我国信访制度的现实困境与理性选择

杨 卡

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)



我国信访制度的现实困境与理性选择

杨 卡

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

随着我国法治进程的推进，信访制度的弊端日益显现，愈来愈背离法治的轨道。法治国家的建设要求信访必须法治化，要完善信访制度，而程序建设则是实现信访法治化的重要保障。把信访制度纳入法治运行轨道，用程序保障法治运行，综合运用多元化途径解决信访难题，这不仅是法治国家建设的必要选择，也是信访制度法治化发展的内在需要。

信访制度；法治化；程序推进；程序正义

我国的信访制度正式确立于1951年政务院颁布的《政务院关于处理人民来信和人民工作的决定》，基于当时的历史背景，它被认为是中国共产党创造的一种特殊的权利救济与政治参与方式，是中国共产党执政理念的一个符号表达。[1]但是随着我国经济社会发展，信访制度呈现出愈来愈多的问题。信访制度的发展历史向我们表明其在社会发展中具有重要作用，但是随着我国改革开放的深入，信访制度愈来愈不能适应法治国家建设的需要。信访矛盾的日益突出，并不仅仅说明信访部门的问题，对此我们更应该反思制度本身。党的十八大明确指出要完善信访制度，因此，如何推进信访制度法治化建设是我们面临的重要难题。信访制度因其与法治精神相违背而一次又一次被推到“废除”与“强化”的风口浪尖，各种学派对其众说纷纭。信访制度为何会引起如此多的争议，我们不禁发问：信访制度与法治的问题究竟在哪里？信访制度在现代法治建设中意义何在，其究竟会怎样发展？而程序正义与信访制度又是什么关系？信访制度的法治化应该如何程序推进？对此笔者将从以下几个方面做出探讨。

一、信访背离法治的主要恶果

(一)闹访缠访：信访功能异化

信访制度的权利救济功能凸显，参政议政、意见表达功能弱化是信访功能异化最显著的表现。信访功能的错位致使大量的访民对信访制度产生认识误区。在不少人的观念中，信访经常等同于信访机构处理来信来访的活动，其实信访的概念要远大于信访机构处理信访的活动，[2]但访民却认为信访就是权利救济。同时又由于《信访条例》自身的立法缺陷导致访民步入维权的误区，产生闹访、缠访等不正当信访行为。

《信访条例》第二条第一款规定：本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。却没有规定相应的处理程序。《信访条例》第五条第三款规定：各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。却没有规定具体的参照标准。由此可以看出《信访条例》过于原则和概括，缺乏应有的实施细则规定，导致信访制度并不能在具体法律实践中发挥应有的作用。参政议政、意见表达本是信访的主要功能，也是畅通民意的重要渠道，但信访制度的不健全致使人民群众提出的大量意见、建议如石沉大海，不闻其踪。因此相对于表达意见，访民直接投诉请求，要求权利救济反而更有利于自身权益的直接实现，由此，公民似乎找到了一条正确的维权道路。《信访条例》第五条第三款虽然明确规定了公民的重要诉求应当得到解决，但处理标准的欠缺导致信访部

门常常以访民不符合条件，不够重要而推诿阻拦，于是访民仍旧无法维护自身的正当权益。信访制度与法治精神的背离迫使公民不断创新维权思维，改变维权方式，想方设法把自己的诉求变成更“重要”，更“突出”，更“迫切”，于是大量的闹访、缠访、集体上访等信访形式便应运而生，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的说法更是坚定了访民的信心。

信访制度程序价值的缺失，过于原则的法律条款，使得信访原有的参政议政、畅通民意无法得到有效实现，而权利救济因其容易引起关注而获得更多权利救济机会，于是信访救济功能在不断得到实现的过程中愈加凸显，而民意表达则愈加弱化，致使信访立法的目的不能通过程序保障实现，并在具体的司法实践中不断异化。

(二)信访不信法：法律权威受损

“信访不信法”是信访制度在其实施过程中的突出问题，也是信访制度人治色彩的重要体现，历来为法治提倡者所诟病。“信访不信法”严重损害了司法的权威性，导致公民不信任司法转向信访寻求权利救济，信访部门通过公权力对司法施加的压力又加剧司法丧失公信力，形成恶性循环，阻碍法治建设。

“信访不信法”产生的原因主要体现在以下几个方面：首先，司法救济存在缺陷。法制的不健全导致了近年来我国出现了不少冤假错案，再加之由于政府等公权力对司法的干预致使司法的独立性、终局性、权威性荡然无存，司法的公信力严重丧失，同时也鼓励了公民通过信访渠道改变原有判决，以达到自己满意的结果。其次，信访制度缺乏规范。信访制度没有统一的实施细则规定，各地的信访工作便呈现出“百花齐放，百家争鸣”的现象，因人因地而异，处理任意、随意。现实工作中，基层干部出于各种理由或对访民围追堵截，采用过激手段限制公民权益表达；或无底线地满足访民各种各样的诉求。任意性的解决办法导致公民对信访产生了不合理的期望，同时也让访民看到了信访寻租的空间，导致产生更多的不合理、不合法信访活动。信访制度规范欠缺致使信访工作任意化，片面追求实体正义而忽略程序正义，甚至为了实体正义而损害其他合法权益，法治的威信荡然无存。最后，信访干预司法。信访制度的目的是更加全面保障公民的权益，但在具体实践中，许多案件正在司法渠道解决的同时，当事人已经投入到信访程序中；司法判决还未生效，信访机构的批示、指示已经传达到法院；甚至有的当事人直接越过司法程序通过信访对司法施加压力以期解决问题。信访作为司法外的更强救济直接损害了司法的权威，司法的独立性、公正性、合法性难以保持，继续导致公民信访不信法，最终形成恶性循环。

信访制度忽视程序正义，程序适用的任意性导致大量的访民信访不信法，损害司法的权威。上访的结果往往能废除已生效的判决文书，上级政府的维稳压力往往能迫使下级政府对信访者做出于法无据的妥协，政府对缠访、闹访者的额外补偿往往能诱使更多上访者的效仿，于是信访不信法，牟利性上访，投机性上访现象越来越多。[3]

(三)截访乱象：“维稳”目标下的悖论

信访矛盾的突出，“信访不信法”，而且由于我国长期以来的人治传统导致访民相信级别越高，权力越大，就越能为自己做主，由此越级上访不断涌现，大量访民集聚北京。在这样的背景之下，公权力机关视其为“不稳定因素”，为了社会治安大力“维稳”，截访乱象丛生。

我国上级信访部门对下级政府最有威慑力的手段就是“通报排名”，并以此作为地方政府的政绩考核标准。考核标准的非科学化，导向的错误致使地方政府不重视问题解决，反而重视拦卡堵截信访人员，对访民软硬兼施，不择手段，以期最大程度保持社会的稳定。但是结果却令人扼腕，不仅稳定没有保持，全国各地因“维稳”而发生的暴力事件时有发生，“维稳”反而成为不稳定的因素。公民的无序上访被政府视为不稳定因素，政府的“维稳”之策使得公民不再信任地方政府。公民与地方政府的对立导致信访的不断升级。

法治思维的缺失导致我国的权力机关历来以政治权力的立场与视角来看待问题、处理问题，忽视公民个人权益的保护。政府的失职，导致公民利益受到侵害。而司法部门的缺陷，又导致公民权益受到二次侵害，最终产生大量信访的“不稳定”因素。此时政府又以“维稳”的名义继续侵害公民的合法权益，无处维权的访民最终使“维稳事件”不断升级，形成“维稳的悖论”。

二、程序推进是信访法治化的必然选择

(一)法治国家建设要求信访必须法治化

依法治国是一项治国的基本方略、战略方针，法治国家则是一项治国的基本追求、战略目标。[4]根据徐显明教授的观点，法治国家的定义是指主要依靠正义之法来治理国家与管理社会从而使权力和权利得以合理配置的国家类型。[5]根据这一定义，法治国家的建设就是把国家的各项制度纳入法律的轨道，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究、全民守法。信访制度符合法治建设的需要就必须选择信访法治化道路，把信访制度的制定、实施、遵守纳入法治化运行轨道。

法治国家的建设首先要有正义之法，制定出高质量的法律法规才能更好地指导国家在社会治理中的实践。科学的立法要注重立法目的、立法原则、立法质量，使立法符合立法程序，符合法治的价值、精神和原则。美国大法官道格拉斯曾指出：“权利法案中的大多数条款都是关于程序的规定，这并不是没有任何意义的，正当程序决定了法治与恣意人治的区别。”[6]因此立法还要注意程序的规范性与可操作性，保障法治程序价值的实现。信访制度作为一部规制信访程序的制度更需要侧重信访程序的规定，保障信访制度的规范性与可操作性，切实维护公民权益，促进法治建设。

建设法治国家需要坚持依法治国，通过正义之法实现权力与权利的合理配置，促进法律法规的实施，保障司法的公正高效。依法治国方略的实施是一项浩瀚庞大、复杂而艰巨的系统工程。坚持依法治国就要坚持依法行政，践行合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一；坚持司法公正维护司法公平正义，树立司法权威；坚持全民守法，形成良好的守法氛围，全面推进法治建设进程。同样，信访制度的具体实施也要坚持依法信访、权责统一、高效服务，用程序约束政府权力，维护公民权利。

因此，信访制度作为我国法治建设的重要组成部分，必须符合法治化要求，科学立法，严格执法，公正司法，全民守法，推动信访法治化建设，把信访制度纳入法治运行轨道，实现法律手段与其他权利救济手段的有机结合，全面发挥各种社会规范的作用，综合运用多元化途径解决信访难题。这不仅是法治国家建设的必要选择，也是信访制度发展的内在需要。

(二)程序建设是信访法治化的基本路径

苏力曾经说过：“一种制度得以长期且普遍的坚持，必定有其存在的理由，即具备语境化的合理性，因此首先应当得到后来者或外来者的尊重与理解。”[7]因此信访制度必须在法治的框架内，促进信访法治化改革。

程序是法律实施的重要保障，也是信访法治化的必要选择。程序正义作为法治的核心，其价值在于：首先，对于各种主张和选择的可能性进行过滤，找出最适当的判断和最佳的决定方案。其次，吸收当事人对结果所产生的不满，使其结果能为当事人所接受。最后，既排除决定者的恣意，又保留合理的裁量余地。[8]我国现阶段处于社会转型的关键时期，同时也是矛盾多发时期，因此在法律实践中需要不断调整信访制度以适应社会变革，用程序建设推进信访法治化。

法治的良法美治是一个从静态到动态的法的实现过程，也是程序正义实现的过程。法律的终极目的是实现公平正义，不仅要求从实体上保证公平正义的结果实现，更重要的是要保证得出结果的程序符合规范。法治的前提是制定出完备的法律制度，其次是从法的制定到法的实施，再到法的实现的过程，在这个过程中如果没有程序的保障那么无论制定出如何完美的良法也无法实现美治的社会效果。因此信访制度的价值目标实现不仅需要从实体上完善信访制度，而且要在程序上保障信访制度的实施，并把信访纳入法治轨道使其回归本位，一方面完善制度，规范程序，促进信访制度的实施，另一方面拓展其参政议政、意见表达功能，弱化权利救济功能。通过程序建设约束信访的异化，从而促进信访的法治化不断发展。

三、信访法治化目标下程序建设的基本内容

(一)科学设计信访规程与步骤

科学设计信访规程与步骤，即要对信访程序进行全程规制，实现信访受理范围、处理流程、终局结果、工作考核等制度的科学、规范、统一，具体体现在以下几个方面：

首先，在受理程序上规范信访制度受理范围。明确区分行政与司法的界限，发挥信访制度的过滤机制。信访类型因访民的问题不同而异，因此要对其有统一的分类标准，把反映建议、申诉控告、检举揭发等分别处理，尤其是对涉诉信访要做到政府的归政府，司法的归司法。确立无理或恶意信访的标准并规定明确的制裁措施，改变对这类问题处理乏力的局面，使信访既能反映群众的呼声，又不至于被滥用。[9]规范信访程序，限制用权力解决权利问题，让信访成为民意表达的窗口而非解决问题的捷径，降低民众对信访权利救济的不合理预期，促使信访回归法治化。这不仅有利于行政效率的提高，更有利于从源头上控制社会矛盾的产生，解决问题在初始阶段，从源头上解决信访制度对司法的影响，使无序信访回归到法治有序的轨道上来。

其次，在信访具体工作中遵循司法最终原则。陈瑞华教授对司法最终原则的定义是：“所有涉及个人自由，财产隐私，甚至生命的事项，不论是属于程序性的还是实体性的，都必须由司法机关通过亲自‘听审’或‘聆讯’做出裁判，而且这种程序性裁判和实体性裁判具有最终的权威性。”[10]公民信访的诉求大都与其切身利益相关，因此对其处理既要审慎，也要坚持法治原则。作为法治的基本原则之一，信访程序的终局性要求信访程序既要分流又要截源，促进公平与效率的协调统一。这不仅符合程序正义的要求，更有利于增强信访处理的公信力，增强信访结果的权威性。美国的大法官杰克逊也曾说过：“我们不是因为没有错误而成为终极权威，我们只是终极权威而没有错误。”所以在信访具体工作中遵循司法最终原则不仅能够促进信访工作的开展，更有利于增强信访的终局性、权威性。

最后，信访工作的考核指标要规范、有序、严格、科学，既符合法治化的要求，又能促进行政效率的提高。《信访条例》第七条规定：各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。但是因其规定过于原则、宽泛致使可操作性不强。中央与地方关于信访的考核主要是以上访的人次为依据，特别是具有重大影响的信访事件更是具有决定作用。而“一票否决制”又迫使地方政府不惜大量的人力物力通过正当手段和非法手段严格控制上访人员。哈耶克在《自由秩序原理》中曾说：“一种好的制度会使坏人做好事，而一种坏的制度会使好人做坏事。”这句话不免过于绝对，但是一个合理科学的考评制度的确对信访工作具有重要作用。因此要改革信访考核制度，对信访工作进行质量综合考评，而不是仅仅以减少上访数量来量化；迟来的正义是非正义，不仅要重视信访处理问题，还要重视处理的时限。首先在信访受理上侧重对信访分流工作质量的考核，工作质量与处理数量并举，提高信访问题的处理效果和效率。其次对信访流程监控，让每一位访民的诉求从受理之时就进行网上登记，严格把控信访问题的处理，要针对信访处理进行公平、公正、公开评价。最后处理结果要信息公开，接受监督，做到依法信访，促进信访法治化的推进。

(二)全面保障信访信息公开透明

《信访条例》第十一条规定：国家信访工作机构充分利用现有政务信息网络资源，建立全国信访信息系统，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。信息公开化，是指信访作为行政制度要坚持信息公示公开原则，促进访民了解信访程序以及相关机构的信息。全面保障信访信息公开透明有利于促进信访制度符合依法行政的要求，增加了访民信访的参与性，同时有利于公民对政府权力的监督。

首先，保障信访信息公开，通过政府网络、新闻媒体、公益机构等平台开放信访信息，开展信访信息普及教育，为公民获取信息提供便利。信访信息公开有利于访民了解信访机构、受理范围等与自己权益表达的相关信息，促进其理性合法维权，通过信访畅通民意。访民无序的信访活动需要正确的信息引导，而不是非法围追堵截，正视公民的权利诉求，通过正当的程序解决矛盾，完善程序正义的实现，用合法的途径得出能够令访民信服的结果。

其次，为每一位公民的信访诉求、意见表达实施网上登记、网上受理，并及时公布处理情况，实现信访问题处理的实时监测。信访程序的公开有利于访民及时获取自己事件的最新处理动态，便于访民及时与信访机构以及涉访机关协商，促进问题的解决。此外对于符合听证程序的信访事件还要组织听证程序，鼓励人民群众在网络、现实中对信访问题处理的监督。

最后，信访处理结果信息要公开，让每一位访民以及其他公民看到信访问题的处理结果，为公民提供结果公开平台和查询平台。信访结果的公开有利于人民群众、社会舆论等对信访处理程序的监督，提高行政公信力。程序正义不仅要求得出的结果符合法治的要求，而且得出正义之果的程序也要符合法治精神。正如英国格言所说：正义不仅要求得到实现，而且必须以看得见的方式被实现。结果的公开能够促进公民监督信访程序的执行，提高政府行政的威信。

(三)实现信访权利救济基础上纠纷解决机制体系化

范愉教授指出：“一个法治的国家在提高司法权威和社会功能的同时，应当重视和积极发展各种非诉讼纠纷解决机制。”在我国法治发展的现阶段，信访制度具有重要的社会价值，它是公民参政议政的重要渠道，公民维权的重要途径，同时信访还是权力监督的重要力量，在社会的发展中不可或缺。但是这并不意味着信访制度就是唯一的权利救济渠道，信访法治化的发展需要建立以信访权利救济为基础的多元化纠纷解决机制。

我国目前具有诉讼、仲裁、调解、复议、裁决等多种多样的纠纷解决机制，但是由于没有形成统一的权利救济体系，所以就导致虽然存在多种权利救济渠道，但是却无法保障公民的合法权益不受侵犯。因此必须建立以信访权利救济为基础的多元化纠纷解决机制。首先发挥信访制度权利救济的基础性作用。信访救济因其成本低、方便等优势一直以来是大量矛盾、诉求的集聚地。信访制度有利于从源头把控问题，分流、过滤各种纠纷与矛盾，一方面把归属于自身的问题通过信访程序处理，另一方面把归属于诉讼等其他诉求转移到其他机构处理，但把问题进行网上登记，监督问题的处理。其次大力发展非诉讼纠纷解决机制。扩大行政复议受理范围，发展行政和解制度，拓展公民的权利救济途径；继续推行小额民事诉讼，促进民事和解。此外还要不断完善人大代表制度，密切联系群众，聆听人民心声，代表民意诉求，为人民排忧解难，实现权利救济途径的多元化发展。

信访制度的完善不仅是信访法治化的要求，同时也是我国法治国家建设的应有之义。但法治的建设并非朝夕之功，信访制度的法治化也非通过几部法规就能实现，信访法治化需要在不断实践发展中为依法治国服务。目前我国处于社会变革的深入发展时期，也是社会矛盾集中涌现的关键时期，作为社会安全阀的信访制度也应该与时俱进，不断适应我国法治建设新的需要，把信访制度纳入法治化运行的轨道，科学立法、严格执法、全民守法，用程序推进保障信访制度的有效实施，并促进信访制度法治化不断发展。

[1]吴茜.信访的表达与实践——以四川省D县信访工作为个案[D].北京:中国人民大学,2003.

[2]杨小军.信访法治化改革与完善研究[J].中国法学,2013(5)：22-33.

[3]张红,李栋.中国信访制度:困境与变革[J].华中科技大学学报,2012(6):62-70.

[4]莫玉川.法治国家、法治政府、法治社会一体建设的标准问题研究[J].法学杂志,2013(6):9-20.

[5]徐显明.论“法治”构成要件——兼及法治的某些原则及观念[J].法学研究，1996(3)：37-44.

[6]陈光中,江伟.诉讼法论丛：第1卷[M].北京:法律出版社,1998:22-23.

[7]苏力.送法下乡[M].北京:中国政法大学出版社,2000:90.

[8]张卫平.民事诉讼:关键词的展开[M].北京：中国人民大学出版社,2005:7.

[9]王亚明.涉法信访的价值、成因及改革设想[J].国家行政学院学报,2005(6):40-43.

[10]陈瑞华.刑事诉讼的前沿问题[M].北京:中国人民大学出版社,2000:225.

(责任编辑 汪继友)

On the Realistic Predicament and Rational Choice of Letter and Visit System in China

YANG Ka

(School of Law, Anhui University of Finance and Economics, Bengbu 233030, Anhui, China)

With the promotion of the legal process in China, the disadvantages in the letter and visit system are gradually obvious out of the rule of the law. It is needed in the construction of the legal country that the system must be legalized and improved but the construction of those procedures must be considered as an important guarantee to the legalization of the system. Those measures, making the system legally operational in the practice of those procedures and making comprehensively use of the diversified approaches to those difficulties in letters and visits, are not only the needed choice in the construction of the legal country but also the internal requirement in the development of the system legalization.

letter and visit system; legalization; promotion of procedures; procedural justice

2014-10-17

杨 卡(1989-)，男，河南舞阳人，安徽财经大学法学院硕士研究生。

D632.8

A

1671-9247(2015)02-0029-04