加快基层机制创新促进开放型经济转型升级——昆山市积极探索构建区镇联动新机制

中国浦东干部学院昆山分院课题组

（中国浦东干部学院昆山分院，江苏昆山215347）

加快基层机制创新促进开放型经济转型升级
——昆山市积极探索构建区镇联动新机制

中国浦东干部学院昆山分院课题组﹡

（中国浦东干部学院昆山分院，江苏昆山215347）

党的十八届三中全会提出，要构建开放型经济新体制。昆山市充分认识加快基层机制创新的重要性和紧迫性，积极探索区镇联动新机制，通过行政协调来实现区域治理与区域共同发展，促进区、镇合理分工、协同融合、利益共享、责任共担，最终实现区、镇相互协调、相互促进的共同发展格局；作为区域化探索，区镇联动在发展中需建立合理的利益分享机制，完善组织协调机制，健全经费保障机制，规范考核机制，最终实现区、镇的“集体行动”，由原来的“单打冠军”转变为“团体冠军”，最终促进昆山开放型经济转型升级。

基层机制创新；区镇联动；开放型经济

党的十八届三中全会指出，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。开放型经济是社会主义市场经济的重要表现形式，适应经济全球化新形势，必须实行更加积极主动的开放战略，冲破思想观念的束缚，突破利益固化的藩篱，攻克体制机制的痼疾，释放深化改革的红利，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势。[1]（P51）习近平总书记在江苏调研时明确要求增创开放型经济新优势。为贯彻落实中央精神，基层政府要结合自身发展实践，加快机制创新，促进开放型经济转型升级。昆山以探索区镇联动机制为抓手，不断转变政府职能，优化职能配置和工作流程，促进昆山开放型经济转型升级，继续保持昆山开放型经济发展优势。

一、区镇联动的概念和内涵

区镇联动是指昆山辖区内的国家级（省级）开发区与镇政府开展区域协调，促进昆山开放型经济转型升级的重要举措。“区镇”是指昆山国家级经济技术开发区（以下简称“昆山开发区”）、昆山国家级高新技术产业开发区（以下简称“昆山高新区”）两个国家级开发区（高新区）；花桥经济开发区（以下简称“花桥开发区”）、昆山旅游度假区（以下简称“旅游度假区”）两个省级开发区（旅游度假区），以及周市镇、巴城镇、陆家镇、千灯镇、淀山湖镇、锦溪镇、周庄镇七个镇。所谓“联动”，从学理上说，就是要破除个体理性行为对整体利益的侵害，进行一定范围的“集体行动”，实现整体利益和个体利益的“帕累托最优”结合。[2]（P5）区镇联动主旨是通过行政协调来实现区域治理与区域共同发展，促进区镇的合理分工、协同融合、利益共享、责任共担，依托国家级、省级开发区（高新区、旅游度假区）的政策、资金、技术和人才优势，拓宽各镇发展领域，实现区、镇相互协调、相互促进的共同发展格局，促进昆山开放型经济转型升级。

二、区镇联动为新常态下开放型经济转型升级提供有利支撑

中国开放型经济发展呈显著区域差异特征，而这在成为中国开放型经济可持续发展制约因素的同时，也蕴含了新机遇。换言之，只要战略得当，就能将区域差异性转化为区域合作性，在发挥各地区比较优势中更好地实践“腾龙换鸟”的产业政策，从而为中国开放型经济内生性增长提供更为强大的动力。[3]为落实党的十八届三中全会提出的发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的要求，拓宽和提升市场配置资源的空间和能力，昆山开展区镇联动，探索破除体制机制障碍的路径，充分发挥资源、要素流动对促进昆山开放型经济转型升级的作用。区镇联动既是贯彻中央全面深化改革精神的举措，也是探索基层政府与开发区（高新区、旅游度假区）协调发展的尝试，为促进昆山开放型经济转型升级提供有力支撑。

（一）区镇联动破除土地、技术、人才制约，为促进开放型经济转型升级提供要素支撑

随着时间的推移，开放型经济大进大出、对国际市场和国外资源双向依赖、粗放发展的矛盾逐渐凸现出来。[4]昆山充分认识到开发区（高新区）是昆山改革开放的先行地区和重要的经济中心区域，在昆山经济社会发展和改革开放大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。区镇联动为继续发挥它们的带动作用，促进昆山开放型经济转型升级破除要素制约。

区镇联动将整合昆山土地资源，为促进开放型经济转型升级提供充足的土地资源。因为开发区（高新区）的地域面积有限，所占面积仅有276.39平方公里，占昆山总面积的29.67%；其他所涉各镇面积为546.43平方公里，占昆山总面积的58.67%①根据2014年昆山统计年鉴数据整理。（见图1）。区镇联动将为昆山开放型经济转型升级提供更为广阔的空间。

图1 昆山区镇联动地域面积分布图

2013年，昆山申请专利34053件，同比增长108.1%；授权专利15439件，同比增长75.3%。②数据来源：2014年昆山统计年鉴。这些专利申请大部分都来自开发区（高新区）那些拥有雄厚资金的大中型企业。区镇联动为这些专利就地转化为生产力提供更为便捷的通道，为促进昆山开放型经济转型升级提供技术支撑。

开发区（高新区）为驻昆创新创业人才创造广阔的发展舞台。截止2012年，集聚在昆山的59名“国家千人计划”人才中，90%都集中在园区，近千名海外留学归国人员，有800人在园区创业。人才是决定城市发展转型升级与发展质量的密码，区镇联动将集中在开发区（高新区）的人力资源盘活，充分发掘人才红利，为促进开放型经济转型升级提供人才支撑。

区镇联动实现昆山土地、技术、人才等要素有效链接，既遵循了开放型经济发展的规律，又充分考虑了昆山的发展实际，为促进昆山开放型经济转型升级提供必要的要素支撑。

（二）区镇联动整合产业集群优势，为促进开放型经济转型升级提供产业支撑

在外资主导型的产业集聚中，外资企业和本土企业是可以相互促进的，外向配套是经济增长外资推动型地区提升本土企业竞争力的重要途径。产业集聚有利于降低上下游协调成本和运输成本，有利于本土配套企业的发展及其创新，有利于实现外资企业与本土企业的融合发展。[5]通过区镇联动有效整合产业集群优势，实现互联互通，为促进昆山开放型经济转型升级提供坚实的产业支撑。

昆山形成了光电产业园、高端装备制造业基地、模具产业基地、传感器产业基地等十大特色产业基地（见表1）。这些产业基地产业特色鲜明、集聚度高、关联度大、成长性好，呈现出典型的技术密集型和人才密集型特点，分布在全市不同区镇范围内。通过区镇联动密切各产业基地之间的联系，形成比较完整的产业链。因为产业链的完整性保证开放型经济发展的可持续性，产业配套的合理促进产业健康发展。

同时，昆山还有一批为这些特色产业基地提供技术支持和人才服务的特色产业园区。（见表2）

区镇联动有效整合产业集群与特色产业园区，为昆山开放型经济转型升级搭建平台、提供服务，必将成为昆山区域性创新体系的重要依托，为促进昆山开放型经济转型升级和可持续发展提供坚实的产业支撑。

表1 昆山特色产业基地分布

表2 昆山特色产业园区分布

（三）区镇联动深化城乡一体化，为促进开放型经济转型升级提供社会保障支撑

党的十八届三中全会提出，必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。昆山城乡一体化取得了阶段性成果，城乡居民收入差距缩小到1.70:1，昆山城市化率已达到70.5%。但在各自利益的驱使下，地区分割现象更加严重，行政区之间的经济摩擦频频发生，以行政区划为单元的地方经济区由此形成。[6]（P48）要加快昆山开放型经济转型升级步伐，继续保持昆山开放型经济发展的地方特色，需要深化城乡一体化发展格局，打破“行政区经济”封闭环境的限制。区镇联动组织实施规划建设整合、产业项目融入、资源要素统筹、队伍共育共建、行政服务集成、公共服务共享等“六项工程”，围绕“以人的现代化提升城乡一体化，以人的幸福感衡量城乡一体化”这一主题，扎实推进体制创新，注重民生幸福，推进资源深度整合，为促进昆山开放型经济转型升级提供社会保障支撑。

三、完善区镇联动机制，促进昆山开放型经济转型升级的思考

基层机制创新既是解决问题的手段，同时也面临着各种困难。区镇联动的目的是给各区、镇带来合作发展的红利，促进昆山开放型经济转型升级。如果不能正确处理区镇的眼前利益与长远利益、主要利益与次要利益的关系，就不能充分挖掘地方联动发展的积极性和主动性。前文梳理了区镇联动的重要意义，要实现区镇的“集体行动”，由原来的“单打冠军”转变为“团体冠军”，最终促进昆山开放型经济转型升级，仍需一系列机制的保障。

（一）建立合理的利益分享机制

通过建立利益分享机制，建立突破行政区划限制的区域利益分配机制，有利于昆山开发区（高新区、旅游度假区）向周边镇扩散不适合本地区发展的产业。珠江三角洲地区也提出一体化发展，但从后来的实践来看，在广东特殊的经济发展模式（高度外向型经济）与特殊的行政格局（如深圳和珠海是有高度自主权的特区，广州是副省级城市）背景下，由于缺乏行之有效的区域治理制度，省政府很难协调各方利益，这一构想基本上没有达到预期的目标。[7]（P184）这是昆山在推进区镇联动中要吸取的教训。一方面，在计算转出地与转入地的GDP时，可以在一定年限里，从转移过去的企业所创造的GDP中拿出一定比例算到转出地账上。另一方面，当企业迁往他地时，可以在一定年限里，从这个迁入企业创造的财政收入中拿出一定比例划转给迁出地。[2]（P43）这样就能将区镇联动做大的“利益蛋糕”在区镇间进行合理的分配，照顾到各方利益需求，可以充分调动区镇推进区镇联动的积极性和主动性；反过来，也会推进区镇联动机制的不断完善，最终促进昆山开放型经济转型升级。

（二）完善区镇联动的组织协调机制

比较固定的区域政府间合作组织往往是处理区域共同议题和协调各城市政府间利益冲突与矛盾的功能实体，对于推进区域内协调合作项目有明显的成效。区镇联动涉及到区域利益的再调整，因此在既有“行政区经济”和“小利益团体”存在的情况下就需要一个坚强的领导核心来推动区镇联动，促进昆山开放型经济转型升级。需要建立具有统筹协调昆山区域利益的协调机构，并根据发展需要适时完善机构设置；需要工作认真负责、业务熟练的协调团队，以便高效地完成各项协调任务；需要建立区镇联动的公共信息平台，让相关区镇及时了解发展动态，为区镇联动提供技术支撑。

区镇联动协调机构是“任务导向型”组织，不能成为增设行政机构、增加行政人员的借口，区镇联动工作结束后要及时撤并相关机构，合理安置区镇联动协调机构工作人员。

（三）健全区镇联动的经费保障体制

推动区镇联动过程中必然会产生一定支出，为保证区镇联动的顺利开展，必须健全区镇联动的经费保障机制。一方面，可以以昆山公共财政预算支出的形式明确区镇联动专项资金拨付。昆山2014年预算案共安排公共财政预算支出216.2亿元，其中：区镇级支出110.9亿元（含昆山开发区支出29.5亿元、旅游度假区支出2.49亿元），市本级支出105.3亿元。但缺乏对区镇联动的专项预算资金。另一方面，需要区镇层面经费支持，区镇联动不只是为了增加昆山整体的“利益蛋糕”，也关系到区镇切实利益的长远发展。如果经费支出上出现“搭便车”现象势必会挫伤其他区镇参与区镇联动的积极性，不利于区镇联动的开展。有了两个层面的经费保障，区镇联动才能顺利开展，从而促进昆山开放型经济转型升级。

同时，要加强专项资金的使用、管理和监督，保证高效利用拨付的资金，推动政府财政投入见到实效。

（四）规范区镇联动的考核机制

在制定地区发展指标时，既要符合中央政策精神，又要真正做到从当地实际出发，充分考虑基层政府的意见和要求，充分体现区镇联动的长远发展导向。在区镇联动考核机制中要充分考虑效果管理和全面质量管理，这两者都是促进组织得到业绩信息而采取行动的有效手段。只有规范区镇联动的考核机制，并将考核结果与来年财政预算相挂钩，才能让区镇把业绩信息当做一种管理手段，持续地改进自己在区镇联动中的工作，真正促进区镇资源整合、功能共享、优势互补、共同繁荣目标的实现。在实际操作中，尤其要注意考核只是手段，不是目的，避免将手段与目的颠倒，坚决杜绝GDP“锦标赛”的现象。

基层体制创新是促进开放型经济转型升级的重要路径选择，昆山结合自身实际，推进区镇联动，既注重市场在资源配置中决定性作用的发挥，也注重更好发挥政府作用，较好地处理了政府与市场的关系。这种基层体制的探索符合昆山发展实际，必将促进昆山开放型经济发展再上台阶。

[1]高虎城.全面提升开放型经济转型升级[J].求是,2013,（24）.

[2]金太军，等.区域治理中的行政协调研究[M].广州：广东人民出版社，2011.

[3]张二震,戴翔.关于构建开放型经济新体制的探讨[J].南京社会科学，2014，（7）.

[4]田伯平.江苏开放型经济可持续发展研究——基于体制、政策和环境的视角[J].江苏社会科学，2011，（3）.

[5]金京，戴翔.国际分工演进与我国开放型经济战略选择[J].经济管理，2013，（2）.

[6]孙学玉.垂直权力分合[M].北京：人民出版社，2013.

[责任编辑闫明]

Speeding-up the Innovation of Basic Mechanism to Promote Transformation and Upgrading of Open Economy——An Exploration of New Mechanism of Co-development between Economic Development Zone and

Neighboring Towns in Kunshan Project Group of Kunshan Campus,China Executive Leadership Academy Pudong
（Kunshan Campus,China Executive Leadership Academy Pudong,Kunshan 215347,Jiangsu,China）

The Third Session of the Eighteenth Central Committee of the CPC puts forward to build a new open economic system. Realizing the importance and urgency of speeding-up the innovation of basic mechanism,Kunshan is exploring new mechanism of co-development between economic development zone and neighboring towns.Administrative coordination promotes cooperative fusion, reasonable division,revenue and responsibility sharing in Kunshan.Also,many mechanisms need to be improved such as benefit sharing mechanism,organization and coordination mechanism,funds guarantee mechanism and standard assessment mechanism to realize the co-development between economic development zone and neighboring towns..Collective action will promote the transformation and upgrading of open economy in Kunshan.

innovation of basic mechanism;co-development between economic development zone and neighboring towns;open economy

F121

A

1674-0955（2015）02-0035-05

2015-02-25

本文系课题组承担的中国浦东干部学院2014年度长三角发展研究课题:昆山开放型经济转型升级研究（课题编号：CELAP2014-YZD-19）、2014年度江苏省党校系统调研课题（课题编号：XT1441-18）的阶段性成果

*执笔人：杨军、高红梅、王永进、钱秋霞、史姚顺。

杨军（1970-），男，山东沂南人，江苏省昆山市委常委、花桥经济开发区党工委副书记、管委会主任，中国浦东干部学院昆山分院常务副院长。