新形势下提升宁波外贸财政政策绩效的路径选择

王芬

新形势下提升宁波外贸财政政策绩效的路径选择

王芬

（宁波市商务委员会）

文章分析了宁波现有外贸财政政策的总体情况，以及其面临的挑战与机遇。并在此基础上，借鉴相关理论及国内外实践经验，提出了进一步明确政策重点、依托财政与金融机制转换、形成政府与社会力量合力、完善监督评价机制，促进外贸相关资源在高度市场化下的更高效配置，提升外贸财政政策绩效的相关思路。

新形势宁波外贸财政政策政策制定

自1996年宁波市首次出台出口产品贴息政策以来,宁波外贸财政政策经历了从无到有、从单一到综合的发展过程，对促进宁波外贸在全国实现优先发展起到了重要的推动作用。外贸财政政策作为政府部门促进外贸发展的重要手段，其绩效情况关系到外贸发展的质量与速度，并很大程度地体现着政府部门的执政能力。当前，宁波外贸发展正面临中国经济“三期叠加”与世界经济低迷期并行、国家财税体制改革加速、外贸新业态新情况不断涌现、全市进出口规模步入千亿美元层级的新形势，这要求我们更加重视发挥外贸财政政策绩效，并以此为出发点和落脚点，进一步做好外贸财政政策研究与设计工作。

一、宁波外贸财政政策现状

（一）宁波外贸财政政策基本情况

经过近20年的发展，截至2014年，宁波外贸财政政策已涵盖促企业赴境内外参展、投保进出口信用保险、出口高附加值产品、扩大进口及促外贸公共服务产品提供等10余个具体项目，总体有以下特点：

1.以促进企业拓市场、降风险、扩量增效为基本政策方向。

2.以财政资金直接补助为主要投入方式。

3.直接以外贸企业为财政资金受益人。

4.以外贸主管部门为政策主要制定者和实施者。

5.政策资金布局上，境外参展及信保补助资金约占总资金量的七成。

（二）宁波外贸财政政策绩效分析

1.近年来宁波外贸财政政策绩效总体较好。近5年来，宁波市财政每年安排的外贸政策资金基本在1.5～2.5亿元之间，其中2010年为近5年最高值，当年增幅达到687%，此后4年增幅依次为-31.75%、9.3%、-12.23%、-3.64%，总体呈逐年收缩态势。其间，宁波外贸进出口增幅依次为36.3%、18.4%、-1.6%、3.9%、4.4%，与财政资金逐年缩减总体形成反向关系。据此计算，5年来宁波每亿元外贸财政资金所对应的进出口额从2010年的329亿美元上升至658亿美元表明宁波外贸财政政策绩效总体较好（如图1所示）。

图1 近5年每亿元外贸财政资金所对应的进出口额

2.部分具体政策的政策绩效差异较大。以信保资金为例，5年来，信保财政扶持资金基本固定在0.5亿元左右规模，据此计算，每亿元信保财政扶持资金所带动的信保项下出口额从2010年的74.55亿美元逐年上升至330.4亿美元，表明信保资金投入的政策绩效处于上升阶段，政策绩效发展势头较好。究其原因，在近年来出口风险加大的大环境下，信保政策的引导，使得企业对投保出口信保的意识和主动性大大增强，其中，信保机构特别是中国出口信用保险公司作为政策性金融机构，在促进企业投保方面起到了保障员、宣传员、服务员的作用，是信保政策得以发挥作用的重要支撑。而5年来进口政策资金投入与进口增幅之间的相关性则反映出，该项政策的政策绩效并不明显。究其原因，近年来国际大宗商品价格波动加剧且市场需求减弱的大环境，使得企业开展进口业务难度明显加大，而现有进口政策直接指向进口企业，很难实现弥补市场缺陷的作用，因此，并不能从根本上促使企业扩大进口业务。

3.提升宁波外贸财政政策绩效尚有一定空间。其一，纵观近二十年来的宁波外贸财政政策发展史，宁波外贸财政政策的使用方式基本为以财政全额投入对企业具体行为给予直接补助。此方式下，宁波财政每年安排的外贸财政扶持资金均会在当年或次年用完，从而形成一项财政年度固定支出。在财政收入形势不好的年度，该支出就形成一项财政直接负担，因此，财政扶持力度很难随着外贸任务的增加而增长。比如，2014年宁波外贸进出口总额及有进出口实绩企业较2008年分别增加369亿美元和6 000家，但外贸财政扶持资金反而减少近1亿元。其二，当外贸财政政策支出成为一项年度刚性支出时，相关政府部门在安排财政资金时，就会特别强调企业的短期利税贡献，采取财政奖励与企业税收贡献挂钩、限制或不支持企业出口外地产品等措施，导致企业的发展信心及经营策略受到影响。其三，由于外贸政策的执行需要耗费人力物力财力，而外贸主管部门的人力精力财力总体有限，并由于长期以来宁波外贸财政政策缺乏与产业政策等其他政策以及与相关机构的互动促进机制，因此政策制定者在制定政策时，严重受制于政策的可操作性和便利性，使得宁波外贸财政政策总体较为单薄，“力道”较为单一，影响了政策绩效的发挥。

二、新形势下宁波外贸财政政策面临的挑战与契机

在国内经济进入“三期叠加”、世界经济总体持续低迷的大环境下，作为已经步入进出口千亿美元层级城市的宁波，随着国家财税体制改革的不断深化、外贸新业态、新情况的不断涌现，其外贸财政政策正面临巨大挑战，同时也迎来了新的契机。

（一）现有宁波外贸财政政策与国家财税体制改革大趋势存在偏差

随着国家财税体制改革的不断深化，清理各项财政优惠政策、推进市场公平发展的战略方向对创新宁波外贸财政政策提出了紧迫要求。十八届三中全会明确了推进国家治理现代化、让市场在资源配置中起决定性作用的经济改革总目标，并强调推进市场公平是财税体制改革的重要举措。目前，虽然国发〔2015〕25号文放缓了国发〔2014〕62号文要求清理地方性税收等优惠政策的步伐，但国家减少地方性税收等优惠政策、促进市场公平发展的总思路并未改变。一旦国内经济恢复活跃，上述举措必被重提。同时，在此轮财税体制改革中，财政资金以“投”代“补”、充分调动各种社会资源的方式被提到了重要位置。这种思路的实质就是运用信用对资本的积累和放大作用，以财政资金为支点，发挥其杠杆效应，提升财政绩效的做法，显然宁波目前以直接补助为主要投入方式的外贸财政政策与国家财税体制改革的主导方向存在较大偏差。

（二）现有宁波外贸财政政策与其外贸发展需求存在距离

在宁波外贸主体和外贸规模不断扩大，而财政可投入资金相对有限，社会各方面对财政资金绩效要求越来越高的情况下，现有宁波外贸财政政策“鸡肋”困局渐显。同时，由于企业需求千差万别，不同规模、不同行业、不同生存周期、不同经营模式的企业，对外贸财政政策的要求均不相同，而企业对外来资金的需求往往是“与生俱来”、“多多益善”的，这就与政府作为“守夜人”、“消防员”的市场地位产生了矛盾。政府在利用有限的财政资金时，必须坚守既不过度干扰市场，又可在关键环节起到反市场周期、弥补市场缺陷作用这一准则。此外，从国有资产保值增值的角度看，在政府财力总体有限，方方面面均需要大量财政投入的情况下，以政府财政资金为基础，吸引和引导各类社会资金和力量，参与到外贸行业需要重点发展、重点保障的项目中，促进外贸企业运用“信用”（包括企业自身的信用和财政、政府、相关机构的信用）来减少流通费用、加速扩大再生产，是国有资产保值增值并发挥财政资金绩效的最好方式，而宁波外贸财政政策在发挥信用功能方面显然存在较大欠缺。

（三）创新宁波外贸财政政策正迎来最好时机

一是利用金融杠杆放大财政资金作用的认识正在各级政府层面得到深化。在2014年底召开的全国促进融资性担保视频会议上，李克强总理的重要指示及马凯副总理的重要讲话表明，国家层面对政府参与解决中小企业融资难“两缺”（缺信用、缺信息）问题的重要性认识正在增强，会议指出“由国家提供相关融资担保支持是世界通行惯例，并不违反WTO规则”，“财政资金通过参股或控股，或者设立代偿补偿资金等方式对中小企业融资给予支持，可以多倍放大财政资金绩效”等意见。可以预计，今后政府层面在依托机制转换特别是财政与金融转换，来实现政府财力效率提升的倍加效应的相关举措会不断推出。二是部分省市和宁波部分政策的先行探索，为创新宁波外贸财政扶持提供了有力借鉴。近年来，北京、重庆、安徽等省市纷纷利用财政资金设立风险补偿基金，对符合条件的坏账风险给予补偿。2014年《宁波市科技信贷代偿补偿暂行办法》出台，宣告了宁波财政利用金融杠杆对特定企业的特定行为给予间接扶持的开始。办法规定，由市财政、市、县（市）区和合作银行三方共同出资设立科技信贷风险池，对符合条件的科技信贷业务所产生的损失给予代偿。这些探索，为宁波推进建立外贸融资风险池、实施财政与金融机制性转换提供了经验，打开了通道。

三、新形势下提升宁波外贸财政政策绩效的路径设计

（一）国内外相关经验与启示

1.马克思信用理论对创新宁波外贸财政政策的启示

在《资本论》第三卷中，马克思系统阐述了信用理论，指出资本主义信用是资本积聚和积累的强大因素，是促进资本集中的强大杠杆,有利于促进资本主义生产规模扩大和加速流通运动。马克思认为，信用的发展,有利于资本集中,加速商品生产的竞争和资本流动；信用制度的建立,降低了流通费用,提高了企业的经济效益和社会效益，信用的形成有利于生产者之间相互赊购商品,能够节约流通费用；信用制度的发展,有利于打破单个资本的限制,有利于有效利用社会资本；信用发展使少数人可以利用社会资本进行风险投资,有利于企业创新,发展社会经济新的增长点,推进社会经济健康发展。

以马克思信用理论为借鉴制订外贸财政政策，就是要更加重视信用的积极作用，利用信用来积聚包括资金、人力在内的所有资源，特别要在帮助企业利用和发挥自身信用方面作出政策设计，在财政资金相对有限的情况下，利用信用来促进财政资金的杠杆作用，更是突破现有财政政策困局，进一步发挥财政资金绩效的必然选择。

2.部分发达国家的扶持政策实践对创新宁波外贸财政政策的启示

1993年，美国首次提出了国家出口战略，确定半导体、电脑、通讯、环境保护、咨询软件工业及服务业等高科技产业和知识密集型产业为6大重点出口产业,并采取了包括减除政府对技术领先产业出口的管制、开拓新兴市场、提供贸易融资、设立中小企业出口协助中心、提供贸易咨询等措施，将出口的焦点集中于具有强大竞争优势的环境科技、服务业、科技咨询等产业上,有力地推动了美国经济的发展。2010年，美国在“提振经济，重振制造业”目标下，首次提出五年出口倍增计划，提出了重点扶持中小型企业出口、为美国公司与国外采购商牵线搭桥、出口信贷支持、促进服务业出口、全球经济再平衡和减少贸易壁垒等8项措施。2000年，新加坡出台了《中小企业21世纪10年发展计划》，提出了涵盖融资、企业能力提升、人力资源开发、税收和政府服务等内容的一揽子扶持中小企业发展措施。其中在融资方面，新加坡政府与部分银行、投资机构合作，向中小企业推出小型企业贷款、本地企业融资、贷款保险、商业信用保险计划等多项债务融资计划，以及起步公司发展计划、企业基金等股权融资计划。税收政策方面，推出了直接税费减免、市场开发的双重抵税优惠（对符合条件的企业拓展海外市场的费用允许双倍扣除企业的应纳税所得额）、投资优惠。政府服务方面，新加坡通过指定机构牵头、多机构联合服务，打造多种服务平台，充分发挥商协会作用等方式为中小企业提供服务。这些实践对创新宁波外贸财政政策有极好的借鉴意义。

3.宁波外贸财政政策发展的成功经验及启示

近二十年来的宁波外贸财政政策发展历程，为创新宁波外贸财政政策提供了很好的经验。比如出口退税账户托管贷款利息补贴政策，为了减轻因国家出口退税严重滞后导致的企业资金压力，2001年宁波在全国首创了出口退税账户托管贷款融资品种，并安排专项资金进行贴息。至2003年，该贷款品种发展成为当时外贸企业（特别是流通型外贸企业）最重要的融资品种，对确保当时全市外贸出口稳定、快速发展起到了关键性推动作用。2012年，宁波设立了小微外贸企业融资帮扶资金，对小微外贸企业开展的特定融资给予利息补贴及贷款坏账补偿。尽管该政策（措施）每年耗费的财政资金不多，但其对企业融资的促进却实实在在地带动了企业进出口规模的扩大。以宁波蓝鲸进出口公司为例，在该政策的引导下，公司自2012年起开展了出口退税账户托管贷款，至2014年，公司出口额从2012年的581万美元增至2 110万美元。上述两项政策举措的实质，就是发挥政府工作优势与财政资金优势，围绕促企业信用提升并利用信用功能，让企业可以较为便利地获得生产经营所需的资金，在这些资金的保障下，企业就可以依据自身的情况，开展包括拓展市场、开展创新、扩大规模等有助于扩大再生产的企业行为，最终促成政策目标的实现。

（二）促进宁波外贸财政政策绩效提升的具体路径

1.进一步厘清外贸发展思路，以科学明确的外贸发展重点指引宁波外贸财政政策

作为经济外向度超过100%的沿海城市，宁波的外贸先发优势明显，但近年来外贸发展亮点不多，特别是外贸结构优化滞后①2014年宁波高新技术产品和机电产品进出口额占进出口总额比重较2010年分别下降2个、0.1个百分点。和外贸竞争力有所下降②据海关总署发布的“中国外贸百强城市”名单，2014年宁波外贸竞争力排名全国第十位，较2010-2011年排名后退3位。的现实，反映出宁波外贸发展正面临巨大压力。究其原因，近几年来，在国际市场持续低迷的大环境下，为了使外贸这张宁波最重要的“名片”保持光芒，并在促进全市GDP增长中起到应有作用，“扩大进出口规模”这一工作目标和任务的份量较金融危机前明显加重，工作重心明显倾斜于“扩量”，导致外贸粗放式发展状况改善滞后。同时，长期以来，由于宁波外贸缺乏清晰的发展重点目标，特别是在外贸产品结构与产业结构调整定位，以及对应的政府工作协同促进方面，始终未能真正跳出追求“整体外贸数据增长”意识的束缚。进一步厘清外贸发展思路，就是要像美国、新加坡等发达国家学习，真正把握好发展外贸的最终目标是“扩大外贸所带来的国民福利”而非仅仅是“扩大外贸规模”；要充分重视发挥本地产业优势、区位优势、政策优势、人文优势，加强外贸促进与产业促进相关部门的工作协同，形成以强大产业和良好生态支撑的外贸结构与产业结构调整相辅相成、相互促进的外贸系统。为此，在确定外贸财政政策时，应重点着眼于推进形成外贸政策与产业政策的互动促进机制，在对宁波优势产业③一是以石化、电力、钢铁、造纸、汽车、修造船为重点的临港型工业，二是以电子信息、新材料、生物医药为重点的高新技术产业，三是以纺织服装、日用家电、输变电、注塑机、模具、金属制品、文具、塑料制品及汽车零部件等为主体的传统优势产业。与国际市场发展方向、宁波外贸优势三结合分析的基础上，提出最适合宁波发展的重点外贸产业及模式，再围绕这些重点进行外贸政策安排，使外贸政策与产业政策互相配套、互相促进。

2.加速推进财政与金融转换机制实施，拓展外贸财政政策绩效空间

由于宁波外贸主体具有民营企业多、中小企业多的特点，单个企业要实现大的突破性发展面临的困难更多，要快速形成宁波本地新的外贸核心竞争力难度更大。资金是企业的血液，是外贸企业加快转型升级面临的首要问题。将财政资金通过金融转换进入市场，对符合外贸发展重点目标的企业（或相关机构、平台）的资金需求给予支持，可充分发挥市场“过滤器”和“放大器”作用，促成本地外贸发展环境的持续优化。一可设立外贸企业融资帮扶资金，以借力各类金融机构助外贸企业获得资金，具体用于：由政府出资购买一定比例的贷款保险，在此基础上加快发展保证保险项下的融资；建立风险资金池，由市级、县市区财政、合作银行共同出资，对符合条件的融资所发生的银行坏账给予补偿；设立中小外贸企业融资性担保公司，特别是设立中小外经贸企业融资再担保公司；加快发展具有融资功能的各类外贸综合服务平台企业等；二可建立外贸产业发展基金，通过以“投”代“补”促成外贸重点战略目标的早日实现。其中，在使用方向上，外贸产业基金应区别于其他经济领域，重点可用于参股外贸公共平台建设、海外仓建设、海外经贸园区建设、境内出口基地（园区）建设、战略性进口企业（规模较大的专门进口战略性资源、关键技术及设备的进口企业）、属于外贸重点产业的初创且大额投资型企业或高成长性企业等。

3.着力推动政府与社会力量向外贸发展重点聚集，提升外贸财政政策引导力

一要突破目前主要依靠外贸主管部门力量推动、其他相关部门基本属于“跟随、配合”状态的藩篱，更加重视部门协同、上下协同，形成相互配合、相互促进、共同发力的局面。比如，市级外贸财政政策应在调动县（市）区政府部门力量方面作出安排，对不按照市外贸财政政策要求给予对应政策、资金安排的县（市）区，不给予或少给予市级财政资金支持，对于外贸财政政策执行好、资金安排多、绩效明显的县（市）区，则给予资金安排倾斜；支持、鼓励市本级政府部门特别是商贸管理、产业管理、金融管理、科技管理、人才管理等本地政府部门在其部门政策、措施中体现全市外贸发展重点；加强与海关、国税、外汇管理、银监等相关部门的信息沟通与协作，促其政策措施更加适应于本地外贸发展重点需求等。二要创新外贸财政政策的“落地”方式，借助多方力量，放大政策影响力。比如对直接补贴至企业的财政资金，可参照新加坡政府做法，直接对符合政策的项目给予企业所得税前双倍费用抵扣，此举可大大缩短资金兑现进程，缩短政策效应滞后期，形成对企业最直观的调动作用。同时，政策设计应关注政策执行过程中对介于政府和企业之间的相关机构（如保险机构、组展机构、咨询机构、培训机构等）的引导力，比如通过政府购买服务、政府表彰奖励、政府搭建相关交流合作平台和服务平台等方式，激发这些机构参与宁波外贸事业的积极性，使之成为高度市场化的宁波外贸发展促进体系的重要组成部分。

4.完善监督评价机制，持续促进宁波外贸财政政策科学发展

其一，对外贸财政政策内容的监督评价，应关注政策方向是否清晰，是否符合宁波外贸发展重点乃至全市经济发展重点，政策对政策制定和执行过程的相关安排是否规范且已经最为简便、最可调动各方资源的积聚，政策是否设置了对政策实施结果和成效的检验评价方式方法；其二，对政策执行过程的监督评价，应关注政策是否真正得到完整、准确、按进度、公平公正地执行，应采取各种定期与不定期、定向与不定向相结合的监督评价方式方法，确保政策执行不走样、不存在违法违规和拖拉敷衍；其三，对政策执行效果的评价，应关注政策的实际执行效果是否实现了政策的预期目标，应避免政策制定（执行）者“自己评自己”的做法，应放眼全国乃至全球，以其先进的做法和成效为评价标准，本着从严、从紧的原则开展评价，确保政策绩效评价结果的客观真实有效；其四，在监督评价过程中，应把握有主有次原则，要针对政策中的重点政策（如目前宁波外贸财政政策中的信保政策、参展政策、进口政策等资金比重较大的政策）进行重点监督与评价，增加专项监督评价的频次，以及时发现不足与问题，持续提升宁波外贸财政政策绩效，促宁波外贸实现新形势下的更好发展。

[1]原玲玲.美国对外贸易政策的启示.理论前沿,2005(14).

[2]新加坡扶持中小企业发展的政策措施.商务部政研室.调研与参政.2008(44).

[3]马克思.资本论(第三卷).北京：人民出版社.

F812