样、业务内容丰富、规模庞大等特点。

最后，在规模方面，社会企业成为社会经济发展的一支重要生力军。根据《2009年地区经济产业振兴对策调查》的统计估算，2009年，日本社会企业的数量大约为5(87)万家，市场规模大约为34(81)万亿日元，雇佣人数大约为31(160)万人，受益者人数大约为98(121)万人。②括号内为最大值，括号外为最小值，此处的数据最大值与最小值差距较大，造成这种情况出现的主要原因是调查机构在问卷调查方法上采用由调查对象自己根据“社会性、商业性和创新性”标准判断自身是不是社会企业，所以在问卷调查中，一部分保险类、教育类以及医疗类法人也认为自身是社会企业，所以，统计时把数据分为了两部分，一部分是包含了看护保险类企业、学校法人 (包含幼儿园)、医疗法人与其他医疗机构的统计数据，一部分是没有包含上述几类企业的数据。另外，根据日本经济产业省发布的《社会企业调查研究会报告书》，2008年日本社会企业的市场规模为2400亿日元 (当时预计2011年达到2.2万亿日元。但是，由于日本经济产业省没有公布最新的数据，所以此处无法验证2011年日本社会企业的实际市场规模)，雇佣人数为3.2万人，社会企业数量为8000家。无论在企业数量还是规模产值、雇佣人数等方面已经远远超过了英国。③根据日本经济产业省《社会企业研究会报告》，英国社会企业的数量为55000家，产值规模为5.7万亿日元，雇佣人数为77.5万人。

日本社会企业在短期内获得快速发展，这与日本政府的政策支持是分不开的，为了实现大社会、小政府的行政改革目标，日本政府提出了包括社会企业在内的非营利组织、民营企业、市民等与政府在治理理论指导下开展“官民共治”的新公共政策。

三 “新公共”治理改革背景下社会企业的培育与扶持

随着治理理论在全世界的推广以及治理实践在全球范围内的推进，治理已经成为大至国家、小到社区社会组织改革的一种有效的路径选择。治理主体的多元化是治理理论最主要的特点，治理主体的多元化突破了以往政府的“统治”，通过政府的放权与开放性制度设计以及其他社会主体的积极主动参与从而实现“善治”。在治理改革的浪潮中，日本也在推进的社会治理改革。特别是最近几年的民主党政权推动的“新公共”改革以及后来的自民党政权推动的“共助社会构建”是两个具有代表性的社会治理改革措施，其中， “新公共改革”的重要意义在于首次实现了“由传统的以‘官’为主体的公共性转变为多元的公共性诸形态，摆脱了战前以来‘国家=官=公’的一元的‘公观念’，代之以立足于公众基础之上的‘新公共性’，公共性由‘垄断’走向‘扩散’”(田毅鹏，2005:68)。

2009年10月26日，日本民主党鸠山内阁在一般政策演说中提出了“新公共”概念，指出原有的公共服务供给主要由政府承担，但是在新公共政策下，每个国民都参与到公共服务当中，从而形成全社会共同支持的一种新的公共服务供给模式。在新公共政策下，NPO、民营企业等成为公共产品与服务的建议者与提供主体，在医疗、福利、教育、育儿、城市建设、学术文化、环境、国际合作等领域开展活动。政府首次在政策中明确了社会企业的地位与作用，社会企业成为新公共政策的一个主体，为社会企业发展提供了新的机遇。2010年6月4日，“新公共”圆桌会议在“新公共宣言”中指出:“在少子老龄化问题日益严峻，社会发展已经进入成熟期的日本，不再可能像从前那样，政府通过不断投入资金和物力的方式解决社会上存在问题，同时我们也不再选择这样的道路。今后，如果能够通过新公共政策构建互助与充满活力的社会，那么就可以形成社会资本丰富，也就是互信程度高、社会成本低的居民幸福感高的社区。进而通过社会创新实现社会经济新的发展”。从宣言中，可以看出新公共的两大战略性目标，即削减政府在社会服务方面的支出与提高社会服务质量和公众满意度。在总体目标下，针对社会企业，2010年11月12日，“新公共”推进会议提出:NPO以及为解决社会问题而采用商业手法的事业体与传统的地区组织和志愿者组织都是通过回馈社会的方式促进社会多样性的新公共重要承载者;民营企业通过融入社会，从市场中获取利润的同时，也是为构建可持续发展社会做出贡献的新公共的重要承载者。

新公共政策的出台，为社会企业发展提供了良好的政策环境，日本政府针对社会企业制定了一系列的支持措施，开展了一系列的培育扶持举措。从培育扶持主体层面来看，主要包括中央援助与地方援助;从援助内容层面来看，主要包括改善发展环境、促进社会企业与一般企业的协同发展两方面。

所谓的中央扶持，主要是指日本中央政府多个部门协同开展对社会企业的培育扶持工作。主要负责管理社会企业的是经济产业省。经济产业省为了促进社会企业的发展，成立了“社会企业研究会”，由该研究会负责从国内、国际角度研究社会企业的发展状况。除此之外，经济产业省还支持各种社会企业相关组织的发展，例如，支持由社会企业组成的“社会企业网络”组织的发展，与地方政府的经济产业局以及地区性社会企业推进协会合作召开“地区意见交换会”等。除了经济产业省之外，内阁府以及其他省厅也根据各自的职能开展了相关的援助工作。例如，内阁府为了支持社会企业促进就业计划，对社会企业开展的人才培养以及创造就业机会等进行援助，推进“地区社会就业创造事业”，制定《新公共援助事业实施纲要》等;在其他省厅方面，厚生劳动省从就业，文部科学省从学校与地区协作、废旧学校再利用、文化遗产有效使用，国土交通省从城市建设，农林水产省从可再生能力利用、农产品品牌创建、传统山区农村和渔村发展，环境省从收益型环境NPO和社会企业方面开展了针对性的政策援助。

所谓地方扶持，主要是指地方政府开展的培育扶持活动。除了上述中央省厅开展的培育扶持活动之外，作为地方政府的自治体 (主要包括都道府县以及政令指定城市)针对社会企业开展了一系列培育扶持活动。其培育扶持的方式主要包括政府补贴、融资、人才培养、人员派遣、宣传等方面。

无论是中央还是地方都是试图为社会企业发展创造良好的外部环境，即通过在资金、人才、社会认知等方面的援助，提升社会企业内在发展能力。

第一，税收及资金扶持。在税收方面，为了更好地推进新公共政策的落实，日本政府在2011年的税制改革大纲中引进了“市民公益税制”①主要包括所得税税前扣除制度的引进 (个人或团体向“认定NPO法人”捐赠的时候，适用所得税税前扣除制度;公益社团法人、公益财团法人、学校法人、社会福祉法人、更生保护法人满足与PST同等要求的条件以及信息公开条件的情况下，捐款适用税前扣除制度)和获得“认定NPO法人”资格的认定条件——PST认定门槛的降低(由原来的相对值标准，即NPO法人收入中捐赠的比例在1/5以上变更为绝对值标准，即一年内捐款金额在3000日元以上的捐赠者人数在100人以上;对于成立未满五年的NPO法人，可以采用临时认定制度)。。资金方面，包括直接资金援助和间接资金援助。其中，直接资金援助主要是指地方自治体制定了以社会企业为资助对象的补助制度，例如东京都的“中小企业援助基金”、滋贺县的“滋贺新事业援助基金”、大阪府的“大阪地区创造基金”等;间接资金援助方面，主要包括民间融资 (信用金库、信用组合、劳动金库等地方性金融机构向以解决地区问题为主要目的的社会企业进行融资)和政府融资 (日本政策金融公库对包括非营利法人在内的社会企业进行融资;地方自治体也针对社会企业创立了相关的融资制度，例如北海道创设了针对公益法人、NPO法人等的“新生北海道资金‘新蒲公英资金’WIDE融资”制度)。

第二，人才培养。在人才培养方面，日本中央政府以及各地方自治体结合自身的资源优势制定了各种措施。例如，在中央政府层面，经济产业省开展了培养农村年轻人才的“热心于农村发展的年轻人等培养事业”和培育支持社会企业发展的中介机构的“中介援助功能强化项目”;总务省从创造地区活力的角度出发，开展了“地区经营私塾”“人才交流广场”“地区振兴协同队”等项目;文部科学省从教育的角度出发，促进当地学校与社会企业的合作等。在地方政府层面，很多地方自治体通过开展创业培训、经营培训课程的方式培养社会创业家以及社会企业家精神;通过就业补贴等方式，促进社会企业人才就业。此外，政府与大学合作开展社会企业人才培养也成为社会企业家人才培养的一条重要渠道。例如，东京市文京区2011年开始与东京大学合作开办“产学官协同——社会企业家培养行动学习项目开发与地区活力拓展”项目，共同致力于社会企业家人才培养;同志社大学在产学官协同机制下，开办了“社会企业家培养私塾”。此外，社会上还有很多类似的社会企业培养体系，有专门的社会企业家培养机构，即社会企业家大学，在大阪大学、东京工业大学等有独立的社会企业家培养课程设置。

民营企业以及机构也通过与NPO合作等方式培养社会企业家。例如，一些大型民营企业与中介类型的NPO组织合作，培养社会企业家，NPO组织通过构建全国性的人才平台为社会企业提供人才支持。

第三，经营扶持。为了支持社会企业事业的发展，经济产业省实施了“中间援助功能强化项目”，试图通过强化支持社会企业发展的中间组织，进而实现社会企业的壮大。地方自治体在社会企业经营过程中，为企业经营提供顾问型人才，例如神奈川县和福冈市向社会企业派遣了当地政府的公务员以及中小企业发展顾问等人才，支持社会企业的发展。

第四，提高社会认知度。为了改善社会对社会企业的认知情况，提高社会企业的社会信任度，日本各级政府充当了宣传员的角色，为普及社会企业知识而奔走。例如，经济产业省通过举办各种评选活动以及出版各种社会企业介绍报告或召开论坛等方式努力提高对社会企业的认知度。2009年，经济产业省举办了“社会企业55强”评选活动，2010年出版了《社会企业案例集》报告，每年还召开“社会企业全国论坛”普及社会企业知识。各地方自治体也通过讲座、知识普及型活动等方式为地方社会企业做宣传，在政府内部，针对政府工作人员也开展了一系列的社会企业知识普及活动。

第五，促进社会企业与一般企业的合作与协同发展。为了促进社会企业与其他企业的合作与协同发展，日本政府主要通过中间援助机构①根据日本内阁府2011年2月发布的《新公共援助项目实施方针》，所谓的“中间援助机构”是指身处市民、NPO、企业、行政等中间，为各种各样的活动提供支持的组织，其设立主体一般为市民等，为NPO等提供咨询和信息的提供、资源的链接以及政策建议等支持。中间援助机构本身就可以是NPO。开展扶持工作。例如，2011年，中间援助机构开展了“社会企业和企业合作援助功能强化项目”以及“社会企业共同体新事业开创援助项目”等;地方政府通过工商业相关机构以及市民活动相关机构，为社会企业与NPO、地方政府及民营企业牵线搭桥，促进双方的合作。

四 日本社会企业发展面临的挑战

虽然在“新公共”以及“共助社会构建”等积极政策导向下，日本社会企业不断发展，但是，依然面临着不少的挑战和潜在风险。

第一，政治挑战与风险。“与竞争型的民主相比，日本的民主模式可以说是共识型的。此种模式可以避免你死我活的激烈争夺，通过讨价还价、相互妥协使各方利益都得到一定的满足。但同时也存在决策分散化、透明度低、责任不明确、缺乏全局性、难有重大改革等缺陷”(归泳涛，2009:24～25)。日本这种政治制度的特点在民主党政权的“新公共”到自民党政权的“共助社会构建”变革中体现得淋漓尽致，虽然其后自民党提出了“共助社会构建”的社会治理理念，但是其中主要内容依然没有突破民主党的“新公共”理念范畴。面对不断变化的社会经济形势，需要创新性制度设计，才能满足社会经济发展的需要。目前，围绕社会企业的发展，无论是民主党还是自民党都是围绕概念做游戏，虽然提出了很多具体的措施，但是缺少全局性以及创新性的制度设计。

第二，法律缺陷。正如上文所分析的，目前，不同形态的社会企业适用不同的法律，缺乏统一的法律规定。这对社会企业的可持续发展带来了三方面的困难:限制了社会企业享受政策性优惠，不利于社会企业能力的提升;限制了社会公众对社会企业的认知，不利于社会企业影响力的扩散;限制了政府与社会企业连接的渠道，不利于政府对社会企业的支持和统一管理。

与欧美等社会企业起步较早的国家，甚至与同时起步的邻国——韩国相比，日本的社会企业在理论研究、法律确权、税收政策等方面仍然存在一定的差距。特别是，由于缺少相关法律的支持，针对社会企业监督与管理的法律条文分散在多个不同的法律中，从而在社会企业概念明确、社会企业资格认定、社会企业社会认知等方面存在分歧。

五 结语

通过分析可以发现日本社会企业是一种具有开放性和包容性的模式，其中既包含了以解决社会排斥等社会问题为首要目标的欧洲社会企业模式，也包含了具有社会创业家精神同时通过在商品与服务中附加新的社会价值的方式来扩大市场份额的美国社会企业模式，这种混合型社会企业模式为更多的主体参与到社会创新中去提供了平台。特别是新公共政策出台，首次明确了政府与其他社会创新主体在地位平等的基础上，协同治理社会，实现国家与社会的共治。这为非营利组织、社会企业等社会创新主体在合作主义模式下通过与政府的合作共同实现社会的善治提供了难得的机会。

为了推进国家与社会的协同治理的社会治理改革，日本政府出台了一系列扶持政策，在税收、资金、人才、社会舆论等方面提供了一系列的便利政策与扶持政策，这也是日本社会企业在短短的几年内能够迅速发展的重要原因。但是，与欧美等社会企业起步较早的国家，甚至与同时起步的邻国——韩国相比，日本的社会企业在理论研究、法律确权、税收政策等方面仍然存在一定的差距。特别是，由于缺少相关法律的支持，针对社会企业监督与管理的法律条文分散在多个不同的法律中，从而在社会企业概念明确、社会企业资格认定、社会企业社会认知等方面存在分歧。因此，为了更好地促进社会企业发展，目前亟须制定一部《社会企业法》，明确社会企业在社会创新中的重要地位。

目前，中国社会企业发展迅速，但是，“中国社会企业的发展所处的制度环境还存在一些缺陷，为社会企业发展所提供的经济、技术、知识、人力资源尚十分有限”(余晓敏等，2011:165)。日本社会企业在发展过程中也面临着类似的问题，但是日本产学官各界已经认识到了社会企业在解决社会问题中的重要作用，并为此迈出了支持社会企业发展的第一步，这可以为我国社会企业发展提供参考和借鉴。

归泳涛 (2009):《政权更替能根除日本政治的病灶吗》， 《外交评论》，2009(5)。

田毅鹏 (2005): 《东亚“新公共性”的构建及其限制——以中日两国为中心》，《吉林大学社会科学学报》，第6期。

余晓敏等 (2011):《国际比较视野下的中国社会企业》， 《经济社会体制比较》，第1期。