创新基层社会治理 推进城乡发展一体化

赵俊华

蒙西镇地处鄂尔多斯市鄂托克旗西北部，是一个集工业区、农业区、牧业区和矿区为一体的综合镇。近年来，蒙西工业园区不断发展壮大，“四村合一”新农村建设快速推进；同时，为响应国家“退牧还草”、“退耕还林”政策和“国家公益林”项目的号召，对辖区内嘎查村牧民进行了整体迁移。目前，蒙西镇4个牧业嘎查村的983户、2593人已转移，占牧区总人口的75.4%。可以说，蒙西镇的城乡一体化发展正在顺利推进。与之相适应，蒙西镇面临着大量农牧民向市民转变的问题，如转移农牧民的就业问题、户籍问题、安居问题等。因此，统筹推进农村牧区和城镇社区的社会治理与公共服务成为蒙西镇党委、政府面临的重要任务。

一、蒙西镇创新基层社会治理的经验模式

城镇化发展使蒙西镇陷入两难困境：一方面是要求社会治理必须统筹城乡，协调推进；另一方面却是治理主体力量明显不足，不仅社会组织这一现代社会治理的重要力量缺失，而且由农牧民身份转移而来的社区居民自身参与治理的意识和能力也严重缺乏。为解决这一难题，蒙西镇以镇政府为主体，创新治理与服务机制，完善治理与服务网络，努力实现基层社会治理的城乡统筹。

（一）以“十个全覆盖”工程为基础，加快改善农村牧区基础设施条件。蒙西镇按照“突出重点、按需规划、捆绑项目、多方融资、注重效益”的思路，集中精力推进“十个全覆盖”工程，极大地改善了农村牧区基础设施状况，为推进城乡基层公共服务均等化打下基础。2014年，蒙西镇在新农村生活区实施11万平方米硬化工程；统筹实施危房改造105户；通过农村远程输水、牧区打井采深水、山区建截伏流等办法，全面更换水源，解决农牧民用水问题；在新农村生活区架设40公里10千伏线路，安装17台变电器；按照“四村合一”建活动中心+村（嘎查）活动室的格局建设文化活动中心；新建村卫生室1处，流动便捷卫生车4辆；采用“民办公助”的形式新建了碱柜幼儿园，开始扩建原碱柜中学；为100户牧民安装了户户通有线电视接收器；社会保障方面，蒙西镇在实施农牧民新农合医保、养老保险全覆盖和低收入群体应保尽保的基础上，一方面加大对大病患者、贫困学生的扶持力度，另一方面做好350多个低保户和320多名残疾人的生活问题。同时投资10万元，在蒙西社区创造性地新建“老饭桌”项目，为转移出来的单身老人提供就餐服务。

（二）打造服务平台，创新服务模式，构建全方位立体服务网络。蒙西镇党委、政府从城乡统筹规划治理出发，构建了全方位立体服务网络。一是建立了社会服务管理工作平台。通过改扩建方式，整合民政、残联、社保、合作医疗、公检法司等资源力量，在政法综治工作基础上，建立了镇级社会服务管理工作中心，强化“一站式”服务整体效能。社会服务管理工作中心实行“一条服务热线，一方监督管理，三大沟通渠道，五办工作流程，九个服务窗口”的工作机制。一条服务热线，是由中心负责便民服务热线24小时接听、转办工作；一方监督管理，是由中心负责对各部门履行社会管理与服务职能情况进行监督与管理；三大沟通渠道，是指大厅接待、电话求助和网上互动三种群众与中心的沟通途径；五办工作流程，是指“催办、直办、转办、协办、督办”五种办理模式；九个服务窗口，是根据群众服务需求和社会关注热点难点问题设置了民政、社保、合作医疗、劳务派遣、司法信访等九个服务窗口。在镇级社会服务管理工作中心之下，将10个嘎查村（社区）综治工作站陆续改建为社会服务管理工作站，工作站受理村（居）民诉求后，能当场调解的就当场调解；不能当场解决的，向中心上报，由中心根据问题性质向相关部门分流交办。二是依托信息化手段，创新服务模式，实现从窗口式服务到电子便捷服务的转变。蒙西镇社会服务管理工作中心在自己的中心网站上开通了“网上便民服务大厅”，打造出比实体便民大厅更方便、更快捷的服务模式。同时，开发了自治区首个政府便民服务移动平台（APP），为群众推送政务公开、镇内动态、市场、科技、政策、人才六类信息，并设置咨询、献策和举报三大互动版块，将为民服务由“窗口办”变为“掌中看”，进一步拉近干群关系，提升了服务水平。

（三）推行“分区管理、分户服务”模式，提升社区管理服务水平。蒙西社区是蒙西镇颇具城乡结合特色的社区，辖区常住人口10000余人，流动人口 18900余人，既有自然村落，也有成熟小区，还有移民楼，社区管理服务任务繁重。为此，蒙西社区创造了“分区管理、分户服务”的社区管理新模式，效果良好。

所谓“分区管理”，就是因地制宜，将辖区分为A、B、C三个区域，按区域的独特性和可塑性提供特色化、实用性服务，努力为居民营造放心、舒心的生活环境。

所谓“分户服务”，就是根据社区人员组成结构特点将居民分为个体工商户、移民户、产业工人户、行政事业单位户四种户型。根据各种户型的特点，实行差别化服务，满足不同群体的不同需求。

（四）围绕中心，创新方式，全力推进城乡一体党建新模式。党组织是基层社会治理的核心力量，也是根本保障。蒙西镇党委、政府在基层社会治理中始终重视抓好党建工作，将党建工作融入到为民服务中。一是创新党建工作模式。成立新农村、新牧区两个党总支，以一个党总支、一个包扶单位党组织、一家企业党组织带一个嘎查村党组织的“三带一”党建模式，全力助推“双增双提双服务工程”。在“三带一”模式的推动下，2014年，蒙西镇全镇争取项目资金6375万元，实施各类项目11项，建成合作社14家，带动农牧民321户。二是创新服务群众机制。大力推行“三化”便民服务，将每月26日、27日确定为流动便民服务车服务日，实现便民大厅集中服务、便民服务车组团流动服务、党员中心户代办服务和嘎查村党员干部跟踪服务的服务机制。

二、关于推进城乡发展一体化进程中创新基层社会治理的思考

加强和改善基层社会治理，是统筹城乡协调发展、推进城乡一体化发展的重要保障，是城乡基本公共服务均等化的必然要求，是城乡社会流动过程中促进社会和谐的前提。鉴于当前城乡基层社会治理的状况，要适应城乡一体化发展进程，推进基层社会治理创新。首先需要改革现行土地制度、完善农村牧区社会保障体系，这是实现基层社会治理现代化的前提。在此基础上，改革基层社会治理体制，推动从传统的政府一元治理向“强政府、强社会”的多元主体协商共治转变。具体需要从以下四个方面统筹考量：

一是厘清乡镇职能，建设服务型乡镇。要明确乡镇与县级的权责关系，保证乡镇一级政府有权力办事、有能力办事，使乡镇一级政权能够在提供公共服务、反映公共诉求、激发社会活力、化解社会矛盾、保持社会稳定方面发挥重要作用。要变革乡镇一级的评价机制，由向上负责变为向下负责，将增进农牧民福祉作为评价考核的主要内容。

二是释放社会活力，推进社会组织发展。深度挖掘社会自律管理和服务资源，规范政府向社会购买公共服务项目，探索社区服务社会化的新路子。

三是加强城乡社区组织建设。进一步完善村（社区）党组织领导下的充满活力的村（居）民自治机制，形成以村（社区）党组织为核心，以村（居）委会为依托，各类社会组织相互合作、协调运转的基层社会治理格局。

四是强化城乡统筹协调发展理念。将城市社区的管理模式和服务理念延伸到农村社区，建立和完善城乡联动、结对挂钩、共驻共享等机制，形成更加完善的社会服务体系。