论重大行政决策合法性审查二元标准的确立

徐博嘉

摘 要：当前在各省市立法实践中，对于重大行政决策合法性审查的规定，鲜有一套系统且完整的标准。传统“实体-程序”的二分标准割裂了重大行政决策的连贯性，极易导致审查的形式化。由于重大行政决策自身兼具内部性与外部性、抽象性与具体性的双重复合属性，需要重新审视其合法性审查标准的确立。由此，站在“内部-外部”的视角重新确立重大行政决策合法性审查的“内部自制标准”与“外部衡量标准”二元审查标准，使之量化的审查内容更加周延。

关键词： 重大行政决策；合法性审查；二元标准；内部自制；外部衡量

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1003-1502（2015）06-0101-07

标准是衡量事物的准则，具备客观性与规范性并可反复适用，是共同遵守的准则和依据。重大行政决策的制定程序环环相扣，合法性审查直接影响着决策的颁布与实施，因此应当有一套相对统一的标准。结合各省市立法实践，传统“实体—程序”的二分标准存在与重大行政决策属性难以契合的弊端。因此应当转换视角，确立更为周延的合法性审查标准，继而规范决策行为，提高决策质量，实现依法决策。

一、引论：重大行政决策的内涵剖析

重大行政决策，在学界尚无统一明确的概念界定。因此，有必要对重大行政决策的内涵予以剖析，笔者在此将其拆分为“重大”、“行政”、“决策”三个词语分别理解。

“重大”具有大而重要的含义，用于描述抽象事物。区别于一般行政决策，重大行政决策无论在主体、范围、程序等各个方面均有更高的要求，“重大”二字是重大行政决策概念的认知基础。在主体上，必须只有行政机关具有相应的决策权而授权组织不能享有，决策事项应当涉及国计民生之根本，制定程序应当更加科学、民主，具有严格的合法性审查标准。

“行政”概念的理解，现代行政作为一种国家职能，国家行政机关和授权组织依法对国家事务和公共事务的决策、组织、管理、协调的活动，其目的在于实现公共利益。[1]决策作为行政的首要环节，一方面是内部行政权行使的起点，另一方面却在外部直接决定公共利益的实现。

“决策”强调策略与办法的制定，应当具有一定的方略性与前瞻性。与作为具体行政行为的“行政决定”不同，“行政决策”具有一定的抽象性，但这种抽象性是不完整的。这是因为，重大行政决策不同于立法性质的抽象行政行为，决策虽不针对个人，但具有较大的行政裁量空间，同时涉及多种行政活动具体设置与执行。

因此，重大行政决策应当是一个复合概念，“重大”明确了严格的适用范围与行为规范，“行政”蕴含着内部行政与外部行政的重叠，“决策”则表明重大行政决策兼具抽象性与具体性的特征。因此，重大行政决策已经超越传统意义上对行政行为的区分，是行政法学与行政管理学的融合产物，其属性应当是双重且复合的。

二、立法考察：重大行政决策合法性审查的现状与弊端

重大行政决策意义重大、范围宽泛，当前全国各省市通过政府规章、行政规范性文件等形式，规定重大行政决策的基本原则、制定程序、管理评估等内容，使其逐步制度化、规范化。但在其合法性审查方面，各省市立法情况却不尽相同。为此，以考察各省市立法实践为起点，明确立法现状，分析传统“实体—程序”二分标准的弊端。

（一） 以审查主体与审查内容为视角

笔者随机选取了25个省市的相关规定，其中包括12个省（包含直辖市）与13个地级市，以颁行时间划分为：2006年重庆市、鞍山市；2007年甘肃省；2008年湖南省、天津市、江苏省；2009年青海省、昆明市；2010年贵阳市；2011年广州市、汕头市、山东省；2012年哈尔滨市、淮南市；2013年西安市、海口市、凉山州；2014年广西、苏州市、嘉峪关市；2015年德阳市、江苏省、宁夏、四川省、内蒙古。

1.审查主体：重大行政决策合法性审查的“自我审查模式”

重大行政决策的合法性审查不同于前期的合法性论证，在此以前者为考察依据，因两者在定位上存在根本性的差异，前者是一项行政职权行为而后者是一项专业咨询行为。①由此，对地方重大行政决策相关规范的梳理，采取的是严格意义上的合法性审查，排除了合法性论证。

重庆市、甘肃省、天津市、青海省、昆明市、淮南市、西安市由于制定时间较早，并未明确规定合法性审查主体，表明合法性审查此前并非重大行政决策的必需环节，大部分规定只要完成合法性论证即可提交集体讨论。其余省市均对审查主体进行了规定，可将其归纳为“政府法制工作机构”，虽然江西省、广州市规定可以邀请专家参与审查，但其本质上也是由政府法制工作机构主导完成。

就重大行政决策的合法性审查的现状而言，各省市选择的是一种“自我审查模式”，即重大行政决策的制定机关与合法性审查机构，两者具有同属或者隶属关系。为何由政府法制机构负责重大行政决策的合法性审查，这样的制度设计一方面与我国本土“一元化的权力运行模式”②相吻合，另一方面得以兼顾重大行政决策的权威性与专业性。虽存在一定弊端，③但符合我国政治文化传统与国情现状需要，因此，应确立与“自我审查模式”相符合的合法性审查标准。

2.审查内容：重大行政决策合法性审查的实体性与程序性规定

在审查内容方面，仅有10个省市规定了具体的审查内容，分别为：鞍山市、江西省、贵阳市、广州市、山东省、哈尔滨市、广西、苏州市、宁夏、内蒙古，另有8个省市仅规定了审查主体但未规定审查内容。由此可见，当前仍然缺乏对重大行政决策合法性审查内容的具体规定。

通过梳理，各省市在合法性审查内容上包括实体性内容与程序性内容两方面。在实体性内容方面，10个省市规定均要求决策方案草案在内容上“是否符合法律、法规、规章的规定”，9个省市规定要求审查“是否具有法定职权或者超越法定职权”，仅有鞍山市对决策方案草案内容的协调性与合理性进行了规定，需要审查“是否与我市现行地方性法规、规章和政策措施协调、衔接”以及“是否存在滥用行政自由裁量权而违反行政合理性原则的问题”。在程序性内容方面，9个省市规定指出需要审查决策方案草案“是否符合重大行政决策程序”。由此，各省市重大行政决策合法性审查内容的确定，大多采取“实体—程序”的二分标准。

（二）合法性审查“实体—程序”二分标准的弊端

重大行政决策合法性审查采用“实体—程序”的二分标准，与实体法和程序法的惯性区分有着密切的联系。因法律规定功能与目的的不同，实体法明确权利义务与职权职责，程序法则保障实体法的实现。受此影响，造成重大行政决策合法性审查标准“实体—程序”二分的断层。不同于传统意义上诸如民法与民事诉讼法、刑法与刑事诉讼法的关系，重大行政决策自身融合了实体性内容与程序性内容，二者不存在传统“实体—程序”的必然区分。这是因为，“实体-程序”的二分标准将会产生如下弊端。

1.割裂重大行政决策的连贯性

重大行政决策是一项具有连贯性的行政活动，具有全局性与整体性，其制定环节通常包括方案筹备、决策调研、专家论证、公众参与、合法性审查、集体讨论决定等步骤。合法性审查能否通过直接影响决策事项能否进入最终的讨论环节。为此，合法性审查应当在保持重大行政决策连贯性的基础上，对前序步骤所涉内容进行通盘审查。如前文，重大行政决策是实体与程序的融合体，而“实体—程序”的二分标准致使合法性审查与重大行政决策的前序步骤断裂，审查机构的视野仅局限在“实体—程序”的区分之上，难以站在全局性的立场开展审查，继而无法把握审查的深度与广度，难以确定“实体”与“程序”包含的具体要素。

2.导致重大行政决策合法性审查流于形式

“实体—程序”二分标准易使审查机构产生一种错觉，即重大行政决策的合法性审查仅需实体与程序两道关卡就能通过审查，致使审查形式化。实则不然，重大行政决策的制定过程包含了大量的实体性问题，例如决策制定主体的权限问题、决策事项的合法性问题、风险评估与公众参与的合法性问题等等。因此，重大行政决策的合法性审查并不是单纯审查制定步骤，传统“实体—程序”的二分标准易使决策背后所包含的实体性内容被忽视，无法切实反映出决策中包含的全部合法性问题。

为此，应当以全新的视角确立合法性审查的标准，而将实体与程序作为标准得以量化的形式，继而确定重大行政决策合法性审查的内容，形成“依据标准确定内容”的完整闭环。

三、属性考察：重大行政决策的双重复合属性

如上文所述，重大行政决策是一个复合概念，兼具内部性与外部性、抽象性与具体性。为此，需要考察重大行政决策的属性，作为重大行政决策合法性审查标准的建构基础。

（一）重大行政决策是内部性与外部性的统一

长期以来，行政决策被认为是政府的内部活动，是行政机关的管理行为。[2]这是行政机关长期“关门”决策造成的负面结果，行政决策的内部性导致一定程度的封闭性，致使行政决策过程面临失范的危险，集体讨论制度容易流于形式，沦为行政首长一人决定制。但是伴随着法治政府的建设的推进与公民参与社会管理意识的觉醒，涉及重大事项的行政决策就更加需要“打开大门”，将广泛吸收专家意见并征求公众意见作为决策的重要环节，实现行政管理目标的同时，实现公共利益。

而传统行政法意义上的行政行为，更多关注的是行政行为的外部问题，内部行政活动由于不产生直接的外部效力，一般并不作为行政法的研究对象。在“行政三分权”④的体系中，行政被划分为决策权、执行权与监督权三大权力，行政法更为关注的是后面两种权力的运行。但需要明确的是，作为执行权与监督权的前置性权力，是行政权得以“外化”的基础，行政决策同样关注公共利益的实现，与行政法的目标相同。因此，行政法应当关注行政决策，特别是重大行政决策的合法性审查。由此，重大行政决策的内部性与外部性因实现公共利益这一目标而统一。

（二）重大行政决策是抽象性与具体性的统一

抽象性与具体性援引的是行政行为的概念。抽象行政行为往往针对某一特定领域，针对不特定大多数的对象开展立法活动。行政决策的抽象性与之类似，但是这种抽象性并不完整，虽然在对象上虽然仍具备不特定大多数的特点，但其中又包含着一系列具体的决策事项，在内容上既包括发展规划、财政预算、招商引资等重大发展事项，也涉及卫生、医疗、住房、就业、交通、环境等重大民生政策，并具有较大的行政裁量空间。因此，二者在重大行政决策的事项内容上达成统一。

因此，重大行政决策的属性不能一概而论，贸然将其归入行政法抑或行政管理的范畴，也不能因为重大行政决策的复合属性，认为无法明确重大行政决策的内涵与外延，实质上这是由于公共利益内涵的不确定性造成的。

由此，重大行政决策合法性审查标准的确立，需以重大行政决策双重复合属性为基础，建构一套符合“自我审查模式”与审查内容的复合标准。由此，笔者提出应当以“内部—外部”的整体性视角，确立一套内部自控与外部衡量的二元审查标准，修正传统“实体-程序”二分标准的弊端，为重大行政决策合法性审查的实践提供相应依据。

四、整体视角：合法性审查“内部—外部”二元标准的建构与量化

“内部—外部”二元标准的确立，并不以功能与目的为首要的划分依据，其以更为宏观的角度审视重大行政决策的合法性审查标准，一方面符合重大行政决策双重复合的基本属性，另一方面符合其连贯的制定步骤。由此制定的审查标准将会更加系统，其功能与目标的设定也会更为全面。

（一）重大行政决策合法性审查内部自制标准的建构与量化

1.内部自制标准的理论基础

所谓内部自制标准，笔者认为是一种“内控”标准，是行政机关对行政裁量权的自我主观约束。内部自制标准与重大行政决策的内部性属性与“自我审查模式”相契合，强调审查主体的“自主管理”。

内部自控标准建构在行政自制理论之上。对于行政自制，学界将其定位为行政主体自发地约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为，包括自我预防、自我发现、自我遏止、自我纠错等一系列下设机制。[3]行政自制理论主张在不断探索立法权、司法权以及公民权对行政权进行外部约束与控制的同时，亦应当从行政权自身结构入手来探讨自我约束与自我克制的问题。[4]行政自制作为一种积极的行政行为，展现的是行政机关“要做”而不是“被做”行政行为的图景，是行政机关主动将权力“关起来”的一种表现。

传统行政法控权论的产生与自然法重视“权利”思想有着极其密切的联系，自然法学派“使大家承认法的领域应该扩展到统治者与被统治者、政府机关与个人的关系上”。[5]由此，传统行政法理论“控权”本质上是一种他制，一般认为行政权是一种极易被滥用的权力，控权的目的在于避免行政权的恣意行使侵害私人权利，进而通过各种制度设计控制行政权的运行，不仅剥夺了行政机关主动“善治”的可能性，反而造成行政机关滥作为或者不作为的诱因。因此，传统控权理论业已不符合法治政府、有限政府建设的时代需要，由此应当采用疏导模式，给行政机关适当松绑，引导行政机关健康行使权力而非强硬限制权力，给予行政机关学习如何良好行使权力的时间与空间，形成内部主动限权与外部约束控制的良性互动模式。

2.内部自制标准的内涵与量化

由于重大决策的实施成本高、持续时间长、影响范围大，一旦决策失误就可能造成无法挽回的损失。[6]由此，重大行政决策合法性审查应当建构一套严格的内部自制标准，旨在明确合法性审查过程中的重点，笔者认为应当在内部自控标准中考虑下列要素：

一是主体要素。行政权作为行政机关开展行政活动的逻辑起点，应当将其作为首先考虑的要素。由于重大行政决策合法性审查采取“自我审查模式”，审查机构应当厘清决策制定机关的权力边界，展开严格的实体性审查，确认职权职责。一旦出现越权制定或者无权制定的情形，则应当立即停止决策程序，且程序不能回转。此外，如果在重大行政决策制定过程中出现决策制定机关权力变更或者权力变动，审查机构应当及时告知决策制定机关并中止决策程序，视情况修正或者回转程序，纠正重大行政决策的合法性瑕疵。

二是内容要素。重大行政决策往往直接涉及国计民生，决策影响面广且持续时间较长。因此，合法性审查应当对决策事项的合法性进行细致审查，主要包括两个方面：其一确定决策机关对该事项是否具有法定决策权，其二决策事项是否属于法律保留的内容。决策事项是否合法的依据，具体包括相关法律、法规、规章与行政规范性文件。值得注意的是，在各省市立法实践中，除苏州市仅采用否定式列举外，其他省市对重大行政决策的事项均以正面列举加兜底条款的证明形式进行列举，“其他条款”的规定导致重大行政决策事项范围的不确定性，为此，审查机构应当在审查内容上严格自制，并对“其他条款”的决策事项严格把控、细致审查。

三是程序要素。在重大行政决策合法性审查过程中对于程序的审查，并不是单纯的形式意义上的审查，而是应当进入决策制定程序背后，开展实体性与程序性的双重审查。这是因为，完成一整套重大行政决策的制定程序，并不能代表重大行政决策就具备了科学性与合法性。为此，需要审查机构以“正当程序”为准则，行政裁量权的行使应当合理，避免武断。因此，审查机构应以明文规定的决策程序为基础，对每个环节的内容的合法性进行实体性审查，诸如在专家论证、公众参与、风险评估等步骤中，审查机构需要对决策论证、异议质证、事实依据等内容进行审查，确保作出的重大行政决策的科学性与合法性。

为此，由于直接涉及合法性审查的具体内容，内部衡量标准经过实体与程序的量化，应当逐一予以分项列出，建议作出如下表述：“（一）决策制定机关是否依法具有合法权限，是否存在超越职权、依法变更等情形；（二）决策方案草案的内容是否合法、合理，是否具有严重影响市场竞争、行业自律与组织自治等情形；（三）决策方案草案的制定程序是否具有正当性，是否违反法定程序；（四）制定决策方案草案的决策调研、专家论证、风险评估以及公众参与等内容是否合法；（五）审查机构认为有必要审查的其他问题。”其中，第一款与第二款涉及实体性内容，第一款明确决策制定机关的权限问题，防止越权与权限变更等情形，第二款针对决策事项的合法性，并强化合理性问题，排除重大行政决策对社会过度的干预与影响；与此同时，第三款与第四款则以程序性内容为主，第三款要求制定重大行政决策的程序应当合法、正当，第四款则强调在制定过程中，审查机构应当对每个环节的内容进行实体性审查；第五款则作为兜底条款，赋予审查机构能动性，以“有必要”为限，要求审查机构在审查过程中进行自我约束。

（二）重大行政决策合法性审查外部衡量标准的建构与量化

1.外部衡量标准的理论基础

重大行政决策合法性审查的外部衡量标准与内部自制标准，共同构成合法性审查的标准体系。内部自制标准与外部衡量标准是合法性审查标准的一体两面，是一个不可割裂的联合体，两者共同作用为审查机构提供审查依据，共同约束行政机关。内部自制标准以内部视角，强调行政机关的主体作用，而外部衡量标准从外部视角影响重大行政决策的合法性审查，解决合法性审查“度”的问题，作为确定决策是否合法的衡量标准，通过外部环境的压力渗透起到约束行政裁量权的作用。

外部衡量标准将视角从行政机关内部转移至外部，将行政机关置于整个社会共同体中进行考察。为此，外部衡量标准的建构应当以社会连带为理论基础加以阐释。法国著名社会学家涂尔干在孔德的理论基础上进一步阐释，认为存在于人类社会中的社会连带具有两种连带关系，即机械连带（团结）关系与有机连带（团结）关系。前者认为社会像是一个分子构成的晶体，建立在共同的社会准则、共同的价值判断之上，而后者指出社会成员之间都存在着一种相互的依附关系，社会就像是一个有机体一样，个人与群体是社会的有机组成部分，共同为社会作出贡献。[7]公法理论“波尔多学派”代表人之一的狄冀，继受涂尔干的社会连带思想创造“社会连带主义法学”。

狄冀认为，社会连带关系是一种客观存在的事实，基于涂尔干的思想，他将社会连带关系分为两类，一类是同求的，一类是分工的。同求关系表明“人既是个人的也是社会的”，每个人之所以处于连带关系中。分工关系表明人们之间存在着差异，有不同的才能和需要，他们也就意识到必须相互服务，而且自己更多地活动，才能与人有更多的交换。狄冀指出“人们相互有连带关系，即他们有共同需要，只能共同地加以满足；他们有不同的才能和需要，只有通过相互服务才能使自己得到满足。因而，人们如果想要生存，就必须遵循连带关系和社会法则。连带关系并不是行为规则，它是一个事实，一切人类社会的基本事实。”[8]从一个侧面表明，狄冀实际上倡导一种打破阶级的“合作”理念。

为此，将社会连带主义法学的观念延展至公法领域，狄冀指出主权理论的破产与公共服务概念的兴起，公共服务是政府有义务实施的行为。[9]公法的基础不再是命令，而是组织。公法已经逐渐变成了客观的，……以一种每个人都承担的社会功能的观念一样。因此，政府也相应地供应具有某种必须实现的社会功能。[9]（46）而行政行为应当以服务规则为依据。政府行使权力的方法，应当以社会连带的规则为基础，以维护公共秩序的有序性。

以社会连带主义的理论为基础，行政机关作为行使公权力的主体，与社会中的个体或者群体共同作为社会连带关系中的主体，任何一方的行为都会给另一方造成不同程度的影响，使公权力与私权利得以相互交叠与转化。因此，行政机关作出的任何决策都不是孤立的，任何决策都将对社会中的个体或者群体产生不同程度的影响。特别是重大行政决策在内容与程度上的重要性与特殊性，因此决策制定过程中应当关注公权力与私权利之间的连带关系，明确行政机关个体、群体之间的共生关系，强化重大行政决策的社会性“公共服务”功能。

2.外部衡量标准的内涵与量化

为此，作为一种兼有管理与服务双重色彩的行政活动，重大行政决策的合法性审查无法脱离社会环境。作为衡量标准，更多的是辅助审查主体确定审查的边界问题。笔者认为，外部衡量标准应当至少包括以下要素：

首先是公共利益。重大行政决策以公共利益的实现为价值追求，因此在合法性审查中，必须将公共利益作为外部标准的首要考虑要素。审查机关应当在审查过程中，一方面审查其是否符合公共利益的需要，另一方面需要考量该项决策的社会接受程度。在涉及具体性事项的重大行政决策之中，审查机关需要在合法性审查中审查公权力对私权利介入的深度与广度。具体而言，在公共利益方面，一是必须要有公共性，不是只针对少数特定的个人或单位，必须是不特定的多数人；二是必须要有必要性，而这种必要性必须是基于公众利益或社会发展需要的必要性，不是基于少数特定的个人或单位需要所产生的必要性。也就是说，公共利益所满足或所惠及的是不特定多数公众的需要或需求，这种利益具有公众的共享性。[10]以相应的原则性规定审查决策是否符合公共利益。

同时，在具体的决策事项中，审查机关的合法性审查应当因内容而有所区别。涉及授益性的重大行政决策，如医疗保障、劳动就业等事项，审查机构应当对决策的受众范围、影响力强度等进行实体性审查，而在涉及住房改造、交通建设等可能带有损益性的重大行政决策，审查机构在合法性审查过程中需要重点关注，确认法律适用的正当性与合理性，是否经过征求公众意见的程序，是否有相应的补偿措施等等，使通过合法性审查的重大行政决策更为周延，以合法性审查加强决策的合理性。

其次是民意表达。作为我国宪法第四十一条规定，公民享有对任何国家机关和国家工作人员，有批评、建议以及申诉、控告或者检举的权利。为此社会监督是我国社会主义民主监督的重要形式。社会监督是指权力系统外部的广大人民群众和社会团体、组织，对国家机关及其工作人员的自下而上的非国家性质的监督，又称群众监督、公众监督。社会监督是权力监督制约机制中不可或缺的重要组成部分，是我国反腐倡廉、防止权力滥用的可靠保证，也是人民民主权力的具体体现。[11]

法治政府的建设要求行政机关打开大门、透明行政，接受社会的监督。因此，重大行政决策的合法性审查不能脱离社会舆论与监督，应当同样做到公开决策、透明决策。在各省市立法实践中，重大行政决策开始强化对公众参与的引导作用，通过听证会等多种形式公开决策内容，征求公众意见。因此，审查机构在审查过程中，有必要对决策内容的公开以及民意的表达进行衡量，及时发现行政裁量权行使过程中可能遇到的问题，实现决策的民主化。

与内部自制标准不同的是，由于重大行政决策合法性审查的外部衡量标准较为抽象，因此在实践中的量化应当以原则性规定为主，作为内部自制标准的概括性或者补充性规定，为此建议将其量化为：“对重大行政决策进行合法性审查，审查机构应当审查决策方案草案是否符合社会公共利益。合法性审查应当尊重公众意见，对于决策制定机关不予采纳的意见，应当重点审查。”突出对公共利益与民意的尊重。

综上，重大行政决策合法性审查的条文建议表述为：重大行政决策方案草案在提交集体讨论前，应当由本级人民政府法制机构对下列事项进行合法性审查，并形成书面审查报告：（一）决策制定机关是否依法具有合法权限，是否存在超越职权、依法变更等情形；（二）决策方案草案的内容是否合法、合理，是否具有严重影响市场竞争、行业自律与组织自治等情形；（三）决策方案草案的制定程序是否具有正当性，是否违反法定程序；（四）制定决策方案草案的决策调研、专家论证、风险评估以及公众参与等内容是否合法；（五）审查机构认为有必要审查的其他问题。审查机构应当审查决策方案草案是否符合社会公共利益。合法性审查应当尊重公众意见，对于决策制定机关不予采纳的意见，应当重点审查。决策方案草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交会议讨论。

以“内部—外部”的视角确立重大行政决策合法性审查的二元标准，为行政机关提供新的视角，建构更为科学、民主、系统、全面的合法性审查标准，推进重大行政决策法治化的步伐，助力法治政府建设。

注释：

①两者区别在于：（1）主体上的差异。合法性审查的主体应当具有相应的职权职责，而合法性论证的主体可以由决策承办机构自行决定，采取招募相关专家学者或者召开听证会等多种形式。（2）程序上的差异。合法性审查环节作为集体讨论决策环节的前置程序，意味着一旦决策方案草案无法通过合法性审查，则后续环节就无法开展，而合法性论证环节是在决策方案草案拟定时进行，通过合法性论证调整决策内容，为后续的合法性审查打下基础。（3）形式上的差异。合法性审查必须具备一套明确的审查标准与完整的审查程序，确保决策方案草案的顺利颁行，是一套独立的审查程序，而合法性论证在形式上相对灵活、开放，附属于决策方案草案的制定程序之中。

②“一元化的权力运行模式”是对我国政治文化的总结，与西方权力分立不同的是，国家各项权力之间是分工合作而非制衡，且权力之间流动与制约具有单向性的特点。王学辉：《迈向和谐行政法》，中国政法大学出版社，2012年版，第193-194页。

③其主要弊端在于缺乏第三方对重大行政决策的审查与监督机制，但并不能因此否定行政机关内部的审查与监督机制的效用。由于重大行政决策兼有权威性与专业性的特征，就当前而言，第三方并不具备相应的责任能力，因此，难以对行政机关外的审查主体追责。正如行政复议制度一样，重大行政决策的“自我审查模式”，一方面符合我国政治文化传统，一方面行政机关以“回应”代替“压制”，同样符合法治政府的建设目标。

④“行政三分权”实践最早始于英国行政法制改革，1979年撒切尔出任英国首相后，大规模地推行行政改革，英国通过这种改革逐步确立决策权与执行权相分离的模式，这种改革在英国取得了令人瞩目的成功。中国的“行政三分权”实践最早则始于2001年中央机构编制委员会提出的“行政三分权”现代化法治化政府改革的构想，并在深圳开始试点实施。曾哲：《我国重大行政决策权划分边界研究》，《南京社会科学》，2012年第1期，第95页。

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